突发事件风险管理 课件 第5、6章 突发事件风险管理概述、公共卫生事件风险管理

第五章突发事件风险管理概述序言事故灾难风险是指在人类各种生产活动（既包括营利性单位的营利性生产活动，也包括公共部门的公共服务生产活动）中所发生的伤害人身安全和健康或者损坏设备设施或者造成经济损失的意外事件的可能性和后果的总和。所谓事故灾难风险管理，是指对事故灾难风险进行监控与预警、对事故灾难危险源与事故灾难隐患进行处理与控制的活动。针对事故灾难风险的防范与管理，学界的关注点和研究重心经历了由“事后管理”到“事前防范”的转移，研究成果明显体现了由“以反馈控制为核心的事故灾难风险管理”向“以前馈控制为核心的事故灾难风险管理”的转变。其中，“以反馈控制为核心的事故灾难风险管理”的代表性理论主要有基于系统反馈控制论的事故灾难风险管理理论和基于事故灾难模型的事故灾难风险管理理论，“以前馈控制为核心的事故灾难风险管理”的代表性理论主要有基于危险源识别与控制的事故灾难风险管理理论和基于事故隐患管理的事故灾难风险管理理论。中国的事故灾难风险管理的进展首先是与法律法规体系的建设密切相关的。大体来讲，中国事故灾难风险管理立法先后经历了“以人员伤亡管理为重心的安全事故立法阶段”“以行业分类为基础的安全事故立法阶段”“生产安全事故综合法律体系建设阶段”这三个主要阶段。目录CONTENTS事故灾难风险管理的概念与内涵1事故灾难风险管理理论2中国事故灾难风险管理的制度与框架35.1事故灾难风险管理

的概念与内涵01PARTONE5.1.1事故灾难风险（1）01事故灾难风险的基本内涵依据《国家突发公共事件总体应急预案》规定，事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）中突然发生的，伤害人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失的，导致原生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）暂时中止或永远终止的意外事件。2007年国务院常务会议通过的《生产安全事故报告和调查处理条例》指出，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。这一规定，则将属于事故灾难范畴的公共设施和设备故障、环境污染和生态破坏事件排除在生产安全事故范畴之外。本书将事故灾难视为一种广义的生产安全事故，即人类在各种生产活动（既包括营利性单位的营利性生产活动，也包括公共部门的公共服务生产活动）中所发生的伤害人身安全和健康或者损坏设备设施或者造成经济损失的意外事件。所谓事故灾难风险，是指发生上述意外事件的可能性和后果的总和。02事故灾难风险的主要类别固有风险是由于生产系统中的危险源所导致的风险，危险源是导致事故发生的能量主体，是事故的本质和前提。固有风险是企业生产过程中的客观存在，通常是不可避免或者说很难避免的，而且其基本不发生变化。潜在隐患风险是指具有发生事故灾难的条件及诱因，只是暂时还没有形成事故的风险。潜在隐患风险是由于事故隐患所导致的风险。人的行为风险是指由于人的不安全行为导致事故发生的风险。人的不安全行为往往是由于当事人存在诸如怕麻烦、图省事、好出风头等不当心理却没能准确估计危险发生的可能性，从而为事故的发生埋下了隐患。5.1.1事故灾难风险（2）03事故灾难风险的典型特征事故灾难风险是对人类安全的客观威胁。从概率论的角度来看，是“没有零概率现象”的，因此事故灾难风险是绝对存在的。绝对存在的事故灾难风险实质上就是对人类安全的威胁，因为安全意味着没有危险、不受威胁、不出事故，即消除能导致人员伤害、生病、死亡或造成设备财产破坏、损失，以及危害环境的条件事故灾难风险是一种辩证性的存在。事故灾难风险是一种辩证性的存在，是指尽管事故灾难风险的存在是绝对的，但事故灾难风险的大小是相对的。5.1.1事故灾难风险（3）5.1.2事故灾难风险管理04所谓事故灾难风险管理，是指对事故灾难风险进行监控与预警、对事故灾难危险源与事故灾难隐患进行管理与控制的活动。事故灾难风险监控与预警。事故灾难风险监控与安全管理预警包括风险信息的采集，风险辨识与管理，风险信息的传输、存储和分析，事故风险的预警提示，安全动态监控，以及安全管理对策等。事故灾难危险源的管理与控制。总的来说，危险源管理与控制主要涉及对危险源的控制、防护和隔离。其具体方法和步骤包括：（1）辨识和确认危险源；（2）划分危险源的危险等级；（3）对危险源进行登记和申报；（4）根据危险等级，采取合理措施控制和降低危险源的危险程度；（5）对危险源进行实时监控和预警；（6）制定事故应急救援措施。事故灾难隐患的管理与控制。从整体上看，事故灾难隐患的管理与控制工作主要包括如下内容：（1）及时发现、准确辨识事故隐患；（2）对隐患信息进行处理和存储；（3）对事故隐患开展针对性管理工作；（4）整改事故隐患，消除或控制事故风险；（5）开展安全教育和培训，让所有职工都掌握事故隐患的处理方法、事故预防措施和事故发生时应采取的紧急处置措施；（6）及时评价和反馈工作人员的安全工作绩效等。5.2事故灾难风险管理理论针对事故灾难风险的防范与管理，学界的关注点和研究重心经历了由“事后管理”到“事前防范”的转移，研究成果明显体现了由“以反馈控制为核心的事故灾难风险管理”向

“以前馈控制为核心的事故灾难风险管理”的转变。其中，“以反馈控制为核心的事故灾难风险管理”的代表性理论主要有基于系统反馈控制论的事故灾难风险管理理论和基于事故灾难模型的事故灾难风险管理理论，“以前馈控制为核心的事故灾难风险管理”的代表性理论主要有基于危险源识别与控制的事故灾难风险管理理论和基于事故隐患管理的事故灾难风险管理理论。02PARTTWO5.2.1基于系统反馈控制论的事故灾难风险管理理论01控制论原本是工程系统自动控制技术的基础理论，随着其被拓展至生物系统和社会系统用以研究各种系统的共同控制规律，逐渐发展成为一种撇开各种系统的具体特性而高度概括的新理论。从广义的角度而言，所谓控制，是指按照给定条件对系统及其发展过程加以调整和影响，使系统处于最佳状态，并达到预期目的的行为。任何系统控制都是以信息的传递、反馈为基础的活动。反馈控制过程大体如下：检测单元从系统输出端得到系统输出量的有关信息，将结果传递给决策单元。决策单元则根据检测单元提供的信息，参考事先给定的判断标准，进行逻辑判断，以确定应当如何调节输入量，然后向调节单元发出调节指令。标准单元在绝大多数情况下，是一种事先给定的数值，但有时标准单元也是可供决策人选择的若干方案中的最佳方案。调节单元则是反馈环节的执行机构，它根据决策单元传递过来的指令去执行命令。系统反馈控制论在安全管理工作中的应用，既丰富了安全科学的理论体系，也推动了安全管理的实践。安全控制系统作为一个大系统，需要实施分层控制，各层次之间除了监督下层贯彻方针、政策、规程和有关决定外，最重要的控制机制是提高下属组织的自组织能力，使之具有较高的控制能力，能够审时度势，加强自我就地反馈。5.2.2基于事故灾难模型的事故灾难风险管理理论02所谓事故灾难模型，即阐明事故的成因、始末过程和后果，以便对事故现象的发生、发展进行明确的逻辑分析，用以探讨如何预防事故灾害的发生。事故的发生不是单一因素造成的，也不是个人偶然失误或单纯设备故障所形成的，而是各种因素综合作用的结果，是社会因素、管理因素和生产中的危险因素被偶然事件触发所造成的结果。意外（偶然）事件之所以触发，是由于生产中环境条件存在着危险因素即不安全状态，后者和人的不安全行为共同构成事故的直接原因。事故灾难模型为事故灾难风险管理提供了三条基本原则：第一，防患于未然；第二，切断事故的因果链接；第三，合理选择对策。5.2.3基于危险源辨识与控制的事故灾难风险管理理论03基于危险源辨识与控制的事故灾难风险管理主要是通过危险源控制系统得以实施。危险源控制系统除了包含作为起点和基础的危险源的辨识，还包含危险源的评价和危险源控制措施。危险源的辨识是事故灾难风险管理的核心内容和起点，也是组织主动开展事故灾难风险管理的重要基础。危险源的评价是指在危险源被辨识和确认后，需要对其进行风险分析。危险源控制措施包含两个方面：一是对危险源的日常管理；二是当事故灾难发生时的应急措施。危险源控制系统中，明确部门、人员的危险源控制职责是开展事故灾难风险管理的组织基础，事故灾难风险的良好管理需要各级部门和人员切实落实好自身职责，积极组织或参与危险源的辨识、评价和控制工作。在确定危险源辨识的范围时，要充分考虑到生产作业活动、产品和服务的全过程，并有意识地对生产作业活动进行划分。危险源评价工作则在既定的危险源评价依据、标准、评价方法和风险分级办法的指导下展开。5.2.4基于事故隐患管理的事故灾难风险管理理论04基于事故隐患管理的事故灾难风险管理的核心机制是事故隐患管理系统。事故隐患识别子系统通过对组织安全生产事故隐患的不断检查来实现，组织事故隐患存在于管理、人的行为、物以及环境的安全状态之中，组织要针对安全生产过程进行分析，按照事故隐患的分类，找出生产过程中可能存在的管理上的缺陷、人的不安全行为、物和环境的不安全状态，并编制不同类型的检查表用于事故隐患的识别。事故隐患评价子系统针对组织存在的事故隐患进行风险评价，根据事故隐患的特点选择科学、合理、适用的定性、定量评价方法，对危险、有害因素导致事故发生的可能性和严重程度进行定性、定量评价，以确定事故可能发生的部位、频次、严重程度的等级及相关结果，为制定安全对策措施提供科学依据。事故隐患控制子系统根据定性、定量评价结果，提出消除与控制危险、有害因素的技术和管理措施及建议，实现对事故隐患的消除与控制目的。5.3中国事故灾难风险管理的制度与框架03PARTThree5.3.1中国事故灾难风险管理的法律制度01中国事故灾难风险管理的法律制度呈现出两个基本特征：第一，重点集中在传统的生产安全事故领域；第二，侧重以罚示警。从立法进程来看，中国的事故灾难风险管理立法主要经历了三个重要阶段。以人员伤亡管理为重心的安全事故立法阶段。新中国成立初期，生产安全事故方面的法律法规主要聚焦于对人员伤亡事故的调查、登记、统计和报告。以行业分类为基础的安全事故立法阶段。随着“依法治国”方略的确定，中国安全生产方面的法制建设步入一个新的阶段。许多行业都相继出台了有关安全生产的行业特别法。生产安全事故综合法律体系建设阶段。与经济社会的发展相伴随，安全生产领域的新情况和新问题层出不穷，安全生产所面临的形势日益严峻，同时社会各界对于安全生产事故报告和处理的关注度也越来越高，各级政府特别是地方政府在安全生产工作中被赋予越来越重要的职责。5.3.2中国事故灾难风险管理的责任体系02伴随着中国安全生产方针政策和法律法规的完善，基本形成了以“生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督和中介服务”为核心的事故灾难风险管理格局。在多元参与的格局中，不同的责任主体承担着差异明确、互为补充的风险管理责任。生产经营单位负责是指生产经营单位积极贯彻“安全第一、预防为主”的安全生产方针。职工参与体现在两个方面，一方面是职工在劳动生产过程中履行相应的安全生产义务，另一方面是职工依据法律法规对自身在劳动生产过程中应该享有的安全权利和健康权利进行维护。政府监管是政府部门根据国家法律法规对企业安全生产职责的履行和安全生产法律、法规、政策的执行情况进行监督和检查。行业自律是指相关产业的国家标准、行业标准对生产经营单位的经营、生产行为进行约束，以保证其经营、生产行为的安全性。事故灾难风险管理方面的社会监督是指任何单位或个人、工会、居民自治组织、新闻媒体等具有权利对生产经营单位的安全生产事故风险进行监督和举报。中介服务是指具有执业资格的个人或者独立法人凭借自己的专业优势，为政府、企业甚至职工个人提供事故灾难风险管理方面的咨询、科研、调查、教育培训、检测检验、评价、技术措施改造等服务。5.3.3中国事故灾难风险管理的基本框架03中国的事故灾难风险管理基本格局之下，逐步形成了以事故灾难风险防范管理法律法规体系、事故灾难风险防范规制体系和事故灾难风险防范责任体系为主要内容的基本框架。事故灾难风险防范管理法律法规体系。从我国的法的形式及体系来考察，中国的事故灾难风险防范管理的法律法规体系包含：事故灾难风险防范管理的法律、行政法规和法定安全生产标准。“立法、行政、司法”三位一体的事故灾难风险防范规体系。从整体上看，中国的事故灾难风险防范规制体系包括了立法性规制、行政性规制和司法性规制。事故灾难风险防范责任体系。中国已经形成了综合监管与专项监管相结合的事故灾难风险防范责任体系，综合监管部门与专项监管部门各司其职。本章小节事故灾难风险是指在人类各种生产活动（既包括营利性单位的营利性生产活动，也包括公共部门的公共服务生产活动）中所发生的伤害人身安全和健康或者损坏设备设施或者造成经济损失的意外事件的可能性和后果的总和。事故灾难风险管理的主要理论主要有基于系统反馈控制论的事故灾难风险管理理论、基于事故灾难模型的事故灾难风险管理理论、基于危险源识别与控制的事故灾难风险管理理论、基于事故隐患管理的事故灾难风险管理理论等。中国事故灾难风险管理的主要进展首先体现在相关法律法规体系的建设与完善上。在经历了“以人员伤亡管理为重心的安全事故立法阶段”“以行业分类为基础的安全事故立法阶段”“生产安全事故综合法律体系建设阶段”三个主要发展阶段之后，中国基本形成了相对完善的事故灾难风险防范法律法规体系。1.什么是事故灾难风险？事故灾难风险有哪些主要特征？2.事故灾难风险有哪些主要类别？3.事故灾难风险管理的主要内容有哪些？4.事故灾难风险管理的主要理论有哪些？5.中国事故灾难风险管理的基本框架包含哪些内容？复习思考题感谢观看THANKSFORYOURATTENTION第六章公共卫生事件风险管理序言公共卫生事件风险管理主要包括：突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的传染病疫情风险管理；群体性不明原因疾病风险管理；食品药品安全事件风险管理；职业危害事件风险管理；食物中毒和职业中毒等事件风险管理；动物疫情等动物卫生事件风险管理；大型活动公共卫生事件风险管理；其他严重影响公众健康事件风险管理等。我国有关公共卫生事件风险管理方面的制度规定，主要分散在各种法律、法规、条例以及规范性文件、政策、标准中。《突发事件公共卫生风险评估管理办法》，对我国公共卫生事件风险管理制度进行了系统规范。《突发公共卫生事件风险评估工作指南（2014版）》《突发事件公共卫生风险评估技术方案（试行）》《市县级突发事件公共卫生风险评估试点工作方案》等，对公共卫生事件风险管理的流程和方法进行了具体规定。新《食品安全法》从国家法律的层面，明确规定了实行食品安全风险管理的工作方针、风险分级管理、责任保险以及国务院卫生行政部门组织开展食品安全风险监测和风险评估的法定职责等内容，详细确立了食品安全风险监测制度、食品安全风险评估制度、食品安全风险交流沟通制度、食品安全事故调查制度、食品安全事故问责制度等创新要求。目录CONTENTS公共卫生事件风险管理的含义、内容与研究进展1公共卫生事件风险管理的制度、流程和方法2食品安全事件风险管理36.1公共卫生事件风险管理的

含义、内容与研究进展01PARTONE6.1.1公共卫生事件风险管理的含义与内容01公共卫生事件风险管理主要包括：突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的传染病疫情风险管理；群体性不明原因疾病风险管理；食品药品安全事件风险管理；职业危害事件风险管理；食物中毒和职业中毒等事件风险管理；动物疫情等动物卫生事件风险管理；大型活动公共卫生事件风险管理；其他严重影响公众健康事件风险管理等。公共卫生事件风险管理的主要内容包括：建立健全多部门公共卫生事件风险联防联控工作机制；围绕中长期规划确定的口蹄疫、禽流感、布病等优先防治病种，全面部署防控工作；完善生活必需品市场预警信息风险监测体系；制订和实施进出口食品化妆品安全风险监控计划；通过应急管理信息传输系统实时监测食品药品安全网络敏感信息和舆情热点。当前，在快速推进的城镇化建设进程中，各类自然、非自然的突发公共卫生事件交织出现，一些落后的生产生活方式加大了传染病、食物中毒、食品安全等公共卫生类突发事件发生的风险。02公共卫生事件风险管理的实践和研究工作在我国起步较晚，均处于起步阶段，但已经取得了较大的进展。具体来说，除了食品安全事件风险管理研究（具体内容在本章第3节中专门介绍）以外，公共卫生事件风险管理研究进展主要体现在以下六个方面：基于人群脆弱性的突发公共卫生事件风险评估研究。传染病突发公共卫生事件风险评估研究。动物卫生突发事件风险评估研究。化学中毒突发公共卫生事件风险评估研究。大型活动公共卫生事件风险评估研究自然灾害公共卫生风险评估研究6.1.2公共卫生事件风险管理的研究进展6.2公共卫生事件风险管理的

制度、流程和方法02PARTTWO6.2.1公共卫生事件风险管理的制度框架01我国有关公共卫生事件风险管理方面的制度规定，主要分散在各种法律、法规、条例以及规范性文件、政策、标准中。及公共卫生事件风险管理领域的主要法律法规有：《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《植物检疫条例》《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》等。《突发事件公共卫生风险评估管理办法》，对我国公共卫生事件风险管理制度进行了系统规范。突发事件公共卫生风险评估是指通过风险识别、风险分析和风险评价，及时发现和科学研判突发事件公共卫生风险，对突发公共卫生事件风险或其他突发事件的公共卫生风险进行评估，规范和指导风险评估工作，并提出风险管理建议的过程。突发事件公共卫生风险评估分为日常风险评估和专题风险评估。日常风险评估主要是根据常规监测收集的信息、部门通报的信息、国际组织及有关国家（地区）通报的信息等，对突发公共卫生事件风险或其他突发事件的公共卫生风险开展初步、快速的评估。6.2.2公共卫生事件风险管理的流程和方法02《突发公共卫生事件风险评估工作指南（2014版）》《突发事件公共卫生风险评估技术方案（试行）》《市县级突发事件公共卫生风险评估试点工作方案》等，对公共卫生事件风险管理的流程和方法进行了具体规定，并重点针对传染病类突发事件风险评估进行细化和举例说明。公共卫生事件风险管理的作用和意义体现在四个方面：一是及时识别风险；二是支持卫生应急决策；三是为风险沟通提供依据；四是指导卫生应急准备。公共卫生事件风险管理是对突发公共卫生事件相关信息及其有关知识进行收集、评估、记录并确定事件风险等级的系统过程。具体来说，公共卫生事件风险管理的流程包括三个步骤：确定风险问题，开展风险评估之前，首先需要确定风险问题，并据此界定参与评估的人员构成、所需要收集的信息等；风险识别，风险识别是根据需要评估的风险问题，发现和确认需开展风险评估的突发公共卫生事件或威胁，描述风险要素的过程，是风险分析和风险评价的基础；风险分析和评价。风险分析是基于风险识别的结果，对事件发生的可能性和后果的严重性以及风险的承受能力和控制能力进行分析，同时考虑分析过程中的不确定性。6.3食品安全事件风险管理03PARTThree6.3.1食品安全事件风险管理的法律与制度创新012015年4月24日，《中华人民共和国食品安全法》由第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订通过，自2015年10月1日起施行。《食品安全法》第二章和第七章专门规范了食品安全事故风险问题。具体来说，《食品安全法》关于食品安全事件风险管理的法律与制度创新，主要体现在以下几个方面：第一，食品安全风险监测制度创新。第二，食品安全风险评估制度创新。第三，食品安全风险交流沟通制度创新。第四，食品安全事故调查制度创新。第五，食品安全事故问责制度创新。此外，《食品安全风险评估管理规定（试行）》(卫监督发〔2010〕8号)关于食品安全事件风险管理的制度创新。6.3.2食品安全事件风险管理的研究进展02第一，食品安全风险评估模式研究。我国《食品安全法》所规定的食品安全风险评估模式属于专家理性模式，以专家知识作为评估的排他性依据，从组织形式、评估对象、议题的形成及评估方法等方面规定了专家知识的独断地位，而这种专家知识的排他性地位的确立是以食品安全风险作为一种客观的物质性存在为前提假设的。第二，食品安全风险行政调查研究。基于风险评估的食品安全风险行政调查，是指行政机关依据风险食品的类型及风险食品生产经营者监管风险食品的能力级别来确定调查等级和强度，从而实施相应的行政调查。第三，食品安全风险评估政策偏好研究。在食品安全风险评估领域，政府监管部门决策时经常面临复杂的技术面向，对哪些物质有危害、危害影响多大等问题争论不断。本章小节（1）公共卫生事件风险管理主要包括：突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的传染病疫情风险管理；群体性不明原因疾病风险管理；食品药品安全事件风险管理；职业危害事件风险管理；食物中毒和职业中毒等事件风险管理；动物疫情等动物卫生事件风险管理；大型活动公共卫生事件风险管理；其他严重影响公众健康事件风险管理等。公共卫生事件风险管理的实践和研究工作在我国起步较晚，均处于起步阶段，但已经取得了较大的进展。具体来说，主要体现在六个方面：基于人群脆弱性的突发公共卫生事件风险评估研究、传染病突发公共卫生事件风险评估研究、动物卫生突发事件风险评估研究、化学中毒突发公共卫生事件风险评估研究、大型活动公共卫生事件风险评估研究、自然灾害公共卫生风险评估研究。我国有关公共卫生事件风险管理方面的制度规定，主要分散在各种法律、法规、条例以及规范性文件、政策、标准中。《突发事件公共卫生风险评估管理办法》，对我国公共卫生事件风险管理制度进行了系统规范。本章小节（2）突发事件公共卫生风险评估是指通过风险识别、风险分析和风险评价，及时发现和科学研判突发事件公共卫生风险，对突发公共卫生事件风险或其他突发事件的公共卫生风险进行评估，规范和指导风险评估工作，并提出风险管理建议的过程。突发事件公共卫生风险评估分为日常风险评估和专题风险评估。日常风险评估主要是根据常规监测收集的信息、部