GBT 39791.3-2024 生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第3部分：恢复效果评估标准立项发展报告

生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第3部分：恢复效果评估标准立项发展报告StandardizationDevelopmentReport:TechnicalGuidelinesforIdentificationandAssessmentofEcologicalEnvironmentDamage—GeneralPrinciplesandKeyLinks—Part3:RestorationEffectivenessAssessment摘要随着我国生态文明建设的深入推进，生态环境损害赔偿制度作为生态文明制度体系的重要组成部分，正在全国范围内全面实施。恢复效果评估作为生态环境损害鉴定评估工作中“最后一公里”的关键环节，直接关系到受损生态环境能否得到有效修复以及赔偿资金的使用效益。然而，长期以来，我国在恢复效果评估领域缺乏统一的技术标准和规范，实践中存在评估指标不明确、评估方法不统一、评估程序不规范等问题，严重制约了生态环境损害赔偿制度的有效落地。在此背景下，国家市场监督管理总局（国家标准化管理委员会）于2024年1月15日批准发布了GB/T39791.3-2024《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第3部分：恢复效果评估》国家标准，并于2024年4月1日正式实施。本报告对该标准的立项背景、编制原则、主要技术内容、关键创新点和应用实施前景进行了系统阐述。该标准的发布填补了我国生态环境损害恢复效果评估领域国家标准的空白，构建了涵盖评估程序、评估内容、评估方法和质量保证的全链条技术规范体系，为各级生态环境主管部门、司法机关和鉴定评估机构提供了科学、统一的技术依据，标志着我国生态环境损害鉴定评估标准化建设迈上了新台阶。关键词：生态环境损害；恢复效果评估；鉴定评估；国家标准；生态修复；技术指南AbstractWiththedeepeningofChina'secologicalcivilizationconstruction,theecologicalenvironmentdamagecompensationsystem,asanimportantcomponentoftheecologicalcivilizationinstitutionalframework,isbeingcomprehensivelyimplementednationwide.Restorationeffectivenessassessment,asthe"lastmile"criticallinkintheecologicalenvironmentdamageidentificationandassessmentwork,directlyrelatestowhetherdamagedecologicalenvironmentscanbeeffectivelyrestoredandtheutilizationefficiencyofcompensationfunds.However,foralongtime,Chinahaslackedunifiedtechnicalstandardsandspecificationsinthefieldofrestorationeffectivenessassessment,withpracticalproblemssuchasunclearevaluationindicators,inconsistentevaluationmethods,andnon-standardizedevaluationprocedures,whichhaveseverelyconstrainedtheeffectiveimplementationoftheecologicalenvironmentdamagecompensationsystem.Againstthisbackground,theStandardizationAdministrationofChinaapprovedandreleasedthenationalstandardGB/T39791.3-2024onJanuary15,2024,whichwasofficiallyimplementedonApril1,2024.Thisreportsystematicallyelaboratesontheprojectestablishmentbackground,compilationprinciples,maintechnicalcontents,keyinnovations,andapplicationprospectsofthisstandard.ThereleaseofthisstandardfillsthegapinnationalstandardsinthefieldofecologicalenvironmentdamagerestorationeffectivenessassessmentinChina,constructsacomprehensivetechnicalspecificationsystemcoveringassessmentprocedures,assessmentcontents,assessmentmethods,andqualityassurance,andprovidesscientificandunifiedtechnicalbasisforecologicalenvironmentadministrativedepartmentsatalllevels,judicialorgans,andassessmentinstitutions,markinganewstageinthestandardizationofecologicalenvironmentdamageidentificationandassessmentinChina.Keywords:EcologicalEnvironmentDamage;RestorationEffectivenessAssessment;IdentificationandAssessment;NationalStandard;EcologicalRestoration;TechnicalGuidelines一、引言1.1研究背景生态环境损害赔偿制度是党的十八届三中全会明确提出的一项重大改革任务，是生态文明制度体系建设的重要组成部分。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省市开展改革试点。2017年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，明确自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度。2020年，《中华人民共和国民法典》正式将生态环境损害赔偿责任纳入法律规范，确立了“损害担责、全面赔偿”的法律原则。2022年，生态环境部等14部门联合印发《生态环境损害赔偿管理规定》，进一步健全了生态环境损害赔偿的制度规范体系。在生态环境损害赔偿工作全流程中，恢复效果评估是连接“赔偿磋商”与“修复验收”的核心技术环节。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》的要求，赔偿义务人应当根据赔偿协议或者生效判决的要求，组织开展生态环境修复；赔偿权利人可以委托具有相关资质的机构对修复效果进行评估，确保受损生态环境得到实质性修复。然而，在实践中，由于缺乏全国统一的技术标准，恢复效果评估工作面临多重困境：一是评估指标体系不统一，各地对“修复完成”的判定标准差异较大；二是评估方法和技术手段参差不齐，部分评估工作缺乏科学性和规范性；三是评估程序不明确，评估报告的编制内容和审查要求缺乏统一遵循；四是不同生态环境要素（如地表水、地下水、土壤、森林、草原、荒漠等）的恢复效果评估缺乏分类指导。这些问题的存在，不仅影响了生态环境损害赔偿案件的办理质量和效率，也在一定程度上削弱了制度的威慑力和公信力。1.2标准立项的必要性GB/T39791《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节》是我国生态环境损害鉴定评估领域的系列国家标准，分为若干部分分别规定不同环节的技术要求。其中，第1部分规定了生态环境损害鉴定评估的总纲，第2部分规定了损害调查关键环节的技术要求。随着第1部分和第2部分的相继发布实施，恢复效果评估环节的技术标准缺失问题日益突出。生态环境修复效果的客观、科学评估是生态环境损害赔偿制度闭环管理的关键支撑，亟需制定专门的标准予以规范和指导。在此背景下，启动GB/T39791.3-2024《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第3部分：恢复效果评估》的制定工作，具有重要的现实意义和深远的制度价值。1.3标准编制单位本标准由全国Environmental保护标准化技术委员会（SAC/TC275）提出并归口，由生态环境部环境规划院牵头，联合中国环境科学研究院、生态环境部南京环境科学研究所、中国科学院生态环境研究中心等多家权威科研机构共同起草编制。二、标准编制原则与技术路线2.1编制原则GB/T39791.3-2024的编制工作严格遵循以下基本原则：（1）科学性原则。标准的技术内容以生态学、环境科学、恢复生态学等学科理论为基础，充分吸收国内外恢复效果评估的最新研究成果和实践经验，确保评估指标、评估方法的科学性和合理性。（2）可操作性原则。标准注重实用性和可操作性，技术要求和评估方法紧密结合我国生态环境损害赔偿工作的实际需要，充分考虑基层技术人员的操作能力和技术条件，力求做到“好理解、易掌握、能落地”。（3）系统性原则。标准从恢复效果评估的全过程出发，系统规定了评估程序、评估内容、评估方法和质量保证等方面的技术要求，形成了完整的技术规范链条，避免出现制度空白和技术盲区。（4）兼容性原则。标准在技术内容上与已有法律法规、技术政策和相关标准保持衔接与协调，如《生态环境损害赔偿制度改革方案》《生态环境损害赔偿管理规定》、GB/T39791.1《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第1部分：总纲》等，确保标准体系内部的统一性和协调性。（5）分类指导原则。考虑到生态环境要素类型多样、受损情况复杂的客观现实，标准在通用技术要求的基础上，针对不同类型生态环境要素的特点，提出了差异化的评估指标和方法选择要求，体现了分类管理、精准施策的理念。2.2技术路线本标准的编制遵循“现状调研—框架设计—草案编制—征求意见—修改完善—审查报批”的标准制定程序。编制组通过系统调研国内外相关技术标准和文献资料，全面总结生态环境损害赔偿制度改革试点和全面试行以来的实践经验，深入分析恢复效果评估工作中存在的突出问题和技术需求，在此基础上设计了标准的技术框架和核心内容。标准草案形成后，广泛征求了各级生态环境主管部门、司法机关、科研院所、高等院校和鉴定评估机构的意见建议，经过多轮修改完善，最终形成标准送审稿。三、标准主要技术内容3.1标准适用范围与基本框架GB/T39791.3-2024规定了生态环境损害恢复效果评估的评估程序、评估内容、评估方法和质量保证等技术要求，适用于因环境污染或者生态破坏导致的生态环境损害，在实施生态环境恢复之后开展的恢复效果评估工作。对于尚未实施恢复但需要进行恢复效果预测评估的情形，以及涉及核与辐射等领域生态环境损害恢复效果评估的情形，标准也提供了参照适用的技术指引。标准文件的技术框架在结构上遵循“总—分—总”的逻辑主线，按照“评估准备—恢复实施情况评估—恢复效果评估—结论与报告”的流程展开。在通用要求的基础上，标准将生态环境要素类型划分为水环境（地表水和地下水）、土壤环境、生态系统（森林、草原、荒漠、湿地、农田等）和典型区域（矿区、集中式饮用水水源保护区等），并针对不同类型提出了差异化的评估指标要求。3.2评估程序标准将恢复效果评估工作划分为五个主要阶段：评估准备、恢复实施情况评估、恢复效果监测与评估、恢复效果综合判定和评估报告编制。在评估准备阶段，评估机构首先需要明确评估目的和评估范围，收集案件相关资料，包括生态环境损害鉴定评估报告、恢复方案或修复计划、赔偿协议或生效判决文书等；其次要开展现场踏勘，初步了解恢复区域的自然环境状况、生态环境现状和恢复工作实施情况；最后在此基础上编制评估工作方案，明确评估的指标、方法、时间安排和人员配置等内容。在恢复实施情况评估阶段，评估机构需要对恢复方案或修复计划中确定的恢复措施是否全面落实到位的实施情况进行核查。评估内容涵盖恢复措施执行情况的核查、恢复进度与方案一致性的比对、恢复过程中环境管理措施落实情况的检查以及恢复期间二次损害的防控情况审查等方面。在恢复效果监测与评估阶段，评估机构根据恢复方案确定的恢复目标和评估指标，制定详细的监测方案，开展现场采样和实验室分析，获取反映生态环境恢复状况的监测数据。监测方案应当明确监测点位布设、监测指标、监测频次、采样方法和分析方法等技术要求，确保监测数据的代表性和可靠性。在恢复效果综合判定阶段，评估机构将监测数据与恢复目标进行对比分析，采用合适的评估方法对各项评估指标进行综合评判，判断恢复效果是否达到预期目标。在综合判定过程中，评估人员应当充分考虑生态环境恢复的时间动态特征和自然变异性，科学区分恢复成效与自然演替的贡献。在评估报告编制阶段，评估机构编制正式的恢复效果评估报告。报告内容应当全面反映评估工作的全过程，包括评估背景与依据、评估范围与目标、评估指标与方法、监测数据与分析结果、恢复效果综合判定结论以及后续修复与管护建议等。3.3恢复效果评估指标体系恢复效果评估指标体系是标准的核心技术内容。标准建立了涵盖恢复措施落实情况评估、环境质量恢复效果评估和生态系统恢复效果评估三个维度的指标体系框架，三个维度相互衔接，构成一个完整的评估链条。其中，环境质量恢复效果评估指标的选择以恢复方案确定的环境质量目标为依据，应当重点关注与损害因果关系密切相关的特征污染物指标，同时兼顾常规环境质量指标。生态系统恢复效果评估指标则涵盖生态系统结构与功能恢复效果、生物多样性恢复效果以及生态服务功能恢复效果等类型。在具体指标选取上，标准针对水环境、土壤环境、森林生态系统、草原生态系统、荒漠生态系统、湿地生态系统、农田生态系统等不同生态环境要素类型，分别列出了代表性评估指标，为评估实践提供了明确指引。3.4恢复效果评估方法在评估方法方面，标准系统规定了恢复效果评估的主要技术方法，包括现场核查法、对比分析法、综合指数评估法和生态服务功能价值评估法等。现场核查法通过现场勘查核实恢复措施落实情况和生态环境恢复状况，是最基础也是最直接的评估手段。核查内容主要包括：恢复措施是否按方案落实到位、恢复工程设施的运行状况、恢复区域生态环境的直观表现以及是否存在二次损害或新的环境风险等。对比分析法是恢复效果评估中最常用的方法之一，通过将恢复区域的监测数据与恢复目标值或参照基准进行对比分析来评估恢复成效。对比分析的基本方式包括：将监测值与恢复目标限值进行比较、将恢复区域与未受损害的参照区域进行比较，以及将恢复前后的监测数据进行纵向比较等。综合指数评估法在确定评估指标权重的基础上，通过数学方法将多维度评估指标信息综合为一个无量纲的综合指数值，据此判断恢复效果等级。具体实施步骤包括：构建指标体系、确定指标权重、对各指标监测值进行无量纲化处理、计算综合指数和划分恢复效果等级。综合评估结果通常将恢复效果划分为“达到恢复目标”“基本达到恢复目标”“未达到恢复目标”三个等级。此外，对于涉及生态系统服务功能损害的案件，标准还规定了可采用生态服务功能价值评估法对恢复后的生态系统服务功能价值进行货币化评估，作为生态服务功能恢复效果判断的辅助依据。3.5质量保证与质量控制四、标准关键创新点第一，首次构建了全国统一的恢复效果评估技术框架。该标准作为生态环境损害鉴定评估系列国家标准中首部专门针对恢复效果评估环节的技术标准，填补了该领域国家标准的空白，为全国各级相关主体开展恢复效果评估工作提供了统一的技术依据，有力推动了生态环境损害赔偿制度的技术规范化进程。第二，确立了“实施核查—效果评估”的双层评估模式。标准将恢复实施情况评估作为独立且必要的评估内容，与恢复效果评估相衔接，形成了“恢复措施落实是基础、恢复效果达标是关键”的递进式评估逻辑，有效避免了实践中“重方案、轻落实”和“重效果、轻过程”的偏差。第三，建立了分类分要素的差异化指标体系。标准充分考虑不同生态环境要素类型的差异性，将生态环境划分为水环境、土壤环境、生态系统和典型区域等类型，并分别提出针对性的评估指标和评估方法要求，体现了分类指导、精准评估的技术思路。第四，强化了评估方法的多元融合与交叉验证。标准鼓励综合运用现场核查法、对比分析法、综合指数评估法和生态服务功能价值评估法等多种方法，通过多方法、多维度、多指标的综合应用和交叉验证，有效提升了评估结果的科学性和可靠性。五、主要参与单位介绍生态环境部环境规划院生态环境部环境规划院（ChineseAcademyofEnvironmentalPlanning,CAEP）是本标准的第一起草单位和主要牵头编制单位。该院成立于2001年，是生态环境部直属的事业单位，也是国家生态环境规划领域的核心智库机构。环境规划院长期从事生态环境规划、环境政策、环境经济和环境标准等领域的研究工作，承担了大量国家生态环境规划编制、环境政策制定和环境标准起草任务。在生态环境损害赔偿领域，环境规划院是最早参与我国生态环境损害赔偿制度设计的权威研究机构之一，深度参与了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》以及《生态环境损害赔偿管理规定》等重要政策文件的研究起草工作，在生态环境损害鉴定评估技术方法、赔偿磋商机制设计、修复效果评估方法等方面积累了丰富的理论研究成果和实践经验。此外，该院还承担了中国环境科学学会环境损害鉴定评估专业委员会的秘书处工作，致力于推动我国环境损害鉴定评估领域的学术交流和技术进步。在本标准的编制过程中，环境规划院充分发挥其在生态环境损害鉴定评估领域的理论研究和实践经验优势，组织精干技术团队承担了标准框架设计、核心技术内容研究和标准文本起草等主要工作，为标准的科学性和权威性提供了坚实保障。中国环境科学研究院中国环境科学研究院（ChineseResearchAcademyofEnvironmentalSciences,CRAES）作为本标准的重要参与编制单位之一，成立于1978年，是生态环境部直属的国家级综合性环境科研机构。该研究院在环境基准与风险评估、水环境污染控制技术、土壤与地下水环境保护、生态修复技术等领域具有深厚的研究积累，为恢复效果评估指标体系的构建和评估方法的优选提供了重要的技术支撑。中国科学院生态环境研究中心中国科学院生态环境研究中心（ResearchCenterforEco-EnvironmentalSciences,ChineseAcademyofSciences）也是本标准的主要参与编制单位之一。该中心成立于1975年，是我国生态环境科学领域最具影响力的综合性研究机构之一，在生态学、环境科学、恢复生态学等基础研究领域具有突出的学术优势，为标准的生态学理论基础和生态系统恢复效果评估技术方法的研究提供了重要的学术支撑。六、标准应用前景与实施建议6.1应用前景GB/T39791.3-2024的发布实施具有广阔的应用前景。在生态环境损害赔偿案件办理中，该标准将为赔偿权利人和赔偿义务人开