《政务信息系统电子文件应用要求》

1政务信息系统电子文件应用要求本文件规定了政务信息系统应用电子文件的总体要求，以及在规划设计、建设实施、运行维护阶段的具体要求，同时给出了上述要求的验证方法。本文件适用于各类政务信息系统（如内部管理、业务办理、公共服务、监管执法等）的设计评审、建设验收和绩效评估。2规范性引用文件下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。GB/T33190电子文件存储与交换格式版式文档GB/T33479党政机关电子公文交换接口GB/T34110信息与文献文件(档案)管理核心概念与术语GB/T39362党政机关电子公文归档规范GB/T44720电子文件存储与交换格式流式文档3术语和定义下列术语和定义适用于本文件。3.1政务部门governmentdepartment中共中央、全国人大、国务院、全国政协、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院及中央和国家机关各部门，各级地方党委、人大、政府、政协、监察委、法院、检察院及其直属各部门，以及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织。[GB/T40692-2021，定义3.1]3.2信息系统informationsystem具有相关组织资源(如人力资源、技术资源和资金资源)、提供并分配信息的软件。[GB/T5271.1-2000，定义01.01.22，有修改]23.3政务信息系统governmentinformationsystem由政务部门建设、运行或使用的，用于直接支持政务部门工作或履行其职能的各类信息系统。注1：从组成及表现形式上，包括政务信息处理的基础设施、数据层系统、业务层系统、服务层系统。注2：从信息全生命周期上，包括支持政务部门履行其职能全过程的一个或多个阶段的信息系统。3.4数据data主客观事物属性、状态及其变化的形式化表示。3.5信息information经过加工处理的、对特定业务判断或决策有价值的数据。注：信息的本质用途是消除不确定性。3.6文件record机构和个人在履行法定义务或处理业务过程中，作为直接证据生成、接收并维护的信息。3.7电子文件electronicrecord通过计算机等电子设备产生、接收或处理的文件。3.9电子文件元数据recordmetadata描述电子文件背景、内容、结构等的数据。3.10电子文件四性fourpropertiesofelectronicrecord电子文件的真实性、完整性、安全性和可用性。注1：“真实”是指电子文件根据法定程序形成和办理，内容及其呈现样式、数据格式等与形成时保持一致，过程信息如实记录办理过程情况。注2：“完整”是指电子文件的内容及其呈现样式、数据格式、过程信息等要素应当齐全、没有残缺，与之相关的的所有电子文件应当齐全，文件之间的关系清晰可溯、相互佐证。注3：“可用”是指电子文件能够被检索、呈现和理解，可实现机读和人读，在机构职责履行和业务活动中被接受和使用。注4：“安全”是指电子文件内容未被非法访问或操作，文件载体未被破坏、盗取或遗失等。33.11封装包envelope文件及其背景材料按照通信协议或自定义规则封装后形成的用于传输或交换的数据包。3.12全生命周期alllifecycle涉及政务信息资源生产（采集）、加工、传输、存储、共享交换、分析、服务、归档、销毁的全过3.13政务信息系统规划governmentinformationsystemplan政务部门为实现其战略目标和业务职能，对信息系统的建设、应用、管理、运维和发展进行设计与注：基于对政务业务需求、信息资源现状、信息技术发展趋势的分析，规划的内容包括信息系统的目标体系、总体架构、实施路径、资源保障、安全策略和管理规范。3.14政务信息系统建设governmentinformationsystembuilding依据政务信息系统规划和相关标准规范，将规划内容转化为实际可运行的信息系统的过程。注：政务信息系统建设涵盖从需求细化、方案设计、采购招标、系统开发（或集成）、软硬件部署、数据迁移、系统测试、用户培训、试运行到验收交付等一系列具体实施活动。3.15政务信息系统运营governmentinformationsystemrunning为确保政务信息系统持续、稳定、安全、高效运行，相关方在系统投入使用后所进行的全过程、常态化管理活动。注：政务信息系统运营涵盖系统日常运行监控、维护保养、故障处理、性能优化、用户支持、安全管理、数据管理、资源管理、服务管理以及持续的评估改进等工作。3.16政务信息系统评估governmentinformationsystemassessment按照一定的方法、指标和程序，对投入运营的政务信息系统的规划合理性、建设成效、运行状况、应用效果以及安全合规性等进行系统化、客观化测量、分析、评价和判断的过程。注：政务信息系统评估的目标是掌握系统状态、识别优势与不足、度量目标达成度、评估投入产出比、管控风险、支撑管理决策（如优化、升级、延续或终止），并为后续的规划、建设、运营改进提供数据支撑和经验反馈。4缩略语下列缩略语适用于本文件。4API：应用程序接口（ApplicationProgrammingInterface）OFD：开放版式文档（OpenFixed-layoutDocumentformat）UOF：统一办公文档格式（UnifiedOfficeFormat）5总体要求5.1系统建设基本要求政务信息系统应使用安全可靠的软硬件产品。政务信息系统应对用户进行身份认证。政务信息系统应通过权限设置或访问控制等确保用户仅能对电子文件进行符合业务规则的操作。例：常见的操作如查看、打印、编辑、复制或再授权等。政务信息系统中对电子文件及其元数据的重要操作应记录日志。5.2电子文件应用要求5.1业务凭证要求政务信息系统中用以证明业务活动合法合规的信息应以文件形式保存并建立必要的索引，不得仅以结构化数据形式保存。政务信息系统生成电子文件时应著录元数据，并保持元数据与电子文件的动态关联。5.2责任标识要求政务信息系统中的电子文件应以元数据、数字水印、数字签名或电子签章数据等方式固化保留该文件的责任者信息。5.3标准规范要求政务信息系统应用电子文件时应实施UOF、OFD、PDV等电子文件自主格式标准。用以处理电子文件的软硬件产品宜选用具有公开标准的通用性产品，降低对特定软硬件的依赖。5.4数据交换要求政务信息系统应支持通过导入/导出（另存为）电子文件的方式开展跨系统数据交换。注：设计开发文件导入功能时，可将格式标准化处理作为导入功能的一部分。5.5安全可控要求政务信息系统应选用具有自主知识产权的通用数字版权管理技术、加密技术和追溯技术。56规划设计阶段要求6.1概述在政务信息系统规划设计阶段，应将电子文件应用要求系统性地融入业务架构分析、应用架构分析与技术架构分析。6.2业务架构分析政务信息系统新建或改造，其项目立项材料或可行性研究报告应满足以下要求：a）提出与业务职能关联的文件分类高层级方案；b）明确电子文件应用需达成的业务目标；c）明确电子文件四性保障、权限控制和审计追踪的安全基线；d）充分考虑下列因素对电子文件类型、生效方式产生的影响：1）政务部门战略方向；2）法律法规或政策的要求；3）部门内外部用户或服务对象的条件；4）信息技术的进步。6.3应用架构分析6.3.1业务流程分析采用职能分析等方法对主要业务流程进行细化分析，并明确：a）文件生成环节：业务数据在该环节应被固化为文件并添加生效标志；b）文件导入环节：外部电子文件在该环节被导入并登记相关信息；c）文件及其相关数据在系统内的流转路径、状态变化及参与者职责；d）非标准处理：考虑文件接收方的文件处理能力，以及纸质文件及非标准格式文件的处理方式。6.3.2文件分类识别在本阶段应开展以下文件分类识别活动：a）基于业务目标识别主要业务场景中需要生成或处理的文件；b）细化为文件类型定义，形成初步的文件类型清单；例1：项目审批业务中的报批请示文件与批复文件。例2：财务报销业务中的差旅申请单与报销申请单。c）识别输入文件与新生成文件中对应信息的关系，并与数据库设计建立映射；例3：项目批复文件中项目名称应与报批请示中的保持一致，是同源关系。例4：差旅报销申请单中的金额应小于等于或未显著超出差旅申请中的预算金额，是勾稽关系。d）将文件管理要求与业务场景结合，转化为具体的功能和性能需求。66.4技术架构分析6.4.1文件类型定义将文件高层级分类方案与文件分类识别结果结合，进一步明确各文件类型的详细规格：a）定义或选用文件的呈现样式；b）明确元数据方案：定义文件的核心元数据（例如题名、责任者、日期、编号、标识符并明确各项元数据适用的标准、捕获时机与赋值规则；c）设计业务数据库：识别文件中来源于数据库或需提取的信息项，并设计其结构关系；d）建立文件-数据关联；6.4.2管理功能需求明确政务信息系统需提供的电子文件应用功能，包括但不限于：a）版本控制：设计电子文件生成与其来源业务数据版本的关联变化逻辑；b）存储架构：设计电子文件的存储位置和更新策略；c）检索与访问：设计基于元数据的多维检索，并提供在线阅读或离线下载功能；d）全文检索：宜对电子文件的全部正文内容建立索引；e）权限与控制：定义针对文件或其内容片段的访问控制规则和输出操作的审计日志要求；例：输出操作包括复制、下载、打印和发送至其他系统等。f）处置规划：明确文件及其随附资料在政务信息系统中的保管期限与处置规则。6.4.3优化系统接口设计设计政务信息系统的信息输出接口。当这些接口中涉及对外信息交付的，应在原有设计外，增加提供基于HTTP、HTTPS、FTP等协议的文件下载功能。设计政务信息系统的表单录入功能。当政务信息系统具有表单录入功能并要求上传文件的，应调整表单录入与文件上传的操作顺序为“先上传再填表单”，能从上传文件中提取的信息项应自动填写。7建设实施阶段要求7.1支撑软件要求7.1.1身份认证政务信息系统应集成身份认证服务，进行电子文件操作（如生成、签署、修改、访问）时应使用经验证的用户身份。政务信息系统中关于业务数据或电子文件的操作日志，应同时记录操作用户的身份标识。77.1.2文档处理软件或服务政务信息系统应装备与业务相适应的文档处理软件或其服务，软件的必要功能应包括：a）数据与模板相结合，形成可编辑文档；b）可编辑文档应使用UOF等国家标准规定的自主格式；c）支持将可编辑文档另存为OFD文档；d）支持将其他格式文件转换为OFD文档；e）支持以人工或自动方式在可编辑文档或OFD文档中添加元数据；f）支持在OFD文档中添加数字签名等生效标识；政务信息系统同时装备文档处理软件及其服务时，应采取措施保证文档处理软件及其服务的内核版本一致，字体、网络可访问性等运行环境统一。7.1.3文档安全组件或服务政务信息系统应装备数字签名、手写签名或电子印章软件（组件）或其服务，相关软件的必要功能应包括：a）提供标准的电子印章组件接口；b）为OFD文档添加数字签名或电子签章数据；c）解析数字签名或电子签章数据的可视化信息；d）支持验证OFD文档中的数字签名或电子签章数据；e）宜提供获取时间戳的功能。7.2基础功能要求7.2.1文件交换政务信息系统宜与电子文件交换平台规范连接，可通过标准协议接收或发送电子文件封装包。电子文件交换平台应独立于业务信息系统，并针对待交换的电子文件封装包记录以下信息：a）发送方、发送时间；b）发送至接收过程中历经的中间转递情况；c）接收方及接收时间；d）接收方的签收记录。7.2.2文件导入和登记政务信息系统应提供文件上传和登记的功能，登记所需的信息项宜从电子文件中自动提取。政务信息系统应提供电子文件格式有效性校验，以及病毒、恶意代码扫描功能。当外部文件校验失败或扫描告警时，系统应拦截并隔离该文件。政务信息系统应支持验证电子文件的真实性和完整性。从外部文件真实性和完整性验证不通过的，系统应提示退回或放弃处理。政务信息系统应提供文件标准化处理功能，可通过格式转换、元数据补录、内容标注等方式将非标准文件转换为本系统可接收的文件。8政务信息系统应支持UOF、OFD文档解析，能提取文档中的元数据或其他结构化信息并用于信息核对或表单自动填写。政务信息系统应支持对电子文件封装包进行解析，并还原封装包中的电子文件排列顺序。7.2.3文件管理与存储政务信息系统应根据业务分类方案，实现文件的多维度、动态分类与组织，支持建立逻辑或实体的文件结构。对未成文的文档，政务信息系统应支持将其重要版本转换为版式保存。政务信息系统应可与存储设备分离，以便存储故障时，系统的文件检索功能不受影像。政务信息系统和存储设备应设置访问权限，其中元数据相关的权限控制应依托系统实现，文件操作的权限控制应通过系统与存储设备的联合设置实现。7.2.4文件检索与应用政务信息系统应提供基于文件元数据、文件间关联关系等多维度检索功能，支持检索结果的聚合展示与封装导出。政务信息系统应提供全文检索功能，可根据文件内容片段内容检索文件。政务信息系统应提供语义检索功能，可按照近义、反义和语义关联等方式检索文件。政务信息系统应支持电子文件以原文件、摘录件、加注件等多种形式展现。政务信息系统应支持查看、验证、编辑和提取电子文件中的结构化数据，供数据挖掘、可视化分析等场景使用。7.2.5文件固化和生效政务信息系统应在生成文件的业务流程节点，实现下列功能：a）按照以下方式之一由用户触发生成OFD文档：1）数据+模板合成方式；2）文档处理软件导出或另存为方式；3）系统快照方式；4）虚拟打印方式。b）在对外交换前选择以下方式中的一种或多种添加生效标志：1）使用本机构的标志或红头；2）责任者用户的数字签名；3）本单位的电子印章；4）签发人的电子手写笔迹或数字签名。OFD文档的生成、注释、添加生效标志等操作应取得时间戳或其他可信时间源提供的时间信息，并将其固化在电子文件中。7.2.6文件摘录、导出与封装政务信息系统应支持电子文件摘录，即将电子文件的选定部分抹除，或仅保留选定部分生成新的电子文件，摘录操作应通过文档处理软件或服务完成。例1：抹除式摘录，移除文件中的签署页或电子签章数据；9例2：保留式摘录，提取研究报告的封面和摘要、结论页；政务信息系统应支持将选定的电子文件按其他标准格式导出，导出过程应保持文件内容、元数据及关联关系的完整，导出操作应通过文档处理软件或服务完成。政务信息系统应支持将选定的一个或多个电子文件封装为封装包，包括但不限于交换封装包（符合GB/T33479）和归档信息包（符合GB/T39362）。摘录、导出的电子文件一般不加密。7.2.7文件归档与处置政务信息系统应预置电子文件保管期限与处置规则，提供文件归档与处置提醒功能。符合归档条件的电子文件应按时归档，信息系统应提供文件归档功能，支持实现手动或自动的归档处置操作。不符合归档条件且已超出保管期限的文件，信息系统应提示管理员进行删除或延期处置。7.3扩展功能要求7.3.1全文检索政务信息系统提供全文检索功能时，应选用经过安全认证的全文检索软件或服务。政务信息系统应可与全文检索软件（服务）及其索引库分离，当全文索引被损坏时，系统除全文检索以外的功能应可正常运作。全文检索软件或服务中的索引数据应可增量更新，自动整理和手工确认后全量删除。7.3.2人工智能政务信息系统提供语义检索、内容生成或自动问答功能时，应选用经过备案的大语言模型，支持通过标准API同时接入多个大语言模型。政务信息系统的业务数据库应设计为与大语言模型软件（服务）及其持久化向量数据分离，当向量数据或大语言模型环境被损坏时，系统除语义检索、内容生成或自动问答以外的功能应不受影像。大语言模型软件（服务）应提供配置功能，禁止提问和提示词输入用于大模型部署后的模型调整。7.3.3配置功能政务信息系统中预置的文件模板、元数据方案、保管期限等规则应实现可后台配置。当业务规则、元数据标准变更时，系统应支持快速调整配置。政务信息系统应提供文件存储服务器及关联数据的迁移方案与工具，在系统升级、迁移或退役时，电子文件及其内含的结构化信息应得到优先保障。8运行维护阶段要求8.1电子文件运维8.1.1统计、报告与用户支持政务信息系统应提供文件数量、存储容量、访问频率等关键指标的实时监控与统计分析功能。政务信息系统运维内容中应包括用户提供电子文件管理培训和系统操作支持，并持续收集用户反馈用于系统优化。8.1.2保存与存储管理政务信息系统运维应执行在线、离线分级存储策略，定期检查各类文件的存储位置、文件完整性与可访问性。政务信息系统运维开展自动化工具与人工相结合的定期文件完整性巡检，并记录巡检报告。8.1.3数据关联与质量清核政务信息系统运维应定期进行文件与数据关联关系清核，验证电子文件内容与业务数据库的一致政务信息系统运维应定期使用电子文件主管部门备案的检测工具定期开展电子文件四性检测，并记录检测情况。8.1.4备份与灾难恢复政务信息系统运维应严格执行电子文件备份策略，并定期进行基于备份的数据恢复演练。8.2信息系统运维8.2.1应用效能与适应性评估政务信息系统建设单位应定期组织评估政务信息系统中电子文件相关功能的性能、可靠性及用户满意度，识别瓶颈与改进点。当出现法律法规变动、重大业务变更、关键技术升级等情况时，政务信息系统建设单位应组织专项评估，判断现有文件管理策略、元数据方案、系统功能的适用性。8.2.2权限与安全运维政务信息系统建设单位应当定期（例如每12个月）或在人员、岗位发生重大变化时，对政务信息系统中的电子文件访问控制权限列表进行复核与清理，验证权限分配是否符合最小够用原则。政务信息系统运维应定期分析系统日志，识别异常或高风险的文件访问、操作行为。8.2.3合规审计政务信息系统建设单位应当定期（例如每24个月）组织电子文件管理合规审计，重点验证：a）信息系统及电子文件对业务目标的支持是否陈工；b）是否符合采用国家标准文件格式和封装格式；c）电子文件四性保障措施是否持续有效；d）权限管理与审计追踪是否符合安全规定。8.2.4系统升级中的文件管理政务信息系统变更前，应评估变更对现有文件格式、元数据方案和管理流程的潜在影响。政务信息系统变更涉及文件模板、元数据方案、处置和保管期限等情况的，应同步更新相关配置，并在测试环境中进行充分验证。政务信息系统变更涉及文件管理流程变化的，应提前一个月通知用户并按需再培训。8.2.5系统停运与退役在政务信息系统计划停运前6个月，制定详细的《文件资产处置计划》，计划应包括下列内容：a）系统内电子文件情况，包括