城市化进程中征地利益矛盾及其协调

2026/8/4可编辑1青岛城市化进程中征地产生的利益矛盾及其协调青岛行政学院科研部副主任、教授：刘增禄Email:liuzl@0532—85908617139698164282026/8/4可编辑2

一、青岛城市化进程中征地利益矛盾的主要特征二、青岛城市化进程中征地利益矛盾的成因分析三、青岛城市化进程中征地利益矛盾的协调机制与缓解策略2026/8/4可编辑3

征地，是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序将集体所有土地转为国有土地，并依法给予被征地的农民集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。2026/8/4可编辑4

新城区以征地利益分割和失地农民社会保障为主要标志的利益矛盾还会更加激烈，个别地方甚至会酿成正面冲突。因为征地、拆迁问题而上访占上访总量的87.6%。2026/8/4可编辑5

一、青岛城市化过程中征地利益矛盾的几个特征2026/8/4可编辑6

（一）城市化进程发展的必然趋势与土地资源日益减少、村民利益受到严重损害的矛盾。

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根据产业结构的演进规律，产业结构升级与城市化、现代化应该同步发展。但我国的工业化与城市化进程的不同步性，决定我国征地规模还将进一步扩大，失地农民将进一步增多。

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目前,我国设市城市发展到655个，建制镇19369个，城镇人口达到5.9亿，城市化率(非农业人口与全部人口的比)44.9%，未来20年将达到60%以上。2026/8/4可编辑9

青岛市人多地少，总人口780万，农村人口人口467万人，耕地800万亩，人均耕地1.7亩多一点。目前青岛市三次产业比例为5.1:50.8:44.1。青岛2008年城市化率58.5%，在“十一五”规划中预计2010年达到63—65%。城市化即将进入新的起飞阶段。

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（二）失地农民利益得不到保障

1.对失地农民的经济补偿标准太低我国现行的土地管理法规定：对征地农民的补偿，按前3年农业的平均产值来计算。按这种法定标准核算出来的补偿标准，不能解决失地农民的长远生计。

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有关资料显示，在因土地转让而形成的实际收益分配中，政府大约得60—70%，村级组织得25—30%，农民只能得到5—10%。2026/8/4可编辑12

2.补偿标准不统一在征地过程中，公益性用地和经营性用地补偿标准虽然大不一样，但两种征地方式对于被征地的农民来说，其后果却是一样的。2026/8/4可编辑13

（三）失地农民的利益被村组织截留，引发村民上访对于征地补偿安置补助费的分配缺乏具体细则，有的村留村的征地补偿款份额较大，有的村没有建立规范的村务公开、财务公开制度，缺乏严格的监督管理机制，往往引发纠纷。

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（四）失地农民利益诉求管道不畅，形成与基层政府的冲突农民是与土地关系最密切的群体，但在土地的交易中，农民参与的程度非常有限，其利益却最被漠视。

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（五）某些政府执法部门行政方式过于简单化，存在违法行政现象，导致与失地农民的对立。

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（六）少数村民存在不良心态，漫天要价

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二.征地利益矛盾的成因分析

（一）现行征地制度的弊端使政府角色错位，在“经营城市”的过程中产生经济利益追求冲动，使农民利益受损2026/8/4可编辑20

地方政府既是国土资源——包括集体土地的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，政府具有行政利益最大化和经济利益最大化的双重目标，结果形成地方政府的权力寻租。

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有些地方政府一方面行使政府职能，统一征地，并对经营性用地实行招标和挂牌交易，另一方面又扮演着“投机商”的角色，对土地进行“低征高卖”。同时，又出于在行政利益（主要表现为追求“政绩工程”）的驱动之下，压低出让价格，吸引投资项目。

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（二）现行土地制度对公共利益和集体产权界定不清，造成征地权的滥用，失地农民失去对征地利益的最终获取权

1.对“公共利益”界定不清2026/8/4可编辑23

我国《宪法》第十条，《中华人民共和国土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定。2026/8/4可编辑24

2.对土地的集体产权主体难于落

我国与土地有关的法律有5部，《宪法》、《农业法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》，均明确规定农村土地归农民集体所有。但何谓集体、谁来代表并无清楚界定，土地集体产权实际操纵于村干部之手。2026/8/4可编辑25

（三）对村组织的行为监督不力，失地农民的利益被村组织或村干部截留从现实的情况看，村级组织在征地补偿费分配的过程中黑箱操作、腐败贪污等现象非常普遍，这也是造成失地农民不断上访的主要原因之一。2026/8/4可编辑26

（四）征地、拆迁政策滞后，使村民利益受损

1.政策滞后：规定价格低于市场行情使失地农民利益受损

2.政策歧视：城乡政策差别导致农民利益受损。

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三、解决征地中利益矛盾的对策

（一）以产业结构升级优化为突破口，推进城市化发展速度

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（二）完善征地制度的立法和相关规定

1.对“公共利益需要”作出严格界定，防止土地征收权滥用

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２.严格区分公益性和经营性建设用地。３.提高补偿标准，扩展安置途径。物权法对于征地的规定为，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。2026/8/4可编辑30

4.新华社北京3月7日电，全国人大代表、青岛市市长夏耕在审议政府工作报告时说，“城市土地出让收益应该更多地惠及群众。”

“政府要支持保障性住房的开发建设，意味着必须突破‘以地生财’的模式，使土地收益更多地惠及群众。”2026/8/4可编辑31

（三）政府要依法行政，模范遵守宪法和法律2026/8/4可编辑32

（四）完善社会保障制度，解决失地农民的生存问题社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚。2026/8/4可编辑33（五）构建失地农民的利益协调与保护机制

首先，要健全诉求表达机制其次，要健全利益决策机制再次，要健全利益协调机制。最后，要完善权益保障机制。2026/8/4可编辑34

首先，要健全诉求表达机制。

一是改变目前不平衡的政治结构，使农民有自身人口比例以及经济地位相对应的代表参与到国家权力机关和政治协商机关。2026/8/4可编辑35

目前中国人大2984名代表中农民代表仅占8.4%，比二十年前的22.9%大幅减少；工人比例目前占10%，也比二十年前的28.2%减少很多。根据人大代表按人口比例产生的规定，农村每96万选一名代表，中国乡村人口7.8亿人应选出人大代表815名，但实际上只有252名。（工人农民合计551名）其中不少还是“村官”和农民企业家。他们和农民的利益取向并不一致。2026/8/4可编辑36

据国内权威统计，目前我国农民工人数已达1.5亿，即每9个中国人当中就有一位是农民工身份。但据新华社报道，日前全国人大常委会有关方面负责人表示：“到现在为止，全国人大代表中还没有农民工。”全国人大常委会副委员长、秘书长盛华仁说，在全国人大中给农民工以“适当名额的代表”席位，这个“适当”留下的正负空间太大。2026/8/4可编辑37

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5.广东省作协副主席吕雷在全国两会上提交取消“农民工”统一称“工人”。.6.东莞将农民工改称“新莞人”

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二是培育新型农民组织。在土地征迁过程中就农民利益直接与政府进行沟通、对话，反映农民利益，维护农民利益。三是加强村民对村组织的监督，严格实行村务公开，防止村集体利益流失。2026/8/4可编辑39

其次，要健全利益决策机制。一是强化决策前的调查研究；二是在决策的程序上就听取被征迁农民的意见。三是加强决策后的反馈机制，一旦发现决策有不足，就应当主动纠正并积极完善。

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