2015年度全国土地变更调查与遥感监测实施方案

2015年度全国土地变更调查与遥感监测实施方案为全面掌握2015年度全国土地利用实际变化情况，夯实自然资源管理基础数据，落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，支撑不动产统一登记、永久基本农田划定、土地利用总体规划调整完善等重点工作开展，根据《中华人民共和国土地管理法》《土地调查条例》《土地变更调查技术规程》及国土资源部相关工作部署，组织开展2015年度全国土地变更调查与遥感监测工作，具体实施要求明确如下：本次工作的核心目标是以第二次全国土地调查形成的2014年度全国土地利用现状数据库为统一底版，通过全覆盖遥感监测、逐地块实地核查、数据库同步更新的全流程工作，精准掌握2015年1月1日至12月31日期间全国所有县域行政辖区内每一块土地的地类、权属、面积、权属性质变化情况，形成全国统一的、坐标系统统一、数据逻辑一致的2015年度土地变更调查成果，彻底解决此前部分地区存在的“数出多门、底数不清”问题，实现土地现状数据与耕地保护考核、建设用地审批、不动产登记等管理业务的无缝衔接，为国家编制自然资源资产负债表、开展领导干部自然资源资产离任审计提供法定基础依据。本次工作所有技术标准统一执行国家现行规范，不得允许任何地区自行调整调查规则、篡改基础数据，确保最终成果的真实性、准确性、权威性。本次工作的执行依据严格限定为法定规则与正式规范性文件，具体包括：《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）及2015年度国土资源部发布的地类认定补充细则、《不动产登记暂行条例》、《土地调查条例实施办法》、《全国土地变更调查总体方案（2011-2016年）》、国土资源部《关于印发2015年土地利用计划管理办法的通知》、《永久基本农田划定和保护工作规程》、《批而未用土地清理处置工作方案》等，所有地类认定、属性赋值、统计汇总环节不得违反上述文件明确的规则，不得随意扩大变更调整范围。本次工作覆盖全国31个省、自治区、直辖市的全部县级行政辖区（不含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区），核心工作内容分为国家级遥感监测、县级土地变更实地调查、专项专题核查、各级数据库同步更新四大模块，所有环节全程留痕、可追溯可核查。其中国家级遥感监测模块统一由国土资源部组织实施，采用2015年10月至12月期间接收的高分辨率卫星遥感影像完成全国全覆盖，影像精度执行分级管控标准：京津冀协同发展区域、长三角城市群、珠三角城市群、直辖市及省会城市中心城区、计划单列市建成区、已划定的永久基本农田集中分布区、国家级耕地后备资源开发区的遥感影像空间分辨率优于1米，其余普通区域的遥感影像空间分辨率优于2.5米，所有影像统一校正到2000国家大地坐标系下，采用1985国家高程基准，纠正误差不得大于1个像素，确保影像与2014年度土地变更调查数据库的矢量图层完全套合。在影像处理完成后，国家级技术队伍统一对比2014年末全国土地利用现状底图，自动提取所有地类发生疑似变化的图斑，其中重点标注疑似新增非农建设占用耕地图斑、疑似耕地转为其他农用地图斑、疑似生态退耕图斑、疑似灾害损毁耕地四类重点变化图斑，2015年度首次新增“批而未用土地专项遥感监测”内容，将2009-2014年全部已办理农转用及土地征收审批的地块与遥感影像套合，逐图斑标记实际建设状态，所有国家级遥感监测疑似变化图斑最终于2015年12月25日前全部下发至全国所有县级国土资源主管部门，同步提供变化图斑的影像坐标、原始地类、面积等基础属性信息。县级土地变更实地调查是本次工作的核心环节，所有县级单位必须逐地块完成全部国家级下发变化图斑的实地核查，不得遗漏任何一个图斑、不得直接默认国家下发的疑似变化判定结果，实地核查过程严格执行“三对照”要求：对照遥感影像上的变化边界，对照2014年数据库的原始地类，对照实地的实际土地利用现状，逐一核实每个变化图斑的变更时间、实际地类、权属性质、合法性状态。地类认定环节严格执行国家统一规则：设施农用地严格区分非农建设与农业生产附属设施，直接用于作物种植看护、畜禽养殖、水产养殖、田间配套的农业设施用地，无需办理农转用审批手续的，全部按设施农用地归类统计，不得随意调整为建设用地；临时用地上的建构筑物在2015年12月31日前超期未拆除复垦的，统一按违法建设用地属性标注；生态退耕必须同时满足两个条件方可予以变更地类，一是持有省级以上林业、农业行政主管部门正式印发的生态退耕计划批复文件，二是2015年末前所有地块已经完成林木、牧草栽植且成活率达到验收标准，没有合法批复文件、尚未完成栽植的地块，一律不得将耕地变更为林地或草地，坚决杜绝地方以生态退耕名义违规核减耕地保有量；农业结构调整中耕地转为园地、其他农用地的，必须实地核实，2015年内完成调整的地块需标注农业结构调整属性，不得计入耕地减少的合法核减范围，仍需纳入耕地保护台账进行管理。权属变更调查环节重点对接同期开展的农村集体土地所有权确权登记成果，对2015年内已经完成权属调整的集体经营性建设用地入市试点区域、征地拆迁完成的国有建设用地区域，同步更新权属界线，权属存在争议的地块标注争议属性，暂时保留原有权属统计结果，不得随意涂改权属界线引发纠纷。外业核查举证执行统一的标准化要求，每个变化图斑必须现场拍摄不少于2张不同角度的实地照片，照片自动嵌入GPS定位坐标、拍摄时间信息，照片拍摄位置距离图斑核心区域不得超过50米，无法现场到达举证的图斑需注明具体原因，由县级国土资源主管部门主要负责人签字确认后方可采用内业影像判读结果佐证，所有举证材料全部纳入变更调查成果数据库，作为后续各级质量检查的核心支撑依据。对已批已用的合法新增建设用地，需同步关联全国建设用地备案系统中的审批文号、供地信息、权利人信息等属性，确保审批数据与现状数据一一对应；对已办理农转用审批但2015年末尚未实际动工建设的批而未用地块，单独标注“批而未供”或“闲置土地”专属属性，纳入全国批而未用土地专项台账，不得随意变更为农用地地类、规避建设用地监管；对实地已经动工建设但尚未取得合法用地审批手续的违法新增建设用地，必须全部如实上图入库，同步将违法线索移交同级国土资源执法监察部门，严禁任何地区隐瞒违法用地、将违法地块标注为农用地或其他属性规避监管。耕地变化核查实行“双核实”机制，2015年内所有新增耕地图斑逐地块核实土地整治项目的验收文件、地块坡度属性，坡度大于25度的地块不得计入新增耕地统计范围，所有新增耕地图斑同步标注耕地质量等别信息，确保新增耕地数量真实、质量可靠；所有2015年内耕地减少图斑逐一核减对应的耕地保有量指标，除合法建设占用、省级以上认定的自然灾害损毁、有正式批复的生态退耕三类情形外，其余耕地减少情形一律不得核减耕地保护考核指标，纳入耕地保护储备库进行补划管理。2015年度土地变更调查同步开展四项专项核查工作，支撑年度重点管理任务落地。一是永久基本农田现状专项核查，将2015年各地全面完成的永久基本农田划定成果与本年度变更调查数据库套合，逐块核查永久基本农田范围内的地类变化情况，对发现永久基本农田被非农建设占用、被违规调整为林地园地的地块逐一登记造册，形成全国永久基本农田变化明细表，直接作为永久基本农田保护考核的核心依据。二是批而未用土地专项调查，对2009年第二次全国土地调查完成以来至2015年末全部已获批的农转用地块，逐块核实实际开发利用状态，区分已建成使用、正在动工建设、尚未开发三类状态，统计全国各省份批而未供土地总量、闲置土地总量，形成专项统计台账，支撑全国闲置土地清理处置专项行动开展，为盘活存量建设用地提供数据基础。三是城镇建设用地现状细化调查，重新核实所有城市、建制镇、村庄的现状建设用地边界，细化城镇内部的住宅用地、商服用地、工业用地、公共管理与公共服务用地、交通水利用地等二级地类的面积与分布，彻底解决此前城镇内部地类分类粗放、底数不清的问题，为2016年全面部署的城镇开发边界划定工作提供现状底图。四是不动产登记基础数据衔接梳理，将变更调查形成的最新土地权属、地类、坐标成果与各地已完成的不动产登记发证成果进行逐图斑比对，消除此前土地权属数据与登记发证数据存在的边界冲突、地类不一致问题，为2016年全国全面实现不动产统一登记“发新停旧”提供法定基础底版。本次工作建立“县级自检、县级全检、省级复查、国家级核查”的四级全覆盖质量管控体系，明确硬性质量红线，所有违反红线的成果一律判定为不合格。其中第一级为作业单位自检，承担县级变更调查任务的作业单位要完成所有变化图斑100%内业逻辑检查，按不低于30%的比例开展外业抽查，重点抽查耕地变化图斑、新增建设占用耕地图斑、占用永久基本农田图斑，自检完成后作业单位需出具正式自检报告，明确成果质量达标承诺。第二级为县级国土资源主管部门全检，县级专门成立质量核查工作组，对作业单位提交的所有成果逐图斑核对遥感底图、实地举证照片、审批证明材料，确保每一个变更结果的支撑材料完整合法，县级质量检查完成后由县级政府出具成果真实性承诺书，对本地变更调查数据的真实性负首要责任。第三级为省级复查，各省级国土资源主管部门组建不少于20人的专门质量核查队伍，对本辖区全部县级成果开展100%内业核查，按不低于15%的比例开展外业实地抽查，其中耕地变化图斑、新增建设占用耕地图斑的抽查比例不低于40%，对抽查发现图斑错误率超过5%的县级成果全部退回重新调查，省级质量检查结果与下一年度本地新增建设用地计划指标分配直接挂钩，对成果质量排名后三位的地市相应核减新增建设用地指标。第四级为国家级核查，国土资源部组织国家级专业技术队伍对全国所有县级上报成果开展100%内业比对，将上报的变更结果与国家下发的遥感监测图斑、2016年第一季度最新卫星影像进行交叉验证，随后开展覆盖全国31个省区市的国家级外业抽查，抽查县级单元数量不低于全国总县级单元数的20%，重点抽查耕地保有量减少幅度超过5%的县区、新增建设用地量超过年度计划150%的县区，国家级核查过程中明确“三条禁令”：严禁擅自将耕地调整为其他农用地规避建设用地审批、严禁将实际已建成的建设用地标注为批而未用不入现状建设用地台账、严禁隐瞒违法用地信息瞒报变化情况，违反三条禁令的地区直接判定成果质量不合格，情节严重的约谈地方政府分管负责人。本次工作严格执行统一的时间节点安排，不得随意延后进度：第一阶段为工作准备阶段，2015年9月1日至11月30日，国土资源部完成全国遥感影像采购、预处理工作，印发正式技术规范与成果汇交要求，各省级、县级单位完成本级工作方案编制、作业队伍招标、技术培训、工作经费落实，确保所有准备工作到位。第二阶段为外业调查与县级数据库更新阶段，2015年12月1日至2016年1月15日，国家级完成遥感监测图斑提取与下发，所有县级单位完成全部变化图斑实地核查、举证工作，完成县级土地利用现状数据库更新，正式向省级提交初步成果。第三阶段为省级成果检查与汇交阶段，2016年1月16日至1月31日，各省级完成本辖区全部县级成果的质量检查验收，形成省级汇总的2015年度土地变更调查数据库、省级变更分析报告，正式上报国土资源部。第四阶段为国家级核查与整改阶段，2016年2月1日至2月29日，国土资源部完成全部国家级内业核查、外业抽查工作，向各地下发核查整改意见，各地按要求完成问题整改后重新上报，最终形成全国统一的2015年度土地变更调查标准成果。第五阶段为成果汇总与发布应用阶段，2016年3月1日至3月31日，完成全国变更调查数据的汇总统计，形成2015年度全国土地利用现状分析总报告，报国务院审定后向社会公开核心土地利用数据，同步向各相关部门共享基础成果。本次工作形成的所有变更调查成果为法定土地现状数据，直接支撑各类自然资源管理业务应用，不得允许其他部门另行编制土地现状数据替代本次调查成果，全面实现“一套数据、部门共用”的共享应用机制。一是支撑耕地保护目标考核，将本次调查最终核定的全国、各省份耕地面积数据作为省级政府耕地保护目标责任考核的唯一法定依据，没有经过国家级核定的耕地数据一律不得用于考核评分。二是支撑建设用地总量管控，本次调查核定的2015年度新增建设用地面积，直接作为核算各省份2015年度新增建设用地计划执行情况的核心指标，对新增建设用地总量突破年度计划150%的地区，暂停下一年度除国家重点能源、交通、水利项目外的所有农转用审批。三是支撑不动产统一登记业务运行，本次调查形成的土地利用现状与权属数据库，作为各级不动产登记机构的统一底图，所有不动产登记簿的地类信息、权属界线、坐标信息必须与变更调查成果保持一致，彻底解决此前不动产登记中地类冲突、界线重叠的问题。四是支撑土地利用总体规划调整完善工作，本次调查形成的2015年末土地利用现状数据，作为全国各级土地利用总体规划调整完善的唯一现状底数，各地不得自行修改现状底数突破永久基本农田红线、城镇开发边界管控要求。五是支撑生态环境保护管理，变更调查形成的林地、草地、湿地数据，与生态保护红线划定成果无缝套合，精准掌握生态保护红线内的土地利用现状分布，为开展领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害追责提供法定数据支撑。为保障各项工作顺利落地，建立多层级保障机制：组织