第一讲-政策科学的历史发展

公共政策分析

PublicPolicyAnalysis主讲人:杨代福博士newyang2006政管理系政策科学是一次“科学革命”

——Y.德洛尔政策科学是“当代社会科学发生的一次静悄悄的革命”

——A.里夫林“政策分析的发展是国际政治学会成立20年来最重大的突破”——国际政治学会主席K.冯贝“当代公共行政学最重要的发展是政策研究的兴起”

——W.罗迪则

导论

第一讲政策科学的历史发展

课程导引1西方政策科学的历史发展2中国政策科学的历史发展3CompanyLogo课程导引如何学习政策科学为什么学习政策科学何谓政策科学何谓政策科学？

1.学科术语

“政策科学”(PolicySciences)“政策分析”(PolicyAnalysis)“政策研究”(PolicyStudies)2.本教材对“政策科学”的定义政策科学是一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。如何理解研究基础与研究方法：综合地运用各种知识和方法研究基础：政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、伦理学研究方法：系统分析、价值分析、经济学分析等。综合的特征：政策科学并不是由这些学科的知识和方法的拼凑堆积而成的，而是在新的学术框架中将种种知识和方法有机地结合起来。研究对象：研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果政策系统：由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。公共决策系统（政策系统）是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统.政策过程：政策制定、政策执行、政策评估与监控、政策终结和周期。公共政策的实质、原因和结果：公共政策的实质:公共政策的内在的本质的属性.公共政策的原因：政策现象与政策过程之间的因果关系，主要目标是回答“为什么”的问题。政策结果：政策对客观事物与政策环境所造成影响，如效果、效益等。研究目的：提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量改善公共决策系统：信息子系统要为公共决策提供准确、及时和适用的信息，参谋子系统或智囊子系统做好参谋咨询，决断子系统要高瞻远瞩，综合权衡，做出正确的决策，执行子系统要将任务落实，监控子系统要更好地监督、控制、控制政策情况。提高公共政策质量：政策的科学化、民主化为什么学习政策科学美国政策科学家兰尼:研究政策分析的三种理由:纯粹科学上或学术上的理由2.职业上的理由3.政治上及行政上的理由另外4.可教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织提出政策建议5.专业上:行政管理学的基础如何学习政策科学

听课与阅读(认真地听好每一节课，认真阅读教材，阅读相关参考书目）讨论与实践(积极参与课堂讨论与实践)思考与研究(关注并深入思考1种公共政策，撰写1篇与本课程内容相关的论文)教学内容教材与参考书目1，教材陈振明主编.公共政策分析.北京：中国人民大学出版社，20032，参考书目[美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》（第10版），中国人民大学出版社2004［美］詹姆斯·E·安德森著.公共决策.唐亮译.北京：华夏出版社，1990［美］丹尼斯·C·缪勤著.公共选择理论（第2版.杨春学等译.北京：中国社会科学出版社，1999胡象明，地方政策分析，武汉：武汉大学出版社，1994胡伟，政府过程，杭州：浙江人民出版社,1998丁煌，政策执行阻滞机制及其防治对策，北京：人民出版社，2002[美]弗兰克·费希尔：《公共政策评估》，中国人民大学出版社2003［美］威廉·F·韦斯特.控制官僚——制度的理论与实践.张定淮等译，重庆：重庆出版社，2001制约西方政策变迁研究：三十年回顾.国家行政学院学报，2007（4）.新华文摘，2007（24）［美］威廉·N·邓恩著.公共政策分析导论.谢明等译，北京：中国人民大学出版社，2002［美］赫伯特·A·西蒙著.管理行为.杨砾等译.北京：经济学院出版社，1986［美］查尔斯·E·林德布洛姆著.政策制定过程.朱国斌译.北京：华夏出版社，1988政策领域就业政策教育政策反腐败政策房地产宏观调控政策环境政策公共人事政策社会保障政策财税政策科技政策西部开发政策实验课共16节课。50%时间上课。50%时间撰写论文。讨论课堂讨论：5次论文1篇论文。运用学到的某种理论，结合你关注的具体政策，写1篇3000字以上的论文。网络资源/eol/homepage/common/opencourse/：重庆大学网络教学平台成绩计算与考试方式1，成绩计算考勤(10%)课堂讨论(10%)科研论文(20%)笔试(60%)2，考试方式闭卷CompanyLogo西方政策科学的历史发展

西方政策科学的发展西方政策科学的产生西方政策研究溯源

一、西方政策研究溯源

随着文明的出现尤其是阶级和国家的产生，就需要处理公共的或社会问题，就必须有政策研究活动。

1.古代政策研究实践与政策思想分析公共政策的专门程序的出现“与文明相对突然地从自发的部落或氏族社会中的出现”有关。在古代即存在政策研究实践与政策思想。

2.中世纪的政策相关知识与政策知识产生者的角色的演化随着中世纪的城市文明的分化和扩展，政策相关知识缓慢地发生演化,这种知识的产生者的角色出现分化。

思考:为什么在古代,中世纪有关政府政策的思想,观点与知识没有发展出政策科学这门相对独立的学科?

3.近现代政策研究实践与政策研究理论与方法的积累

19世纪应用社会科学的成长

20世纪主要的社会科学学科的职业化在19世纪和20世纪上半期，社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究的理论和方法

经济学:亚当·斯密

政治学:密尔,托克维尔,马克思,恩克斯社会学:韦伯

二,西方政策科学的产生1,西方政策科学的产生的时间与地点:20世纪50年代的美国思考:为什么政策科学在20世纪50年代的美国产生?2.西方政策科学的产生的历史条件社会问题日益复杂化，政府政策领域的扩大专家参与政策制定的制度化重大政策争论的增加经典社会科学传统面临的挑战系统论,信息论与控制论的产生决策科学的形成行为主义的形成与行为主义政治学3.学科产生的标志1951年拉斯韦尔与勒纳主编的《政策科学:范围与方法的最近进展》

“现代政策科学的创立者”:拉斯韦尔

拉斯韦尔(1902—1978),美国人公共政策学的创立者，是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表从物之一1922～1938年在芝加哥大学教授政治学。1939年在纽约社会研究新学院执教。1952年任耶鲁大学法学院法学教授。1954年受聘任行为科学高级研究中心研究员。1955年当选美国政治学会会长著作:《政治学：谁得到什么？什么时候和如何得到？》,

《政策科学：范围与方法的近期发展》,

《政策学与人口》等他在《政策科学》中的“政策方向”一文，首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学的基础。政策科学具有以下六个基本特征：（1）政策科学是关于民主主义的学问（2）政策科学的目标是追求政策的“合理性”（3）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问（4）政策科学具有跨学科的特性（5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问（6）政策科学必须具有“发展建构”的概念.在后来的著作中，拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究:

《政治科学的未来》,

《政策科学展望》与《决策过程》.拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑.日本学者药师寺泰藏称其为第一个分水岭三,西方政策科学的发展德洛尔的政策科学“三部曲”

德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在1968--1971年短短的几年里,出版了政策科学的“三部曲”：《公共政策制定检讨》(1968年)《政策科学构想》(1971年)《政策科学进展》(1971年)在这些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善.

德洛尔(1928--),以色列人政策科学理论家创办第一个<政策科学>理论刊物,创办第一个政策科学国际培训班,自1968年来在兰德公司担任高级顾问,是20多个国际组织,政府,跨国公司与大型企业的政策顾问著作:《公共政策制定检讨》(1968年)、《政策科学构想》(1971年)、《政策科学进展》(1971年),

《逆境中的政策制定》德洛尔对行为科学的批评对管理科学的批评揭示跨学科研究的问题政策科学的基本范式主要关心的是改进了的政策制定系统的方法和知识研究的是公共政策制定的宏观层次在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁除使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源关心工具规范的知识,对于“价值中立的科学”的困难是敏感的有组织的创造性构成政策科学各部分的一个重要的构成因素对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁对于变化的过程和动态的情境十分敏感认识到超理性过程和非理性过程的重要作用既修正已被接受的科学原则和基本方法论，又将它们扩展到已被接受的科学研究的界限之外要成为自觉的，它寻求自己的范式、假定和理论为它自己在实际政策制定中的日益增加的应用和职业化而奋斗尽管有种种的创新，但它属于科学的事实，并为科学的传统而努力日本学者药师寺泰藏称其为第二个分水岭拉斯韦尔—德洛尔政策科学传统的形成与贡献拉斯韦尔--德洛尔的政策科学传统是美国政策科学运动的主导“范式”之一，为许多政策科学研究者所赞同和遵守。按照这种传统,政策科学不是现有的某一社会科学学科的更新,而是一个全新的跨学科、综合性研究领域,具有统一社会科学的性质。政策科学的体制化

到了20世纪70年代中期,拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策方向在美国已体制化了，特别是它成为美国大学的一个独立的社会科学的科研与教学领域.

三、从政策科学到政策分析1.拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统的缺陷一是将政策科学当做一种统一的社会科学(即它既整合多种学科的知识和方法,又超越于它们之上),这造成了在科学共同体中建立共识的困难,包括在划定研究范围边界、建立学科理论体系和形成特有的研究方法等方面的困难;二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟,难以在短时间内突破,而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统,端正人类社会的发展方向,回避各个国家和地区的价值观念、意识形态和政治制度的差异因此被斥为“披着科学外衣的意识形态”;三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究,而忽视了对政策过程的其他环节特别是政策执行和评估的研究.2.政策分析范式的出现

前述缺陷导致了许多学者离开拉斯韦尔—德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析.

“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)首先使用的.一般认为,其以以政策研究方法论或分析方法及技术作为对象.

其实，如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科学传统加上对检验备选方案的严格程序的话，那么，这种转变也可以看作对已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜在的有用补充.美国著名政治经济学家、当代西方著名学者，美国耶鲁大学经济学和政治学Sterling教授。1945年获芝加哥大学哲学博士学位。曾任美国比较经济学学会主席（1975—1976年）、美国政治学会主席（1981—1982年），以及其他许多学界的重要职务。

主要著作：

《合并与资本主义》（1949）；

《政治、经济和福利》（1953，与R．A．Dahl合著）；

《决策战略》（1963，与Brybrooke合著);

《民主的知识》（1965）；

《决策过程》（1968初版、1980年再版）；

《政治与市场：世界各国的政治——经济制度》（1977）

《可用的知识：社会科学和社会问题的解决》（1979，与D．K．Cohen合著林德布洛姆（CharlesEdwardLindblom，1917-）,美国人理性途径与非理性途径之争

在20世纪50、60年代乃至整个70年代的政策科学运动中，政策分析的成长最引人注目,但在政策分析范式中,亦存在两种明显不同的途径或方法的争论:“全面的”(synoptic)途径与“反全面的”(anti-synoptic)途径.

“全面的”(synoptic)途径即全面理性途径“反全面的”(anti-synoptic)途径即非理性途径

全面理性途径

非理性途径强调全面理性全面理性的局限性或不可能性代表模型全面理性模式、混合扫描模式、优化模式与公共选择理论民主行政理论、渐进主义模式元理论系统分析多元主义方法论统计经验主义脉络背景和案例分析决策标准价值的最大化社会合理性(利益的整合)主导领域一般政治科学领域公共行政学领域支持因素首先，它以行为主义为基础，强调交叉学科研究，集中关注定量精确性和以系统的经验理论为特征。

其次，它保留了全国计划观点及拉斯韦尔的政策科学的科学主义因素。相反，60年代的社会气候却导致了对多元主义的强烈批评.依赖于拉斯韦尔的政策科学中的人文主义因素全面理性途径与非理性途径的比较理性主义模式公共政策的制定表现为一组规定好的步骤:①针对待解决的问题建立目标；②探索可以达到目标的全部策略，列举出来作为备选方案；③分别预测每个备选方案的重要后果，并且估算各种后果发生的概率；④选择最可能解决问题的方案，或者能以最低成本解决问题的方案。理性主义模式实际上是自然科学的实证经验方法在公共政策研究领域中的移植,它隐含了两个前提：一方面，认识论上的前提，人具有无限的认识能力;另一方面，社会存在着一致的价值序列全面理性主义模式虽然是政策分析的完善境界，但在实际的政策分析中却难以做到其要求。在学术研究领域里，它日益受到激烈的批判，其中最著名的批评者是美国的行为主义科学家西蒙

混合扫描模式

混合扫描(Mixed-Sconning)模式是哥伦比亚大学社会学教授A.埃泽奥尼(AmitaiEtzioni)提出的。他的模式试图将全面理性决策和渐进主义模式的优点结合起来，埃泽奥尼宣称混合扫描理论把理性决策和渐进决策两方面都考虑到了，在一些场合，全面理性模式是合适的；而在另一些场合，渐进模式是合适的。这一理论也考虑到决策者能力的差别，一般而言，决策者能用来实施他们的决策的力量越大，进行越多的扫描是现实的；而扫描的范围越广，决策也就越有意义。一言以蔽之，混合扫描理论是渐进主义和理性主义相结合的产物最优化模式最优化模式(Optimalmodel)或规范最优模式(Normativeoptimalmodel)是德洛尔提出的带有综合性质的模式。德洛尔在批评全面理性模式和渐进模式并吸收这两种模式因素的基础上，提出了他的最优模式。他认为，全面理性或综合理性模式的要求过于理想化，在现实世界中难以达到。而渐进主义模式虽然更贴近实际，更适应于人类的本性和理论上更成熟，但是它也有着很大的局限性。德洛尔将最优化模式的分析过程分为三个阶段18个步骤。这三个阶段是:(1)元政策制定；(2)政策制定；(3)后政策制定公共选择理论公共选择(Publicchoice)理论也可以看作是对综合理性传统的一种重要反应,这种理论力图用经济学的观点尤其是市场机制来说明公共领域中的决策它的动力部分地来自于经济学家想将他们的分析输入以前只是政治学家所处理的领域,也来自政治学家将这种理论的研究视为摆脱美国公共行政学危机的出路.民主行政理论

1952年《公共行政学评论》主编瓦尔多(DwightWaldo)在“民主的行政学理论的发展”一文中批评将“效率”作为行政管理分析中的一个价值中立的标准，认为那种价值中立的科学的政策评估是一种逃避更基本价值的使人误入歧途的企图.渐进主义模式渐进主义模式由林德布洛姆提出的对理性模式的批评政策问题并非既定,且对问题的界定存在争论,决策受到时间与费用的限制,决策受价值偏好的影响渐进的特点不断摸索,逐步前进,理性分析只对方案进行边际分析,理性分析与党派分析结合,利益冲突与价值分配的过程渐进主义模式的意义与局限意义:①投入最小化②减少矛盾和冲突③更易于被认可和接受；④减少决策失误的风险.局限:保守性,片面性小结：西方政策科学的历史发展的专业分工所带来的某些副作用以及实证主义的研究方式所产生的各种弊政策科学是适应当代人类社会发展的迫切需要而产生的,它是当代社会科学发展的产物,是作为当代社会科学的片面专门化的对立物而出现的。政策科学力图克服当代社会科学端;强调社会科学必须