【学习课件】第十一章財務行政與預算

第十一章财务行政与预算公共行政学核心课程·政府财务管理制度与国家预算体系全解Contents本章内容框架系统梳理财务行政的核心知识体系与制度框架01财务行政概述与基本原理02政府预算制度与全流程管理03收入管理与支出管理制度04决算报告与财务监督体系05财务行政改革与发展趋势CHAPTER01财务行政概述与基本原理理解财务行政的概念边界、核心功能及其在国家治理体系中的基础性地位PublicFinancialAdministration财务行政的定义与内涵财务行政是政府机关依法对公共财政资金的筹集、分配、使用和监督进行系统管理的活动总称，其本质是以制度化手段保障公共资源的合规配置与高效使用，是国家治理能力的基础性支撑。概念界定涵盖政府预算编制、收入征管、支出控制、会计核算、决算审计等全流程管理活动，是行政管理的物质基础和运行保障。通过制度化规范确保财政收支各环节有序衔接，形成完整的管理闭环。全流程管理管理对象以公共财政资金为核心，包括财政拨款收入、行政事业性收费、政府性基金等，区别于企业以营利为目的的财务管理。其资金来源于纳税人贡献，必须接受公众监督，确保取之于民、用之于民。公共财政资金核心目标追求合规性、效率性与透明性的统一——"钱从哪里来、花到哪里去、效果怎么样"都必须有法可依、有迹可查、有责可追。建立全过程绩效评价体系，实现财政资金使用的可量化、可比较、可问责。合规·效率·透明核心功能财务行政的四大核心功能财务行政承担资源配置、收入分配、经济稳定与监督管理四大功能，既是政府履行公共服务职能的物质保障，也是国家实施宏观调控和推进廉政建设的关键制度工具。01资源配置功能通过预算安排将有限财政资金优先投向教育、医疗、国防等公共品领域，体现政府施政重点与公共价值排序公共品优先配置02收入分配功能运用税收、社会保障、转移支付等手段调节收入差距，促进社会公平，如中央财政对欠发达地区的均衡性转移支付均衡性转移支付03经济稳定功能通过逆周期财政政策平抑经济波动，如扩大赤字、减税降费，在衰退期刺激需求、过热期抑制通胀逆周期调节04监督管理功能建立事前、事中、事后全链条监督体系，对预算执行、资金使用、资产处置进行合规性审查与绩效评价全链条监督体系05制度约束功能通过内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等，约束行政权力运行，防范腐败风险和资金浪费权力运行约束06问责追责功能对违反财经纪律的行为依法追究责任，财政部第113号令明确规定滥用职权、玩忽职守等行为须承担法律责任第113号令基本原则财务行政的基本原则依据《行政单位财务规则》（财政部第113号令），行政单位财务管理遵循'量入为出、厉行节约、注重效益'三大基本原则，构成了贯穿预算编制、执行、监督全过程的价值准则与行为底线。量入为出，保障重点预算编制必须以收入预测为基础，合理安排支出规模与结构，优先保障民生、安全、发展等核心领域的资金需求，严禁超预算安排支出量入为出艰苦奋斗，厉行节约坚持勤俭办一切事业的原则导向，制止铺张浪费行为，持续降低行政运行成本，将节省的资金用于提升公共服务质量厉行节约全面实施绩效管理从'重分配'向'重效果'转变，将绩效目标设定、绩效监控、绩效评价与结果应用贯穿资金使用全生命周期，提高每一分财政资金的社会效益注重效益BUDGETHIERARCHY财务行政的组织体系与预算单位级次行政单位按预算管理权限划分为一级、二级和基层预算单位三个级次，形成了从财政部门到基层单位的完整预算管理链条，各级单位须按级次申报预算、逐级报告执行情况。中华人民共和国财政部办公大楼01一级预算单位：直接向本级财政部门申报预算的行政单位，如国务院各部委、省级厅局，承担本部门及所属单位预算的汇总编报和管理职责02二级及多级预算单位：向一级预算单位申报预算且下设下级单位的行政单位，负责审核、汇总下属单位预算建议数并逐级上报03基层预算单位：向上一级预算单位申报预算且没有下级单位的最末端行政单位，是预算执行的直接实施者和财务管理的基层主体04主管预算单位：有下级预算单位的一级预算单位，对所属单位的财务活动负有指导、监督职责，确保全系统财务管理的统一性和规范性核心任务行政单位财务管理的核心任务体系行政单位财务管理承担七大核心任务，可归纳为'预算闭环管理、制度体系建设、监督与绩效提升'三个层面，共同构成从资金入口到出口的全链条管理框架。预算闭环管理预算编制与执行：科学、合理编制预算，严格预算执行，完整、准确、及时编制决算，形成"编制—执行—决算"的管理闭环指导与监督：对所属并归口行政财务管理的单位的财务活动实施指导与监督，确保全系统预算管理的一致性01预算制度体系建设制度与内控：建立健全财务制度与内部控制管理体系，实行独立核算，配备与履职相适应的财务会计人员力量资产管理：加强资产管理，合理配置、有效利用、规范处置资产，防止国有资产流失，确保公共资产安全完整02制度监督与绩效提升绩效管理：全面实施绩效管理，将绩效理念融入预算编制与执行全过程，以结果为导向提高资金使用效益报告与公开：按规定编制决算报告和财务报告，真实反映预算执行情况与财务状况，依法依规公开财务信息03绩效CHAPTER02政府预算制度与全流程管理从预算的概念本质出发，系统梳理预算编制、审批、执行与调整的完整制度链条FUNDAMENTALS政府预算的概念与本质特征政府预算是经法定程序批准的政府年度财政收支计划，既是行政管理的财务工具，也是国家治理的制度载体，体现政府在公共资源配置中的价值选择与施政优先级。法律属性政府预算须经人民代表大会或其常委会审批后方具法律效力，预算一经批准即成为约束政府收支行为的法律文件，不得随意突破或变更。政治属性预算结构直接反映政府施政纲领与公共价值排序，教育、医疗、国防等各领域的资金占比体现国家发展战略与民生优先方向。四大核心特征法定性（依法审批与执行）、年度性（按财政年度编制）、完整性（全部收支纳入预算）、公开性（预决算信息依法向社会公开）。与行政单位关系国家对行政单位实行"收支统一管理、结转和结余按规定使用"的预算管理办法，各单位须在统一框架下编制和执行本单位预算。FISCALFRAMEWORK政府预算体系的层级与组成结构我国实行"一级政府一级预算"的五级预算体制，行政单位预算由收入预算与支出预算两部分组成，形成了纵横交织的完整预算管理网络。预算层级体系（纵向）01中央预算：由中央各部门（含直属单位）的预算组成，涵盖中央本级收支及对地方的转移支付02省、市、县、乡四级地方预算：各级政府按事权与支出责任划分编制本级预算，县级以上含对下级的转移支付03预算级次与申报关系：一级预算单位直接向财政部门申报，二级及以下逐级向上一级申报，形成层级清晰的报送链条预算组成结构（横向）01收入预算：以财政拨款收入为主体，包括从本级财政部门取得的预算资金，以及依法取得的其他非偿还性收入02基本支出预算：保障机构正常运转和完成日常工作任务的支出，包括人员经费（工资、津贴等）和公用经费（办公、差旅等）03项目支出预算：为完成特定工作任务而安排的专项支出，须纳入预算项目库实施全生命周期管理BudgetCompilation预算编制的考量因素与法定程序行政单位预算编制须综合考虑年度工作计划、历史执行情况、结转结余、资产存量、绩效结果等六大因素，遵循'两上两下'的法定程序，确保预算安排既有前瞻性又具备可执行性。六大编制依据年度工作计划与收支预测以前年度预算执行情况结转和结余情况资产配置标准与存量资产情况绩效结果应用其他相关因素"两上两下"法定程序01一上：提出预算建议数根据工作计划测算，逐级汇总报送本级财政部门，反映单位实际资金需求02一下：下达预算控制数财政部门审核建议数，结合财力状况下达控制数，体现宏观调控与总量约束03二上：编制年度预算草案根据控制数正式编制，逐级汇总报送，在控制数范围内优化支出结构04二下：正式批复预算经人大审批后，财政部门正式批复各单位预算，预算即具有法律约束力BUDGETEXECUTION预算执行的刚性约束与绩效管理预算执行须遵循收支平衡原则和严格控制调剂的刚性约束，同时全面实施预算绩效管理，将"花钱必问效、无效必问责"的理念贯穿资金使用全过程，推动财政管理从"重分配"向"重效果"转变。01收支平衡原则：严格按照批复预算安排支出，不得超预算或无预算安排支出，确保年度收支总量平衡02调剂控制机制：确需调剂的须按规定程序报批，严禁擅自改变资金用途或突破预算控制额度03全面绩效管理：编制设定可量化绩效目标，执行开展运行监控，决算进行绩效评价，形成闭环04绩效结果应用：评价结果作为改进管理和安排以后年度预算的重要依据，低效无效资金予以削减行政单位财务人员进行预算审核工作预算管理预算审批、调整与执行报告制度政府预算须经法定审批程序方具有法律效力，执行中的调整须严格遵循规定程序报批，各级预算单位定期报告执行情况，形成了'审批—执行—调整—报告'的完整预算运行链条。法定审批程序：各级政府预算草案须提交同级人民代表大会审查和批准，审批通过后的预算具有法律约束力，非经法定程序不得变更预算批复与分解：财政部门在人大批准后规定时间内向各部门批复预算，各部门再逐级向所属单位批复，确保预算指标分解到基层执行单位预算调整机制：执行中因政策变化或客观条件改变确需调整的，须编制预算调整方案，按原审批程序报批，严禁擅自调增支出或改变资金用途定期报告制度：各级预算单位须按预算管理级次，定期将预算执行情况向上一级预算单位或本级财政部门报告，接受过程监督与动态监控BUDGETREFORM现代预算管理的核心工具与制度零基预算打破支出固化格局，项目库管理实现项目全生命周期管控，国库集中收付制度消除资金中间环节风险，三大工具共同推动预算管理从粗放走向精细化。零基预算与项目库管理零基预算不以历史基数为依据，每个预算年度对所有支出项目重新论证必要性和合理性，打破"基数+增长"的支出固化模式，从源头上控制无效支出。项目库管理各项支出以项目形式全部纳入预算项目库，实施入库评审、排序优选、全生命周期管理，未入库项目一律不安排预算，实现资金与项目的精准匹配。国库集中收付与政府采购国库集中收付建立国库单一账户体系，所有财政资金通过国库直接收缴和拨付，减少资金沉淀，提高运行效率与安全性，实现财政资金"直通车"管理。政府采购使用财政性资金采购货物、工程和服务须依法实施政府采购，通过公开招标、竞争性谈判等方式确保采购行为规范透明，提升财政资金使用效益。CHAPTER03收入管理与支出管理制度系统解析行政单位收入来源的合法性要求与支出管理的分类控制框架RevenueManagement行政单位收入分类与管理要求行政单位收入以财政拨款为主体，依法取得的罚没、收费等非税收入须全额上缴财政，所有单位收入必须全部纳入预算统一管理，严禁"账外账"和未纳入预算的收入安排支出，体现了"收支两条线"的管理原则。财政拨款收入行政单位从本级财政部门取得的预算资金，是最主要的收入来源，须严格按照批复的预算额度和用途使用。最主要来源其他收入依法取得的除财政拨款以外的各项非偿还性资金，须分项如实核算，全部纳入单位预算统一管理。非偿还性资金应上缴财政的收入罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入等不属于单位收入，必须全额上缴国库。全额上缴国库统一预算管理原则各项收入全部纳入单位预算，统一核算、统一管理，未纳入预算的收入一律不得安排支出，杜绝"小金库"。收支两条线支出管理行政单位支出分类与管理制度行政单位支出分为保障日常运转的基本支出和完成特定任务的项目支出，前者按定员定额标准管理，后者实施项目全生命周期管理，所有支出须以预算为依据、由财务部门统一审核办理。基本支出管理定义与范围为保障机构正常运转和完成日常工作任务所发生的支出，包括人员经费（工资、津贴补贴、社保等）和公用经费（办公费、水电费、差旅费等）管理方式按照定员定额标准和资产配置标准核定，实行总量控制与结构管理相结合，严格执行经费开支标准，防止超标准列支项目支出管理定义与特征为完成特定工作任务所发生的专项支出，具有明确的目标、时限和资金规模，如基建项目、信息化建设、专项整治等全生命周期管理所有项目支出以项目形式纳入预算项目库，经历入库评审、预算安排、执行监控、竣工验收、绩效评价的完整管理周期内部控制支出内部控制与合规管理流程行政单位支出管理通过审批权限分级、票据合规审核、财务部门统一把关和国库集中支付四大控制环节，构建了从申请到支付的全链条合规管理体系，确保每一笔财政资金的使用都有据可依、有迹可查。01审批权限分级制度根据支出金额和性质设置不同审批层级，大额资金支出须经集体讨论决定，防止个人擅自动用大额财政资金02票据与凭证管理所有支出须取得合法有效的原始凭证（发票、收据等），严禁白条入账、虚假票据报销，确保支出记录真实可靠03财务部门审核把关各项支出由单位财务部门按批准的预算和有关规定进行合规性审核，审核内容包括预算额度、审批手续、开支标准等04国库集中支付通过财政直接支付或授权支付方式，将资金从国库单一账户直接支付到商品供应者或用款单位，减少资金中间流转风险行政单位财务人员审核报销凭证场景预算管理·资金制度结转和结余资金管理制度结转资金与结余资金性质不同、管理方式有别：结转资金可在规定期限内继续按原用途使用，结余资金则由财政收回统筹安排，这一制度有效防止了财政资金沉淀，提升了预算执行效率和资金周转速度。结转资金定义与管理当年预算已执行但未完成、或因故未执行且下一年度需按原用途继续使用的资金，可在规定期限内结转下年继续使用。原用途结余资金定义与管理当年预算工作目标已完成、或因故终止且不再继续使用的剩余资金，须按规定上缴财政或纳入下年度预算统筹安排。上缴统筹存量资金盘活机制对结转超过规定期限（通常为两年）的资金，由财政部门收回统筹用于经济社会发展亟需领域，防止资金长期沉淀在单位账户。两年编制预算时统筹考虑行政单位编制年度预算时须将以前年度结转和结余情况作为重要考量因素，避免一边大量结转结余、一边新增申请预算的现象。统筹考量CHAPTER04决算报告与财务监督体系从决算编制到财务监督，构建预算执行结果评价与权力运行约束的完整制度闭环Dual-TrackSystem财务报告与决算报告的双轨体系行政单位实行财务报告与决算报告并行的'双轨制'：财务报告基于权责发生制反映财务状况与运行成本，决算报告基于收付实现制反映预算执行结果，两套体系各有侧重、互为补充，共同构成完整的财务信息披露框架。财务报告与决算报告核心要素对比对比维度财务报告决算报告编制基础权责发生制收付实现制数据来源财务会计核算数据预算会计核算数据核心报表资产负债表、收入费用表及附注收入支出表、财政拨款收入支出表分析内容财务状况、运行情况、财务管理收支执行、资金效益、机构人员反映对象特定日期财务状况与时期运行成本年度预算收支执行结果财务报告侧重反映"家底"与运行成本，决算报告侧重反映"预算执行情况"，两套体系共同服务于政府财务透明与绩效管理BudgetFinalAccounts决算编制流程与管理要求决算编制是预算管理的年度收官环节，行政单位须按"完整、真实、准确"的标准编制决算草案，经逐级审核汇总后报财政部门审批，并通过决算分析为下一年度预算编制提供数据支撑和经验反馈。编制程序年度终了后行政单位按规定编制决算草案，逐级审核汇总后报本级财政部门审批，审批后的决算成为正式的预算执行结果文件年度终审数据质量要求决算数据须做到"完整、真实、准确"——不遗漏任何收支事项，不虚报瞒报数据，不出现核算差错，确保决算如实反映预算执行情况零差错决算分析制度行政单位须加强决算审核和分析工作，对收支预算执行差异、资金使用效益、机构人员变动等进行深入分析，揭示执行偏差及原因偏差诊断闭环反馈机制决算分析结果作为下一年度预算编制的重要参考依据，将"执行—评价—改进"的闭环管理理念贯穿预算全生命周期全周期闭环FINANCIALSUPERVISION财务监督的范围与方式体系行政单位财务监督覆盖预算、收支、资产、负债等全部财务活动，实行事前、事中、事后全过程监督与日常监督、专项监督相结合的多元化监督方式，形成全方位、多层次的财务监控网络。监督范围SCOPE预算·收支·资产负债监督方式METHOD事前·事中·事后预算监督：审查预算编制的科学性、执行的合规性、调整的合法性，确保预算全过程在制度轨道内运行收支监督：对收入来源的合法性和支出用途的合规性进行审核，防止违规收费和超标准、超范围支出资产与负债监督：监控国有资产的配置、使用和处置情况，防止资产流失；审查负债的合法性和风险可控性时间维度：事前监督（预算编制审核）、事中监督（执行过程监控）、事后监督（决算审计与绩效评价）相结合频次维度：日常监督（常规性审核与检查）与专项监督（针对特定问题的专门检查）相结合，兼顾普遍性与重点性违规处理：对监督中发现的违反财务规章制度的问题依法进行检查处理，做到有错必纠、违规必究FINANCIALGOVERNANCE内部控制制度与财务信息公开内部控制制度构建行政单位财务活动的内部约束机制，财务信息公开打造外部监督的透明环境，两者内外结合，共同确保行政权力在制度化、透明化轨道上运行。内部控制制度建设：行政单位须建立健全内部控制制度，涵盖不相容岗位分离、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制等核心环节，防范舞弊和预防腐败内部控制报告编制：按规定定期编制内部控制报告，对单位内部控制的设计有效性和执行有效性进行自我评价，及时发现和整改内控缺陷财务信息公开制度：依法依规公开财务信息，做好预决算公开工作，公开内容包括预算收支安排、"三公"经费、政府采购、资产处置等关键信息接受外部监督：依法接受主管预算单位的业务指导与监督、财政部门的专业监督、审计部门的审计监督，对审计发现的问题限期整改并报告政府财务信息公开新闻发布会现场Accountability法律责任与财务问责机制《行政单位财务规则》构建了"有权必有责、违规必追究"的财务问责体系，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为依法追究行政责任乃至刑事责任，体现了财务行政法治化与制度刚性。01问责范围财政部门、行政单位及其工作人员违反财务规则，以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违规行为，依法追究相应责任。02行政责任违反财经纪律的相关责任人可给予警告、记过、降级、撤职、开除等行政处分，处分等级依据违规情节轻重确定。03刑事责任违法违规行为构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任，包括贪污罪、挪用公款罪、滥用职权罪等罪名。04纪律约束行政单位须严格遵守财经纪律和各项财务制度，依法接受主管预算单位和财政、审计部门的监督，不得以任何理由拒绝或阻碍监督检查。CHAPTER05财务行政改革与发展趋势聚焦预算绩效管理、数字化财务转型与政府会计改革等前沿议题，把握财务行政的演进方向BudgetPerformanceReform全过程预算绩效管理改革全过程预算绩效管理改革以'花钱必问效、无效必问责'为核心理念，将绩效目标设定、运行监控、结果评价与应用反馈嵌入预算管理各环节，推动财政资金使用从'重投入'向'重效果'根本转变。绩效目标管理预算编制时须同步设定清晰、可量化的绩效目标，明确资金使用的预期产出、社会效益和满意度指标，作为后续监控和评价的基准。TARGET绩效运行监控预算执行过程中对绩效目标实现程度进行跟踪监控，发现偏差及时纠正，对预计无法实现目标的项目及时调减资金或终止实施。MONITOR绩效评价实施预算执行完成后对实际效果进行全面评价，包括单位自评、部门评价和财政重点评价三个层次，涵盖成本效益分析、比较法等。EVALUATE评价结果应用将绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩，对绩效好的项目优先保障，对低效无效项目削减或取消资金，形成正向激励与反向约束。APPLY改革核心框架政府会计改革：双功能双基础双报告2019年实施的政府会计改革建立了"财务会计+预算会计"双轨并行体系，通过权责发生制和收付实现制两种核算基础，分别生成财务报告和决算报告，全面提升了政府财务信息的完整性和决策有用性。双功能同一会计核算系统同时实现财务会计（反映财务状况和运行成本）与预算会计（反映预算执行情况）两项功能财务会计+预算会计双基础财务会计采用权责发生制，关注经济资源变动；预算会计采用收付实现制，关注现金实际收付权责发生制+收付实现制双报告基于两套核算结果分别编制财务报告（反映"家底"）和决算报告（反映"预算执行"），满足不同需求财务报告+决算报告摸清政府"家底"权责发生制核算全面反映政府资产、负债和净资产状况，为政府资产负债表管理提供数据支撑资产负债管理提升成本意识通过收入费用表核算政府运行成本，推动行政单位关注资源耗费效率，促进降本增效和绩效管理深化降本增效DIGITALTRANSFORMATION财务行政数字化转型趋势预算管理一体化、电子票据推广、大数据监控与AI辅助审核等数字化手段正在重塑财务行政的工作模式，'数字财政'成为提升政府财务管理效率、透明度和风险防控能力的关键驱动力。预算管理一体化系统数据大屏工作场景预算管理一体化系统全国推广平台实现预算编制、执行、核算、决算全流程线上管理，打通各级财政与预算单位数据壁垒，构建横向到边、纵向到底的数字化管理体系。全流程·一体化·数据互通全流程电子票据与电子发票非税收入全面推行电子票据，政府采购和日常报销推广电子发票，减少纸质单据流转、提高处理效率，实现票据全生命周期数字化管理。无纸化·高效流转·全程追溯无纸化大数据驱动的监控预警对预算执行数据实时分析，自动识别异常支出模式和潜在风险点，从事后纠偏转向事前预警，提升财政资金监管精准度和时效性。实时预警·风险识别·智能分析实时预警AI辅助财务审核人工智能应用于票据识别、合规性校验、重复报销检测等场景，通过机器学习持续优化审核规则，提升审核效率并显著降低人为差错率。智能识别·自动校验·持续学习智能识别PUBLICASSETGOVERNANCE行政事业单位国有资产管理行政事业单位国有资产是公共财政资源的重要物质形态，其管理遵循"合理配置、有效利用、规范处置"原则，确保公共资产安全完整并发挥最大使用效益。资产配置标准化管理制定办公设备、公务车辆、专业仪器等各类资产的配置标准，行政单位须按标准配备资产，严禁超标配置和豪华装修。标准化资产使用与清查登记建立资产台账和动态管理系统，定期开展资产清查盘点，确保账实相符，对闲置低效资产进行调剂共享以提高利用率。账实相符资产处置规范化资产报废、转让、出租、出借等处置行为须严格履行审批手续，处置收入按规定上缴国库，防止国有资产流失。审批合规资产管理报告制度各级财政部门牵头编制国有资产管理情况报告，向同级人大常委会报告，接受立法机关和社会公众的监督。人大监督FISCALRISKCONTROL政府债务管理与财政风险防控政府债务管理实行限额管理和风险预警制度，通过规范举债渠道、清理隐性债务、建立风险评估机制等多重手段，确保政府债务规模与财政承受能力相匹配，守住不发生系统性财政风险的底线。01债务限额管理中央对地方政府债务实行余额限额管理，各地方政府债务余额不得超过国务院批准的限额，新增债务须在限额内安排余额限额02规范举债渠道地方政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务，严禁通过融资平台公司、政府购买服务、PPP等变相举债或提供担保政府债券03隐性债务化解持续推进存量隐性债务的清查和化解工作，制定化债方案和时间表，通过债务置换、预算安排、资产处置等方式逐步消化债务置换04风险评估与预警建立政府债务风险评估指标体系和预警机制，对债务率、偿债率等关键指标进行动态监测，对高风险地区实施约束和督导动态监测财政制度·公共治理政府采购制度与财政支出效率政府采购制度以公开透明、公平竞争为核心原则，通过规范化的采购程序和多元化的采购方式，既约束了行政单位的购买行为、防范利益输送，又通过规模化集中采购有效降低了行政运行成本。制度框架与核心原