《自然资源资产配置方案编制指南》

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自然资源资产配置方案编制指南

1范围

本指引规定了自然资源资产配置方案的功能定位、编制原则、编制主体与程序、编制内容、成果要

求等，适用于广东省行政区域范围内的自然资源资产配置方案编制。

2规范性引用文件

下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，

仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本

文件。

GB/T13989国家基本比例尺地形图分幅和编号

GB/T19231土地基本术语

GB/T21010－2017土地利用现状分类

GB/T18507城镇土地分等定级规程

GB/T18508城镇土地估价规程

GB/T42547-2023地籍调查规程

GB/T28407农用地质量分等规程

GB/T33453-2016基础地理信息数据库建设规范

TD/T1061-2021自然资源价格评估通则

GB/T24708湿地分类

LY/T1812林地分类

NY/T2997草地分类

TDIT1059-2020全民所有土地资源资产核算技术规程

《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》

3术语和定义

下列术语和定义适用于本文件。

3.1

自然资源组合供应Naturalresourceportfoliosupply

是指在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的，可实

行组合，组合模式主要包括跨资源（如“土地+矿产”）、跨空间（如“地表空间+地下空间”）、跨

权属（如“国有+集体”）和跨层级（如“省级采矿权+县级土地使用权”）等及附带生态修复、管护

的资产组合供应。

3.2

自然资源资产包Naturalresourceassetpackage

3

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自然资源资产包（简称“资产包”）是指依据自然资源资产组合供应需求，将单门类或多门类自然

资源资产要素及其权利进行组合打包，以发挥自然资源资产的最大价值而形成的自然资源资产组合体。

3.3

生态资源资产Ecologicalresourceassets

根据收集到的资产核算价格信号，建立省、县两级，适用不同核算精度、可为核算经济价值提供依

据、指导、规范和控制作用的国有土地资源资产核算价格。

3.4

自然资源资产配置方案Naturalresourceassetallocationplan

是以“自然资源资产整体配置、统一供应”为导向，通过挖掘并利用自然资源资产组合增值潜力，

明确自然资源资产价值实现形式，统筹谋划自然资源资产保护开发、资产配置、市场供应等系列工作，

为政府提供自然资源资产配置的政策工具。

3.5

权属整备PropertyRightsConsolidation

指通过征收、置换、租赁等方式取得一定期限内的资产使用权利，形成清晰权属、使用年期满足使

用需求的自然资源资产。

3.6

功能整备FunctionalPreparation

指通过功能调整、用地性质改变等，实现自然资源资产功能转变，满足资产配置使用需求。

3.7

质量整备QualityPreparation

指通过前期开发、生态修复、资产改造、配套设施投入等实现资产质量提质。

4基本规定

4.1功能定位

自然资源资产配置方案应围绕地方发展需求及市场使用需求，按需编制，服务于生态产品价值实现

及资产包落地指导。在衔接国土空间规划用途管制的基础上，通过对自然资源资产整备、配置以及权利

流转、价值实现、收益分配等作出统筹谋划与合理安排，有效发挥资产组合增值效益，指导“资产包”

供应，支撑政府行权实施。

4.2对象范围

本方案编制对象包括具有经营使用潜力的各类生态资源资产。

自然资源资产及其权利（核心载体），包括土地、水域、海洋等各类自然资源资产，涵盖使用权尚

未设立、已设立、已消灭等情形。

4

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可利用的资产附着物、定着物（辅助要素），包括地上建（构）筑物、定着物等，如房屋、桥梁设

施、铺设电缆、园林等，生态空间承载的可利用的农林渔业等生态产品。

其他无形资产，已形成的品牌形象、服务产品，如休闲旅游文旅服务，其他未明确类型的相关资源

与权利（如空域）。

对于规划范围内非配置资产，但具有功能和价值关联性的，应纳入规划范围统筹考虑。

4.3编制原则

生态优先，绿色发展。以“山水林田湖草生命共同体”理念为指导，以生态产品价值实现为落脚点，

在生态环境不破坏、管制底线要求不突破的底线下，提高生态供给能力，促进生态价值转化，推进生态

产业化，促进自然资源合理开发。

政府主导，市场运作。坚持有为政府和有效市场协同发力，在资产配置规划（方案）编制过程需充

分发挥政府在资源整合、规则创新、政策引导、监督管理等方面的作用，也需要激发市场在自然资源资

产配置中的决定性作用。

价值最优，维护权益。兼顾效率与公平，在确保不损害生态、公众利益的情境下，高水平利益自然

资源，实现生态、经济、社会效益相统一，考虑自然资源资产价值最优解，创新生态产品价值实现形式，

推动扩大市场有偿使用范围，保障资产所有者权益。

4.4编制主体

原则上由市级地方自然资源主管部门牵头组织，会同农业、水利、环保等相关部门共同编制，建立

跨行政主体协商机制。

4.5工作程序

编制程序包括准备阶段、编制阶段、报批评审阶段三个工作阶段。编制准备阶段，明确工作安排，

收集相关基础资料，开展前期研究。方案编制阶段，建立不同层级政府、多部门参与的协同工作机制，

编制成果应由各级自然资源主管部门组织论证，经本级人民政府批准后实施，并报上级自然资源部门备

案。

5资料收集与整理

5.1资料收集

充分收集能反映当地城市规划需求要求、经济社会发展水平、自然资源市场情况、自然资源资产相

关法律法规与政策文件、地籍权属情况、历史文化遗产及其它能充分支撑规划开展的文字报告、图件、

数据库和表册资料等。重点包括：

自然资源资产相关法律法规与政策文件。包括国家层面关于自然资源管理的法律法规，如《土地管

理法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《海域使用管理法》等，以及广东省根据中央立法

制定的实施办法、细则及相关司法解释。汇总国务院及其相关部门发布的涉及自然资源保护、开发利用、

有偿使用、生态补偿、产权制度改革等方面的政策文件，同时包括广东省政府及其自然资源厅发布的相

关政策通知、意见、实施方案等，以体现国家和地方对自然资源管理的具体策略和措施。

相关规划情况。获取国土空间规划、国民经济和社会发展规划、专项自然资源保护与开发规划、产

业规划、详细规划、生态开发适宜性评价、历史保护规划等等规划成果。

相关现状基础信息及补充调查。包括年度全民所有自然资源资产清查成果、权籍调查、地籍调查、

“三调”数据、卫星图等。对拟实施资产组合开发的自然资源资产本底情况进行深入现状分析。充分利

5

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用自然资源资产清查成果，结合部门管理数据开展必要的补充调查，全面掌握特定地域自然资源资产现

状。

相关自然资源市场情况。包括各类自然资源资产价格体系、相应市场成交情况、资产供应模式与条

件等。

其它资料。自然资源调查评价、勘查开采、生态保护修复等行业技术标准、规程和规范性文件、相

关优惠政策、历史文化遗产、地质灾害情况等。

5.2形成底图底数

充分利用全民所有自然资源资产清查成果、国土空间规划“一张图”，梳理各类自然资源资产规划

控制线、控制指标、空间布局要求、权属分布情况，通过空间数据叠合，形成包含自然资源资产实物量、

权属状况、管制情况的工作底图。

5.3选取组合资产

初期选取。总体可分为“自上而下-评估组合”及“自下而上-需求牵引”两类。“自上而下-评估组

合”由政府方主导，充分发挥地区资源、生态产业、交通设施等优势，挖掘已储备、闲置低效、具有开

发潜力的储备土地、林场、农场、沙滩、海岛、河岸等自然资源资产，打造“资产包”。“自下而上-

需求牵引”以市场需求对接、资产匹配为主。

范围划定。充分考虑规划功能完整性及资产组合价值增值机制，在尊重行政管理边界、规划管理边

界、自然地理边界、路网设施边界、权属范围边界及大众认知边界的基础上，按照“化零为整”“以

丰补歉”价值加成、时序统筹的原则进行选取规模适宜、功能协同的资产进行组合。结合“资产包”

配置场景，围绕拟组合“资产”，结合实际需要拓展研究范围，明确方案编制范围。

5.4潜力评估

结合现状及规划分析，开展综合评估潜力评估。包括生态开发潜力、资产使用潜力及经营开发潜力

三类，明确资产整体配置的优势与劣质。

评估生态开发潜力。包括开展特定地域区域承载力、生态保护重要性评价。区域承载潜力评价包括

资源承载力（土地、矿产、水等）及区域设施承载力，生态保护重要性评价包括生态系统服务功能重要

性评价与生态敏感性评价，针对相应生态风险做出专项评估并提出应对措施，保障生态开发可行。

评估资产使用潜力。衔接国土空间规划及权属主体意愿，明确可修复更新、直接使用、用途转变的

资源资产潜力，初步评估其经济可行性。

明确资产经营潜力。梳理国土空间用途管制要求、片区发展定位、市场使用需求，结合资源细分、

保护等级、禀赋条件等，评估各类自然资源资产可行的生态产业开发方向、经营开发活动潜力，以及对

应经营活动适宜性区域。

6方案编制

6.1基本情况

前言。简要概述编制本方案的背景、依据、意义等，说明规划范围划定情况，明确“资产包”的

数量、区位、项目范围、四至及面积、组合配置模式。

规划主要依据。简要说明上层次规划和相关规划，所依据的现行法律法规、遵循的主要政策等。

6.2现状分析

6

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6.2.1现状情况

梳理片区发展现状情况，包括四至情况、地理区位、周边自然条件、产业发展、土地利用、人口经

济发展、市场需求等情况。

梳理包括现状自然资源配置方案范围开发利用现状、开发建设经营情况。分析不同类型自然资源资

产的实物量和价值量，包括规模结构、空间分布、使用强度、产业类型、资产运营情况、权属情况。分

类统计自然资源资产及其附着物、定着物情况，明确区域内重点生态、历史文化保护资源情况等。

现状自然资源资产实物量摸查表详见附录A。

6.2.2梳理规划与管制要求

详述规划范围内拟配置自然资源资产与国土空间规划、土地利用总体规划、各类自然资源保护使用

规划、现行详细规划、产业发展规划等规划关系，结合各类资产管制政策要求，明确自然资源资产引导

发展的方向内容，以及规划管制分区及管制要求、限制，梳理形成正负面清单。

6.2.3适宜性评价

根据现状建设、资源禀赋、规划管制要求等因素，对规划范围内进行资产组合供应与开发建设的适

宜性进行综合性评价，明确适宜建设范围以及相关防护措施等。

6.3资产配置

6.3.1功能定位

结合上位规划定位、区域发展战略分析等，明确片区发展方向、功能定位、主导功能；从自身优势

及区域优势出发，统筹考虑政府意图、市场意向，提出“资产包”项目定位、功能策划。

6.3.2资产布局与规划指标

基于功能定位、管制情况、潜力评估等，明确各类自然资源资产、经营性设施的空间布局，提出资

产使用规模指标、主导用途等主要开发指标，配置方案规划指标表详见附录A。

涉及建设用地的，根据需要提出开发强度、用地性质、建筑密度、绿地率、退距等用地指标，明确

与现行详细规划的异同点，以及需优化的具体指标项。涉及地上定着物、附着物的，明确保留、新增的

位置，以及开发强度、建设指引等要求。

6.3.3配置指引

结合项目定位、前期潜力评估及资产产权整备方式评估，提出各类自然资源资产（含现状保留生态

产品、地上附着物、定着物等）的配置权能与配置方式、配置年限、配置条件、配置时序、内容。配置

条件应明确自然资源资产使用的正负面清单，根据实际提出“资产包”运营要求、生态开发要求、生态

保护管护措施等。说明自然资源资产现有法定权能与新设权能设置情况，对于新设权能的应明确经营开

发场景，明确特殊管控要求。

说明配置指引的刚性与弹性指标要求。刚性指标为必须遵守的要求，弹性指标在满足规划方案刚性

指标的前提下，可作为参考。刚性指标可包括空间用途管制要求的生态保护要求、用地规划布局、资产

配置方式。弹性指标主要为配置年限、预期收益、生态产业经营方向、城市设计指引等。

配置方案权能设置表详见附录A。

6.4资产整备

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结合资产配置需求，划定资产整备范围，说明需要整备的自然资源资产情况，包括整备方式、实施

主体、整备时序安排

6.4.1整备方式

针对不同资产情形需求，明确权属整备、质量整备、功能整备等整备情况。

说明权属整备情况。明确各类自然资源资产所有权、使用权或经营权的取得范围、规模、方式、年

限。涉及建设用地的，需明确包括历史用地手续完善情况、需征收、整合收购、置换的土地情况，以及

有关留用地、无偿移交用地等用地处置情况。

说明功能整备情况。明确包括规划功能调整、地类变化、用地用海性质调整，上盖附着物、定着物

的保留、更新改造及功能调整情况等；涉及自然资源资产功能用途转换的，如商品林与公益林调整、用

地用海功能调整等，需要说明详细规划编制衔接情况、相关审批许可等情况。需修改国土空间规划的，

需要说明自然资源资产规模（主要指建设用地）指标调入调出情况；涉及农转用的，需要明确农转用指

标来源。

说明质量整备情况。说明拟投入的生态修复项目、配套设施建设项目、道路、供水、供电、供气、

排水、通讯等“通平项目”、自然资源资产及附着物、定着物改造情况等。

说明区域统筹情况。“资产包”因用地和规划条件、指标限制等原因无法实现规划范围内资金平衡、

占补平衡的，说明拟统筹方式，包括异地置换、异地开发补偿、货币补偿等情况。

6.4.2整备时序

综合考虑权利状况、整备成本、难度、生态修复时间、区域整体建设时序等因素，阐明规划期内个

整备项目的具体时序安排。

6.5效益分析

结合资产配置方式与整备情况，评估资产收入、投入及预期收益，结合风险预估评估经济可行性，

提出资产供应底价。说明投入资金的潜在来源。

成本核算。主要包括权属整备成本、功能整备成本、质量整备成本及其他费用等。其中，权属整备

成本包括征收、补偿、安置费用、置换补偿等取得价款；功能整备成本包括指标购买、规划调整等费用；

质量整备成本包括通平费、配套建设费等前期开发费用及建设费用；其它费用包括咨询费、生态管护费

用等。

收入测算。依托现有自然资源估价规程规范，在各类自然资源资产价格评估的基础上，充分考虑整

体溢价、市场主体拟负担的生态开发成本及资产运营成本等，评估资产配置整体收入。主要包括一次性

配置收入、年度经营收入及其他收入等。

预期收益。结合市场现状初步计算资产供应净收益，预估未来市场风险，开展不同收入、成本情形

下的经济敏感性测算，评估资金投入回正周期区间。

资产定价评估。综合考虑配置方式差异、政府“资产包”整备实施过程的投资成本、场主体担负的

生态措施所需支付成本等，评估“资产包”供应的底线价格，可结合实际按资源分类说明定价方式。

资产收益测算表详见附录A。

6.6收益分配

说明“资产包”内内各项自然资源资产现有权能与新设权能对应的收益形式、收益预期及收益分配

规定。

分配比例综合考虑自然资源资产价值实现过程中的收益贡献率，明确“资产包”配置基础收益及超

额收益分成方式及比例。收益分配应当区分国有（多级政府）、集体、社会参与者3类。按照“谁出资

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谁收益”原则，涉及集体、社会参与者通过资产作价出资、委托配置经营等方式参与投资的，需明确收

益分配情况。

6.7供应指导

6.7.1供应方案编制

以资产配置方案作为规划条件出具依据，指导“资产包”供应方案编制。说明“资产包”配置的资

产类型、资产组合形式、配置条件要求，明确需纳入以及建议纳入出让合同补充文件的配套条件，包括

资产开发要求、运营要求等。

6.7.2实施计划安排

在“资产包”供应前，按需开展资产相关主管部门意见征询、详细规划编制与调整、整备实施计划

及资金筹措计划编制，明晰方案要求，并说明计划完成预期时间，作为项目推进时序参考，具体以实际

项目为准。

拟定意见征集计划，开展主管各类自然资源资产部门关于资产配置条件的意见征求，并说明意见反

馈情况。

拟定规划衔接计划。结合自然资源资产布局及配置条件，说明需要修改或新增编制的国土空间规划、

详细规划及相关规划编制情况，开展相关规划调整、编制程序。如难以及时开展相应规划编制的，以经

审批的资产配置方案作为替代补充，并同步完善法定规划依据。

拟定整备实施计划。衔接土地储备计划、土地征收成片开发方案等现行自然资源资产储备计划，做

好各项自然资源资产使用报批（用地、用海、用林、用矿等）、相关指标报批、农转用、土地流转等资

产报批手续，保障达到资产供应要求；在资产供应前将配置资产权属清晰承诺、相关产权证作为资产供

应附件作为展示。

拟定资金筹措计划。说明资产配置方案实施前期资金来源、规模、结构情况，包括财政资金、专项

债、生态补充资金、社会筹资、社会投资等。

6.8专项评估

专项评估包括交通影响评估、规划环境影响评价、历史文化遗产影响评估、经济影响评估、安全隐

患评估（涉及安全隐患的）、地址环境质量评估（位于地质灾害易发区或涉及不良地址作用的）、社会

风险评估（预判存在重大矛盾的）等。专项评估应针对自然资源资产分类和场景分类进行分析，部分可

衔接资产配置过程中既有的相关可行性论证等评估成果。

6.9实施保障

工作分工。说明工作组织情况；说明各级政府及相关部门在资产配置实施中负责的具体工作。

审批报批。对于跨层级、跨权属、跨行政区域的“资产包”供应，说明审批优化的环节、拟供应

平台，保障“统一配置、统一供应”。优先落实“资产包”所需用地用海用林等指标，加快相关报批进

度。按现行规定需要编制项目可行性论证报告、选址论证说明等要件的，如涉及一致性内容，可以将经

审批的资产配置规划（方案）相应部分以编制成果结论纳入，或以附件形式递交，不再重复编制。

配置创新。针对法律法规尚未明晰、资产配置规划（方案）根据自然资源资产价值实现需要、市场

需求而新设的自然资源资产权能，视同作为法定权能的合规补充，指导自然资源资产组合供应。

规划衔接。未编制详细规划或规划编制、调整周期较长，与资产配置时序不符的，允许在规划编制

衔接完成前以经审批的自然资源资产配置规划（方案）作为替代补充，指导项目开发建设。

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生态保护。优先保障方案中提及的生态环境保护措施、生态管护措施、污染防治措施、地质灾害防

治措施、水土保持措施，针对效益高同时前期投入较大的项目，应给予资金扶持、指标奖励等激励倾斜，

避免生态环境破坏。

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附录A

（资料性）

广东省自然资源资产配置方案编制表

表1现状自然资源资产实物量摸查情况

资产编号资产类型用地用海用途主导功能资产面积容积率限高备注

表2配置方案规划指标表

使用权

使用权

（经营剩余使用

资产类型一级类二级类面积（㎡）占比（%）所有权（经营经营情况

权）取得权权限

权）

方式

表3配置方案权能配置条件表

用地用海资产规模

资产编号资产类型配置权能供应方式配置年限配置条件备注

用途（㎡）

表4资产收益测算表

测算范畴具体名目规模金额（万元）备注

权属整备成本

功能整备成本

前期成本质量整备成本

其它成本

小计

收益预期收入-成本

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《自然资源资产配置方案编制指南》

（征求意见稿）

编制说明

标准工作组

2025年8月

一、背景、目的与意义

（一）背景

2021年中办、国办印发了《关于建立健全生态产品价值

实现机制的意见》，明确提出要增强生态优势转化为经济优

势的能力，不断丰富生态产品价值实现路径。近年来，自然

资源部积极践行绿水青山就是金山银山的“两山”理念，不

断创新自然资源资产价值实现路径，并探索开展以自然资源

资产组合供应支撑生态产品价值实现的相关部署。2023年至

今，自然资源部先后印发《关于进一步做好用地用海要素保

障的通知》（自然资发〔2023〕89号）、《关于开展低效用

地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），

提出“探索资源资产组合供应”。2024年8月，《自然资源

部关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实

施意见》提出“深化自然资源有偿使用制度改革，扩大自然

资源有偿使用范围，探索编制自然资源资产配置方案和实施

计划，推动多种自然资源要素一体化综合配置制度建设”以

及“探索自然资源资产综合收储、组合供应，显化和实现生

态产品价值”。

自然资源资产组合供应指在特定国土空间范围内，对土

地、矿产、林草、水、海洋等多个门类资源及其相关产权进

行收储，通过自然资源资产整体配置、统一供应、统一管理，

实现自然资源开发效率、效益及资产权益最优化，推动生态

产品价值实现。主要包括跨资源（如“土地+矿产”）、跨

1

权属（如“国有+集体”）、跨空间（如“地表空间+地下空

间”）和跨层级（如“省级采矿权+县级土地使用权”）等4

种类型。但由于自然资源组合供应仍存自然资源资产整合难、

价值转化难、社会资本引进难等系列问题，亟需加强前端谋

划，以自然资源资产配置方案为引导，推动解决资源组合判

定难、市场衔接不足、规划条件难出具、管制条件难协调、

资产增值缺指导等系列问题，串联起资产核算、资产收储整

备、资产高效供应等相关环节，推动自然资源资产价值实现。

为贯彻落实国家、省关于鼓励自然资源资产组合供应的

工作部署，提升自然资源资产组合配置效率与综合效益，充

分发挥自然资源资产包（即自然资源资产组合供应的载体对

象，下称“资产包”）使用价值，统筹解决自然资源资产外

部性问题，弥补自然资源资产配置方案编制指南空白，有效

指导地方多维度盘活优质自然资源资产，拟以前瞻性、引领

性的思维开展我省自然资源资产配置方案编制标准制定工作，

探索建立适应广东省实际发展需求的自然资源资产组合配置

方案技术指导，为我省乃至全国全面拓宽自然资源领域生态

产品价值实现路径作铺垫。

通过系统梳理广东省内外自然资源资产配置方案编制要

求、规划方案案例等，同时结合对广东省实际情况的深入调

研，以市场需求为导向，充分发挥市场发现价值、配置资源

的重要作用，编制《自然资源资产配置方案编制指南》（以

下称“《指南》”），为自然资源资产组合供应提供依据。

2

（二）目的

通过制定《指南》，充分利用自然资源资产组合增值机

制，挖掘自然资源领域生态产品价值实现潜力，形成与各类

规划相协同、统筹谋划的自然资源资产价值实现路径，促进

广东省自然资源资产组合供应相关规划、方案等标准体系不

断丰富、完善，为我省开展自然资源资产组合配置实践需求

提供前端方案编制的标准化引领，促进我省自然资源领域工

作高质量发展，高效引导我省自然资源资产价值实现。

（三）意义

1.促改革：支撑自然资源领域生态产品价值实现，促

进“两山”高效转化

生态产品价值实现是推动绿水青山转化为金山银山、促

进人与自然和谐共生的关键举措，对加快生态文明建设具有

重要意义。2021年，国家印发《关于建立健全生态产品价值

实现机制的意见》，要求进一步拓展生态产品价值实现模式，

推动经济社会发展绿色转型。同年，《国务院办公厅关于印

发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发

〔2021〕51号）中在“基本原则”中提出“推动各领域要素

市场化配置改革举措相互配合、相互促进，提高不同要素资

源的组合配置效率。”2023年至今，自然资源部连续印发

《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》

（自然资发〔2023〕89号）《关于开展低效用地再开发试点

工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），提出“在特定

3

国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民

所有自然资源资产的，可实行组合供应”。《自然资源部关

于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的

意见》（自然资发〔2024〕281号）提出“探索通过收储、

租赁、置换和入股等方式，形成主体明确、边界清晰的自然

资源资产组合标的，推动多要素自然资源资产组合供应，促

进资产配置效率最优化和效益最大化”。国家明确了“建立

健全生态产品价值实现机制”的决策部署，并提出以“自然

资源资产包”为切入点，探索以自然资源资产配置方案统筹

考虑自然资源资产价值实现路径，以支撑自然资源整体配置、

统一供应。本标准的出台为创新生态产品价值实现路径，推

动自然资源资产组合供给模式、提升自然资源资产组合配置

效率，推动我省自然资源领域财税收入增加，支撑生态产品

价值实现具有重要意义。

2.补短板：弥补自然资源资产配置方案标准领域空白,

发挥前端统筹性引领工作

国家鼓励自然资源资产组合供应，自然资源资产配置方

案属于前端统筹性关键工作。但现有自然资源规划方案体系

难以指导资产组合增值配置，亟需自然资源资产配置方案编

制指南弥补空白。一是现行规划体系以国土空间规划为主，

未关注产权配置及资产价值的最大化发挥，根据自然资源部

要求，国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依

据，但其以资源用途管制要求为主，存在资产配置及实施引

4

导不足。二是现行自然资源资产规划及配置方案仍不成熟，

且未能凸显山水林田湖草沙等多要素、多权属资源资产的整

体效益和多元化价值，我国自然资源资产配置规划仍在试编

探索阶段，各地开展的资产规划以全门类或单一门类全民所

有自然资源资产规划编制实践为主，例如重庆市合川区、浙

江省临安区、广西、湖北、安微等地区已开展全门类资产规

划编制实践，河南省以土地资源为对象，河北省以矿产、海

洋资源为对象分别开展了单一门类资产规划编制实践，但大

多数试编缺乏对集体权属自然资源资产的关注，而广东省集

体自然资源资产量大质优，现有规划实践无法满足广东省自

然资源资产配置的前端统筹谋划需求。三是现有规划实践以

发展型宏观指导为主，缺乏对特定市场需求资源资产配置供

应的实施性指导，需要能够更为落地、详细的实施性的自然

资源资产配置方案指导。因此，编制自然资源资产配置方案

指南，可弥补我省自然资源资产整体配置方案技术指南不足

短板，为自然资源资产保值增值提供前瞻性、引领性的关键

技术指导。

3.增效益：加强资产统筹谋划与市场供需匹配，促进

自然资源资产增值保值

目前自然资源领域生态产品价值实现仍面临产权复杂、

多头管理、规则不明、供需失配等诸多挑战，自然资源的统

筹使用需要市场投入较大的时间成本及资金成本，市场主体

的进入门槛高。编制自然资源资产配置方案标准，一是有助

5

于为地市开展自然资源资产整体配置提供可行性依据，从目

前土地储备-供应的模式来看，现行“储备-配置-规划”体

系仅满足建设用地的市场使用需求及规划条件出具，多资源

组合配置存在市场需求不明晰、政府低效投入、开发经营方

向不明等风险。自然资源配置方案的编制可通过统筹谋划资

产储备、配置、价值实现、收益管理等内容，摸清国土空间

规划中各类用途管制要求，明确资源开发利用底线要求，基

于供需匹配、收支平衡提出资产整备、配置最优组合方案，

科学指导自然资源资产包设计与配置，为地方政府开展资产

包配置交易提供依据。另一方面，通过方案的编制充分衔接

市场需求，为市场使用资产的交易价格、开发经营方向、开

发要求等进行了详细规定，明确了市场交易的收支预期及使

用预期，解决单一资源使用价值低、难进入市场等问题，多

维度赋能提升自然资源资产整体增值空间,促进自然资源资

产的增值保值，解决市场统筹配置难、价值提升难、产权获

取难等系列现实问题，实现自然资源领域管护成本的降本增

效。

开展自然资源资产配置方案编制指南制定工作，对落实

国家关于建立健全生态产品价值实现机制、拓宽生态产品价

值实现路径的战略要求，从前端加强自然资源资产统筹配置

引领作用，充分匹配市场所需，对实现自然资源资产合理保

护、高效利用、价值提升、降本增效具有重要意义。

6

二、工作简况

（一）任务来源

为促进自然资源资产高效利用、落实自然资源领域生态

产品价值实现工作要求，规定自然资源资产配置方案的编制

要点，根据《广东省土地学会关于2025年第二批团体标准的

立项公告》，《指南》于2025年3月通过广东省土地学会批

准立项，由广东省土地调查规划院与广州市城市规划勘测设

计研究院有限公司负责起草。

（二）标准制定相关单位及人员

本标准主编单位为广东省土地调查规划院，参编单位为

广州市城市规划勘测设计研究院有限公司。广东省土地调查

规划院主要负责标准起草，参编单位负责标准的参与起草、

前期调研和收集资料。

（三）主要工作过程

编制组于2024年10月启动标准的编制工作，截至目前，

完成了标准调研、标准编写等工作，具体工作过程如下:

1.立项阶段（2024年10月-2025年3月）

1）成立标准编制组。2024年10月由广东省土地调查规

划院牵头，联合广州市城市规划勘测设计研究院有限公司共

同组建标准编制组，开始编制工作。

2）开展调研和起草准备工作。2024年10月至2025年1

月，在收集整理基础研究资料的前提下，开展书面调研、标

准框架构建、技术方法选择等准备工作。

7

3）申请团体标准立项。2025年2月向广东省土地学会

进行立项申报，2025年3月获准立项。

2.研究编制阶段（2025年4月-2025年7月）

1）编写标准初稿。2025年4月至2025年5月，编制组结

合广东省实际，编制形成了《指南》（初稿）。

2）标准补充和修改。2025年6月至2025年7月，标准编

制组内部多次进行沟通、交流研讨、审核、补充和修改等，

进一步明确配置方案编制结构与关键内容，形成了《指南》

（征求意见稿）。

3.公开征求意见阶段（2025年8月-2025年9月）

2025年8月，拟由广东省土地学会组织《指南》（征求

意见稿）的公开征求意见工作。

三、标准主要技术内容

（一）编制原则

1.规范性

充分考虑广东省自然资源资产管理的工作特点及与相关

标准的协调性、衔接性和完整性，并保证标准结构、文体和

术语的统一，使之符合标准的规范性。

2.科学性

结合实际案例调研和项目数据分析等科学方法，制定符

合广东省实际的自然资源资产配置方案编制要求，促进自然

资源资产高效利用与保值增值，确保标准的适用性、合理性

和前瞻性。

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3.可操作性

《指南》中配置方案编制结构、具体内容的确定是在充

分研究国内相关标准的基础上，结合广东省自然资源资产管

理工作实际及相关经验综合确定，可操作性强。

（二）主要内容

本标准依据GB/T1.1-2020《标准化工作导则第1部分:

标准化文件的结构和起草规则》起草，遵照我国现行相关法

律、法规、规章、标准及规范，并结合标准的特点进行编写。

本标准由七章内容和附录组成，分别为:（1）范围、

（2）规范性引用文件、（3）术语和定义、（4）基本规定、

（5）资料收集与整理、（6）方案编制六个部分以及一项附

录，具体内容如下：

1.范围

明确了本标准的适用范围。

2.规范性引用文件

列明本标准需要遵循的国家标准和技术规程。

3.术语和定义

定义关键术语，包括“自然资源资产组合供应”“自然

资源资产包”“生态资源资产”“自然资源资产配置方案”

“权属整备”“功能整备”“质量整备”。

4.基本规定

明确广东省自然资源资产配置方案的功能定位、对象范

围、编制原则、编制主体和工作程序。

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5.资料收集与整理

明确配置方案编制前期工作的主要内容，包括资料收集、

形成底图底数、选取组合资产、潜力评估等主要内容。

6.方案编制

主要明确了方案编制中基本情况、现状分析、资产配置、

资产整备、效益分析、收益分配、供应指导、专项评估、实

施保障等主要内容。其中：

基本情况，明确方案编制背景、依据、意义。

现状分析，明确编制范围地理区位及四至边界，摸清编

制范围内资源资产类型、规模、质量等级、空间分布情况，

理清所有权、使用权等权利状况。梳理编制范围内国土空间

规划及各类自然资源保护使用规划的空间管制要求，明确资

源资产保护和使用总体导向。

资产配置，结合上位规划、市场分析、政府意向提出资

源资产开发利用的定位目标，开展功能策划，制定各类自然

资源资产及配套设施空间布局方案，并提出生态保护措施或

指南。

资产整备，划定资产收储及前期开发范围，提出收储模

式、资产空间布局、功能用途转换需求、前期开发要求、项

目时序安排等内容，明确指标来源、增减挂钩落实情况等。

效益分析，说明资产包投资-收益的经济可行性。结合

规划方案，预估资产包配置收入情况，区分一次性收入与经

营性收入，开展资产供应成本-收入估算，探索提出资产供

10

应价格建议。

收益分配，明确收益形式、收益预期及收益分配规定。

供应指导，结合资产整备实施周期、投资强度及收入预

期，编制供应方案，形成实施计划安排。

专项评估，有条件的地区可结合资产包所涉及的各类自

然资源资产收储整备、配置审批工作要求，在配置方案中提

前开展交通影响评估、历史文化遗产影响评估、社会风险评

估、安全隐患评估、前期可行性论证各项专项评估工作，经

审批后可不再重复评估或简化相关内容。

实施保障，从组织分工、资金保障、规划衔接、计划安

排、制度创新等方面提出推动配置方案落地实施的工作建议。

7.附录

该部分给出了配置方案的案例表。

四、采用国际标准的程度及水平对比分析

《指南》编制过程中没有参考相关国际标准和国外先进

标准。

五、与现行相关法律、法规、规章及相关标准的协调性

严格遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民

共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海岛保护法》

等法律法规，结合《关于全面推进自然资源高水平保护高效

率利用的意见》、《广东省建立健全生态产品价值实现机制

的实施方案》、《中共广东省委关于实施“百县千镇万村高

质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》等政策要求

11

与本省实际，制定《指南》。《指南》内容与有关的现行法

律、法规和强制性国家标准无冲突。

六、重大分歧意见的处理经过和依据

无。

七、标准作为推荐性地方标准的建议

无。

八、贯彻该标准的要求和措施（含组织措施、技术措施）

建议

《指南》属于首次发布，填补了我省在自然资源资产配

置方案编制工作标准中的空白，具有先进性和可行性。标准

贯彻可以从下面三个方面入手：

一是要加大宣传力度，可采用专家讲座、交流答疑、发

放宣贯材料等方式，提高本标准的知晓度。

二是要加强技术培训，在实际工作中组织技术培训，发

挥本标准的应用率。

三是重视标准使用反馈，及时进行相关领域的专家研讨，

以指导相关技术单位开展工作。

九、废止现行有关标准的建议

无。

十、涉及专利的有关说明

本标准不涉及专利内容。

十一、其他予以说明的事项

无。

12

ICS07.040

CCSA75

团体标准

T/XXXXXXX—XXXX

自然资源资产配置方案编制指南

Guidelinesforthepreparationofnaturalresourceasset

allocationplans

（征求意见稿）

XXXX-XX-XX发布XXXX-XX-XX实施

广东省土地学会发布

T/XXXXXXX—XXXX

自然资源资产配置方案编制指南

1范围

本指引规定了自然资源资产配置方案的功能定位、编制原则、编制主体与程序、编制内容、成果要

求等，适用于广东省行政区域范围内的自然资源资产配置方案编制。

2规范性引用文件

下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，

仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本

文件。

GB/T13989国家基本比例尺地形图分幅和编号

GB/T19231土地基本术语

GB/T21010－2017土地利用现状分类

GB/T18507城镇土地分等定级规程

GB/T18508城镇土地估价规程

GB/T42547-2023地籍调查规程

GB/T28407农用地质量分等规程

GB/T33453-2016基础地理信息数据库建设规范

TD/T1061-2021自然资源价格评估通则

GB/T24708湿地分类

LY/T1812林地分类

NY/T2997草地分类

TDIT1059-2020全民所有土地资源资产核算技术规程

《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》

3术语和定义

下列术语和定义适用于本文件。

3.1

自然资源组合供应Naturalresourceportfoliosupply

是指在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的，可实

行组合，组合模式主要包括跨资源（如“土地+矿产”）、跨空间（如“地表空间+地下空间”）、跨

权属（如“国有+集体”）和跨层级（如“省级采矿权+县级土地使用权”）等及附带生态修复、管护

的资产组合供应。

3.2

自然资源资产包Naturalresourceassetpackage

3

T/XXXXXXX—XXXX

自然资源资产包（简称“资产包”）是指依据自然资源资产组合供应需求，将单门类或多门类自然

资源资产要素及其权利进行组合打包，以发挥自然资源资产的最大价值而形成的自然资源资产组合体。

3.3

生态资源资产Ecologicalresourceassets

根据收集到的资产核算价格信号，建立省、县两级，适用不同核算精度、可为核算经济价值提供依

据、指导、规范和控制作用的国有土地资源资产核算价格。

3.4

自然