YJT 39-2025 应急避难场所资源调查评估及认定要求标准立项发展报告

应急避难场所资源调查评估及认定要求标准立项发展报告EnglishTitle:StandardizationDevelopmentReport:RequirementsforResourceInvestigation,Assessment,andConfirmationofEmergencyShelters摘要随着全球气候变化加剧和经济社会快速发展，各类自然灾害和突发公共事件的风险日益突出，应急避难场所作为保障公众生命安全的最后一道防线，其规划、建设与管理水平直接关系到国家应急响应能力和民众安全福祉。当前，我国应急避难场所建设虽取得显著进展，但在资源底数不清、评估标准不一、认定程序缺乏规范等方面的短板日益凸显，严重制约了其应急效能的发挥。为从根本上解决上述问题，国家减灾救灾与综合性应急管理行业标准管理部门主导制定了《应急避难场所资源调查评估及认定要求》（标准编号：YJ/T39-2025）。本报告全面梳理了该标准的立项背景、技术内容与核心创新点，系统阐述了标准在统一资源调查方法、构建多维度评估指标体系、规范认定流程等方面的关键要求。该标准的发布实施，标志着我国应急避难场所管理从“经验决策”向“数据驱动”转变，从“粗放建设”向“精细化管理”迈进。报告最后指出，该标准的深入推广与应用，将进一步推动我国应急管理体系现代化，为提升基层防灾减灾救灾能力、保障人民群众生命财产安全提供坚实的技术支撑与制度保障。关键词应急避难场所；资源调查；评估体系；认定标准；标准化；防灾减灾；应急管理KeywordsEmergencyShelters;ResourceInvestigation;AssessmentSystem;ConfirmationStandards;Standardization;DisasterPreventionandMitigation;EmergencyManagement正文一、引言应急避难场所是应对地震、洪水、台风、火灾等重大灾害，为受灾群众提供临时安置、基本生活保障及医疗救助的专用场所，是衡量一个城市或区域韧性的重要标志。然而，长期以来，我国在应急避难场所的规划、建设与后期管理中，普遍存在“重建设、轻调查”、“重数量、轻质量”、“重硬件、轻评估”的倾向。不同地区、不同标准体系下对避难场所的定义、分类、容量核算、安全性评价等核心要素的认识与技术路径不统一，导致各地上报的资源数据难以进行横向比较与全国统筹，无法为应急指挥调度、资源精准配置提供可靠依据。同时，缺乏统一的认定程序和标准，使得一些改造或新建的场所是否符合要求无法得到权威判定，部分场所存在通道堵塞、结构荷载不达标、配套设施不全等安全隐患。为响应国家关于构建“全灾种、大应急”管理体系的要求，落实《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家综合防灾减灾规划（2021-2035年）》等法律法规精神，亟需制定一部科学、统一、可操作的技术标准，对应急避难场所的资源调查、评估及认定工作进行系统规范。YJ/T39-2025《应急避难场所资源调查评估及认定要求》正是在此背景下应运而生。本报告旨在对该标准的立项过程、技术内容、核心价值及未来展望进行深入解读。二、标准制定背景与意义（一）政策驱动与法规要求国家层面高度重视应急避难场所的规范化建设。2021年，国务院办公厅印发的《关于进一步规范应急避难场所建设的意见》明确要求，要建立应急避难场所资源数据库，实行动态管理；2022年，应急管理部发布的《“十四五”国家应急体系规划》进一步提出，要完善应急避难场所标准体系，推进场所评估认定工作。YJ/T39-2025的制定，正是将这些宏观政策要求转化为具体的技术规范，为各级政府在行政决策、资金投入、项目验收等方面提供量化依据。（二）现实需求的迫切性据统计，我国已初步建成各类应急避难场所数十万处，但普遍面临以下问题：一是数据不统一，各地在调查中的分类口径、数据字段、测量方法各执一词，导致全国数据难以汇总分析；二是评估缺失，许多场所仅凭选址经验或行政命令认定，缺乏基于建筑结构、空间可达性、承载力等多要素的常态化评估机制，导致在真实灾害中暴露出安全隐患；三是认定不规范，缺乏从申请、初评、专家评审、公示到备案的闭环管理流程，使得部分场所“名不副实”。该标准的出台，将有效填补这些制度空白。（三）行业发展与技术进步的产物近年来，随着GIS地理信息系统、BIM建筑信息模型、遥感监测、物联网等技术的发展，为精细化、动态化的应急避难场所管理提供了技术可能。该标准在制定过程中，充分吸纳了上述先进技术成果，倡导采用数字化、智能化手段开展资源调查与评估，实现了技术标准与前沿技术的深度融合。三、标准核心技术内容解析YJ/T39-2025标准文本约涵盖场所分类、调查内容、评估方法、认定程序四大部分，内容系统全面，专业性强。（一）科学界定场所分类与基础属性标准首先对应急避难场所进行了科学系统的分类。根据场所的建设形式、功能定位、服务范围及服务时限，将其划分为“固定避难场所”、“紧急避难场所”和“中心避难场所”三大类。每一类场所对应不同的资源调查要求。例如，固定避难场所重点调查其建筑结构抗震等级、备用电源容量、供水储水能力；紧急避难场所则侧重调查场地开放度、出入口数量及周边疏散路径；中心避难场所作为区域指挥中枢，需额外调查通信保证率、应急物资储备库容量等。这种分类方式避免了“一刀切”，使调查评估工作更具针对性。（二）统一资源调查方法与指标体系调查是评估和认定的基础。标准详细规定了应急避难场所资源调查的“内容清单”和“技术方法”。调查内容涵盖：1.空间属性调查：包括地理位置坐标（采用2000国家大地坐标系）、场地面积、建筑总面积、有效避难面积、安全距离（如是否在易燃易爆、危化品、高压线等危险源安全距离外）。2.结构安全调查：需评估建筑结构类型（混凝土、钢结构、木结构等）、建成年代、设计抗震设防烈度、承重结构状况、消防等级等。3.设施设备调查：包括给排水系统、供电系统（含备用电源）、通风系统、通讯系统（固定与移动网络覆盖率）、应急照明、厕所、垃圾收集设施等。4.服务能力调查：包括最大容纳人数（按人均建筑面积计算）、基本生活物资储备量（食品、饮用水、毛毯）、医疗急救点设置、指挥调度功能分区等。5.管理状况调查：包括日常维护管理制度、应急预案与演练记录、责任人信息等。在调查方法上，标准推荐采用“现场踏勘+查阅档案+数据核算+空间分析”相结合的复合模式，避免单凭感观判断。（三）构建多维度、分等级的评估模型评估是该标准的“核心引擎”。标准构建了一个多维度、可量化的评估指标体系。评估维度包括：1.安全性评估（权重较高）：评估场所抵御次生灾害的能力，如建筑结构抗震性能、防洪防涝能力、防火等级、地质灾害影响等。设有“一票否决”项，如场所位于活动断裂带、大型滑坡体、行洪河道内，则直接判定为不合格。2.有效性评估：评估场所能否在灾时有效发挥作用，包括场所内部道路畅通性、分区布局合理性（如生活区、医疗区、物资区）、应急标识清晰度、无障碍设施覆盖率等。3.保障性评估：评估场所的持续运行能力，包括供水、供电的自持天数，物资储备的可持续性，对外通讯保障率等。标准将评估结果划分为三个等级：A级（综合保障）、B级（基本保障）和C级（临时保障）。不同等级对应的服务对象、启用顺序和资源投入各有不同。例如，A级场所可承担较长时间（如7天以上）的区域性避难安置任务。（四）规范认定流程与管理闭环认定是该标准的“出口”。标准明确了从“申报-技术审查-现场核查-专家评审-公示-备案-定期复评”的完整认定流程。特别强调了“动态认定”的概念，即场所认定结果并非永久有效，需每3-5年进行一次复评，当场所发生改扩建、用途变更或周边环境发生重大变化时，须立即申请变更认定。这从根本上解决了以往“一次认定、终身有效”的僵化问题。四、主要参与单位介绍：应急管理部国家减灾中心本标准的主要起草单位之一为应急管理部国家减灾中心。该中心是应急管理部直属的公益一类事业单位，是国家级灾害风险评估与减灾技术支撑机构。其核心职责包括：承担国家自然灾害风险评估、应急管理标准制修订、减灾救灾科技创新与成果转化、灾害监测预警与应急响应技术支持等。在应急避难场所领域，国家减灾中心长期从事如下工作：1.技术研发与数据积累：建立了全国性的“应急避难场所数据库”，运用卫星遥感、无人机航拍与实地调查相结合的方式，对全国重点区域的避难场所进行摸底排查与动态监测。2.标准体系研究：主导或参与了包括本报告所述标准在内的多项国家、行业标准制定，形成了“灾害风险评估-避难场所选址-设计建设-调查评估-认定管理”的全链条标准体系。3.风险模型构建：研发了基于多灾种耦合的避难场所需求评估模型，能够在灾前预测不同区域所需的有效避难面积与资源量，为政府精准布局提供科学决策支持。4.基层培训与指导：定期组织针对地方政府应急局干部、基层“三防”人员的培训班，为本标准的落地推广提供了强大的技术支持与人员储备。在本标准的研制过程中，国家减灾中心充分运用了其丰富的全国性调查数据与灾害案例库，确保了标准的科学性与普适性。同时，中心也吸收了建筑、结构、市政、消防等多领域专家的意见，使得标准在技术细节上经得起推敲。五、结论《应急避难场所资源调查评估及认定要求》（YJ/T39-2025）的发布与实施，是应急管理标准化建设领域的一项里程碑式成果。它不仅规范了一套从“摸清家底”到“能力核定”，再到“权威认定”的全流程工作方法，更构建了数据驱动、动态管理的现代化治理机制。展望未来，本标准的深入应用将呈现三大趋势：1.数字化、智慧化管理：基于本标准的资源调查数据，各地将加速构建“应急避难场所一张图”，并与城市大脑、智慧应急平台深度链接，实现灾时基于大数据的最优路径规划、资源智能调度和人群精准疏散。2.评估标准的迭代升级：随着气候变化带来的极端灾害频发（如复合型灾害、长周期干旱、城市内涝等），现有的评估指标体系可能需要根据新的风险特征进行动态调整。标准的修订机制将确保其持续适