ISO 371162026 可持续城市和社区 灾害风险融资 减少风险事前投资融资的原则和一般要求标准立项发展报告

可持续城市和社区灾害风险融资减少风险事前投资融资的原则和一般要求标准立项发展报告StandardizationDevelopmentReport:Sustainablecitiesandcommunities—Disasterriskfinance—Principlesandgeneralrequirementsforfinancingex-anteinvestmentinriskreduction摘要随着全球气候变化加剧和城市化进程快速推进，自然灾害对城市和社区造成的经济损失呈持续上升态势。传统以灾后救助和重建为核心的灾害财政管理模式面临资源配置效率低、财政压力大、恢复周期长等突出挑战，国际社会日益认识到将风险管理关口前移、加强事前风险投资融资的重要性。在此背景下，国际标准化组织（ISO）于2026年5月12日正式发布了ISO37116:2026《可持续城市和社区灾害风险融资减少风险事前投资融资的原则和一般要求》。该标准作为全球首项针对灾害风险事前投资融资的系统性国际标准，首次以标准化语言界定了事前风险融资的目标定位、原则体系和一般要求，构建了涵盖治理架构、风险信息基础、投融资策划、实施监测与绩效评估的全流程框架。本报告系统梳理了该标准的研制背景、核心内容、技术要点及其与相关国际框架的衔接关系，分析了其对城市韧性建设和可持续金融发展的重要价值，并展望了标准在全球推广实施中的机遇与挑战。标准的发布填补了国际标准化组织在灾害风险融资领域尚无专项标准的空白，为各国政府、金融机构及城市管理者提供了一套具有普遍适用性的技术规范与行动指南。关键词：灾害风险融资；事前投资；可持续城市；韧性建设；国际标准；风险管理；城市治理Keywords:DisasterRiskFinance;Ex-anteInvestment;SustainableCities;ResilienceBuilding;InternationalStandards;RiskManagement;UrbanGovernance1引言1.1研究背景进入21世纪以来，全球自然灾害发生频率与破坏强度显著攀升。根据联合国减少灾害风险办公室（UNDRR）发布的《全球减灾评估报告》，2000年至2025年间，全球因自然灾害造成的直接经济损失累计超过4.5万亿美元，且呈逐年上升趋势。城市作为人口和资产高度集聚的空间载体，在灾害面前表现出显著的脆弱性。世界银行的研究表明，全球城市化率已超过57%，预计到2050年这一比例将攀升至68%，城市地区因灾害导致的经济损失占全球灾害损失的比重持续扩大。面对日益严峻的灾害风险形势，国际社会在减灾理念上经历了从“灾害管理”到“风险管理”、从“灾后响应”到“灾前预防”的深刻转变。2015年联合国通过的《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》明确提出，各国应“加强灾害风险治理机制”，促进“对减少灾害风险进行公共和私人投资，以提升经济、社会、健康与文化韧性”。然而，在实际操作层面，由于缺乏统一的技术标准和方法论指导，各国在推动灾害风险事前投资融资方面进展缓慢，普遍面临资金缺口大、投资效益难以量化、多元主体协调困难等瓶颈。在此背景下，国际标准化组织（ISO）作为全球最具权威性的标准化机构之一，启动了对灾害风险融资领域的标准化研制工作，经过多轮国际磋商和技术论证，最终形成了ISO37116:2026这一关键成果。1.2标准编制必要性分析编制ISO37116:2026的必要性可从以下三个维度加以阐释：第一，填补标准空白的需要。在国际标准化组织现有标准体系中，虽有ISO22300系列（安全与韧性）、ISO31000系列（风险管理）以及ISO37100系列（可持续城市和社区）等标准涉及灾害风险和城市韧性议题，但均未针对灾害风险事前融资这一特定领域提出专门的技术规范。这种标准供给的缺位，使得各国在开展灾害风险融资实践时缺乏可参照的统一框架，难以实现经验的互认与推广。第二，回应全球实践需求。世界银行、亚洲开发银行等多边开发机构以及众多主权国家近年来积极探索灾害风险融资工具创新，如巨灾债券、灾害风险保险、应急信贷额度、参数保险等。然而，这些实践在目标设定、治理机制、绩效衡量等方面存在显著差异，制约了国际间的协作与资本流动效率。技术标准的缺失已成为制约灾害风险融资市场健康发展的关键瓶颈。第三，服务可持续发展目标的实现。联合国《2030年可持续发展议程》中的可持续发展目标1（消除贫困）、目标9（产业、创新和基础设施）、目标11（可持续城市和社区）和目标13（气候行动）均在不同程度上涉及灾害风险融资议题。ISO37116:2026的发布为助力各国实现上述目标提供了标准化的技术支撑。1.3标准定位与适用范围ISO37116:2026属于ISO37100系列标准家族，与ISO37101（可持续城市和社区管理体系）、ISO37120（城市服务和生活质量指标）、ISO37123（韧性城市指标）等标准形成互补关系。该标准的定位侧重于“融资”这一特定领域，聚焦于如何为减少灾害风险的事前投资建立融资原则和一般要求，不涉及具体融资工具的详细操作规程，而是提供基础性、框架性、原则性的指导和规范。标准适用于各类城市和社区，包括不同规模、不同发展阶段和不同治理模式的城市，同时适用于各级政府机构、金融机构、保险公司、国际组织和非政府组织等多元主体。标准既可作为城市管理者进行灾害风险融资规划的参考依据，也可作为金融机构评估灾害韧性投资项目的技术标尺。2标准研制过程2.1立项与组织ISO37116:2026的研制工作由国际标准化组织/环境管理技术委员会下的可持续城市和社区分技术委员会（ISO/TC268）负责组织推进。该分技术委员会成立于2012年，其工作范围涵盖可持续城市和社区的标准化领域，包括术语定义、指标体系、管理体系、服务标准等。项目立项阶段，共有来自中国、日本、德国、英国、法国、加拿大、澳大利亚、荷兰、新加坡、瑞士等30余个国家的专家参与。中国作为ISO/TC268的积极成员和副主席国，在该标准研制过程中发挥了重要的推动作用。由中国标准化研究院牵头，联合应急管理部、中国气象局、多所高校及相关金融机构的专家组成中方工作组，深度参与了标准的框架设计、核心条款讨论和文本起草等工作，为标准的科学性和普适性贡献了中国经验和智慧。2.2研制阶段ISO37116:2026的研制经历了标准制定的完整流程，包含以下主要阶段：-预备阶段（PreliminaryStage）：2019年5月至2020年3月。中方联合多国专家向ISO/TC268提交新工作项目提案，进行前期可行性和需求调研。-提案阶段（ProposalStage）：2020年4月。经ISO/TC268投票通过，标准正式立项，项目编号为ISO37116，明确了标准范围和初步框架。-起草阶段（PreparatoryStage）：2020年5月至2022年7月。注册工作草案（WD），组建工作组（WG），各国专家分工编写各章节内容。-委员会阶段（CommitteeStage）：2022年8月至2024年10月。形成委员会草案（CD），经过多轮国际征求意见、会议研讨和文本修订，逐步达成共识。-咨询阶段（EnquiryStage）：2024年11月至2025年8月。形成国际标准草案（DIS），各成员国进行为期12周的正式投票和意见反馈。-批准阶段（ApprovalStage）：2025年9月至2026年2月。形成最终国际标准草案（FDIS），经全体成员国最终投票通过。-出版阶段（PublicationStage）：2026年5月12日，ISO中央秘书处正式出版发布ISO37116:2026。该标准从立项到发布历时六年，其间共召开线上线下工作组会议20余次，收到各国反馈意见800余条，经过逐条处理和反复协商，最终达成国际共识。标准文件的最终版本约合中文字数1.5万字，包括正文和附录两部分。3标准核心内容解析3.1标准的总体框架ISO37116:2026严格遵循ISO标准制定规范，采用了“范围—规范性引用文件—术语和定义—原则—要求—附录”的标准结构。正文部分共分8个章节，依次为：范围（1）、规范性引用文件（2）、术语和定义（3）、灾害风险事前投资融资的目标（4）、融资原则（5）、融资一般要求（6）、融资实施过程要求（7）和绩效评估与持续改进（8）。附录部分提供了实操性较强的指南性内容，包括灾害风险融资工具概览、风险信息与损失数据获取指引等资料性附录。这一框架设计遵循了“从概念到原则、从原则到要求、从要求到实施”的逻辑递进路径，既保证了标准在理论层面的严密性和一致性，又增强了在实际应用中的可操作性和指导性。3.2核心术语界定标准第3章对11个关键术语进行了规范化定义，其中最为核心的包括：-灾害风险融资（Disasterriskfinance,DRF）：指为管理灾害风险所进行的资金安排和金融活动，涵盖灾前预防性投入、灾中应急响应资金调度以及灾后恢复重建融资等全周期的财务保障活动。标准特别强调，DRF的核心特征在于将资金配置与风险量化评估相结合，实现财务脆弱性的主动管理。-事前投资（Ex-anteinvestment）：指在灾害事件发生之前进行的投资活动，其目的在于降低未来可能发生的灾害损失、增强承灾体的抗灾韧性、缩短灾后恢复时间。与之相对应的是“事后融资（Ex-postfinancing）”，即在灾害发生后调动资金的安排。-风险降低（Riskreduction）：指通过工程性措施（如防护设施加固、建筑标准提升）和非工程性措施（如规划管控、预警系统建设、公众意识提升）来降低灾害发生的概率或减轻灾害可能造成的影响。-韧性（Resilience）：指系统面对灾害冲击时吸收干扰、维持功能并从灾害中恢复和适应的能力。标准的韧性概念涵盖了物理韧性、社会韧性、经济韧性和制度韧性等维度。3.3融资原则体系标准第5章系统提出了灾害风险事前投资融资的六项核心原则，构成了整个标准的灵魂和理论基础：原则一：风险驱动（Risk-driven）。事前投资融资活动应以科学的风险评估为基础，确保投资规模、投资方向和优先次序与风险等级相匹配。该原则要求资金配置遵循“高风险优先、高脆弱性优先、高效益优先”的基本逻辑，避免盲目投资和资源配置错位。原则二：协同一致（Coherence）。灾害风险事前融资应与城市发展规划、国土空间规划、气候适应规划以及可持续发展目标协调一致，避免政策冲突和资源重复投入。同时，融资活动应与国家财政预算体系和国际援助体系形成有效衔接。原则三：多元化参与（Participation）。融资决策和实施过程应充分吸纳政府部门、私营机构、金融机构、社区组织、学术界和公众等多元主体的广泛参与，充分动员各类资金来源，实现风险共担和利益共享。原则四：权益公平（Equity）。事前投资融资的制度设计应特别关注弱势群体和脆弱区域的需求，避免因融资条件苛刻或利益分配不公而加剧社会不平等。标准明确要求融资方案应包含促进社会公平和包容性发展的具体措施。原则五：透明问责（Accountability）。融资全过程应建立信息公开和绩效问责机制，确保资金的筹集、分配、使用和效果评估全过程透明可追溯，接受利益相关方的有效监督。原则六：财政审慎（Fiscalprudence）。融资安排应兼顾短期投入与长期效益、风险与回报、刚性与弹性的平衡，在财政可持续的前提下进行科学规划，避免因过度举债或资源配置扭曲而危及城市财政健康和宏观经济稳定。这六项原则相互支撑、互为补充，分别从科学基础（原则一）、制度环境（原则二）、参与机制（原则三）、价值取向（原则四）、治理保障（原则五）和财务纪律（原则六）六个维度构建了完整的灾害风险事前融资原则体系。3.4融资一般要求标准第6章从六个方面提出了事前投资融资的一般要求：（1）治理架构要求。城市应建立专门负责灾害风险融资的协调机构，明确牵头部门和配合部门职责，建立跨部门的工作协调机制。该机构应具备足够的技术能力和行政权威，能够有效统筹财政、应急、规划、金融等相关领域的工作。（2）风险信息基础要求。应建立和维护城市灾害风险数据库，包括灾害危险性评估、暴露度分析、脆弱性评估和风险评估等基础信息，并建立风险信息的更新和共享机制。标准特别强调风险数据应采用统一的分类体系和标准化格式，以提升数据的可比性和可用性。（3）融资策划要求。应制定灾害风险融资的中长期规划，明确融资目标、资金需求测算、融资渠道选择、风险管理措施等内容，并与城市财政预算框架相衔接。融资规划应基于情景分析进行压力测试，确保在极端灾害情景下仍具备必要的财务应对能力。（4）投融资工具选择要求。应根据灾害类型、风险特征、资金需求和财政约束条件，合理选择和组合各类投融资工具。标准列举的可用工具包括但不限于：灾害储备基金、应急信贷安排、巨灾债券、灾害保险和再保险、参数保险、绿色债券等。同时要求对这些工具的适用条件、成本和效益进行系统比较分析。（5）政策法规环境要求。城市应推动建立有利于灾害风险事前投资的法规制度和政策环境，包括税收激励、财政补贴、审批便利等制度安排，以吸引社会资本投入灾害韧性建设领域。（6）能力建设要求。应建立人才培养和技术能力提升机制，包括开展灾害风险融资相关培训和专业知识传播，提升政府官员、金融机构人员和社区公众对灾害风险融资的认识和参与能力。上述六项一般要求形成了一个完整的管理闭环，同时也在第7章的实施过程要求中得到了进一步细化和延展。4标准的主要特点与创新点4.1首次系统构建灾害风险事前融资的国际标准框架ISO37116:2026是国际标准化组织发布的首项专门针对灾害风险事前投资融资的标准文件。在此之前，国际层面关于灾害风险融资的标准要求分散于各类指南、框架和最佳实践报告中，缺乏统一的概念体系和规范要求。该标准首次以正式国际标准的形式，明确了灾害风险事前投资融资的目标定位、基本原则、实施要求和方法路径，填补了该领域国际标准化的空白，具有开创性的里程碑意义。4.2体现了从“事后应对”向“事前预防”的理念转变该标准的核心理念在于推动灾害风险管理范式从“灾后被动响应”向“灾前主动投资”的转变。通过系统阐述事前投资的必要性和方法路径，标准为城市决策者在资源配置中优先考虑风险预防提供了有说服力的技术依据和操作指南。这种范式转换回应了国际减灾领域的核心理念，即“每一美元用于防灾减灾的投资，可节约五至七美元的灾后重建成本”。4.3与现行国际标准体系形成了良好衔接ISO37116:2026在设计之初就注重与现有国际标准体系的兼容性和互补性。标准在术语使用上与ISO31000（风险管理）保持一致，在指标设计上参考了ISO37120（城市服务和生活质量指标）和ISO37123（韧性城市指标），在管理框架上与ISO37101（可持续城市管理体系）形成衔接。同时，标准充分对接了联合国仙台框架、《巴黎协定》和《2030年可持续发展议程》等国际政策框架的要求，增强了标准在国际治理体系中的适用性和影响力。5主要参编单位介绍5.1中国标准化研究院中国标准化研究院（ChinaNationalInstituteofStandardization,CNIS）是ISO37116:2026研制的重要参与单位之一，也是中方工作组的牵头组织单位。中国标准化研究院成立于1978年，是国家市场监督管理总局直属的公益性科研事业单位，是中国从事标准化研究的国家级核心机构。研究院的主要职责包括：开展标准化理论与政策研究、参与国际标准化活动、制定和修订国家标准、提供标准化技术服务等。研究院设有多个专业研究所，其中资源环境研究分院在城市可持续发展、节能环保、气候变化等领域的标准化研究方面具有显著优势。在ISO37116:2026研制过程中，中国标准化研究院组织成立了由应急管理、财政金融、城市规划、气象水文等领域专家组成的专项工作组，系统开展了国内外灾害风险融资政策与实践的全面调研，深入分析了中国在灾害风险融资领域的经验教训，为标准框架的构建和核心条款的设计提供了坚实的实证基础。中方工作组先后参加全部工作组会议和多次国际研讨会，提交各类技术提案和意见反馈100余份，多项建议被采纳写入标准正式文本，特别是在风险信息基础、融资治理架构和绩效评估框架等关键条款的形成过程中发挥了重要作用。此外，中国标准化研究院还承担了该标准在中国的宣贯推广工作，组织开展标