无居民海岛开发利用指南(试行)

无居民海岛开发利用指南(试行)1适用范围本指南适用于中华人民共和国管辖海域内，已依法纳入国土空间规划、明确开发利用方向的无居民海岛各类开发利用活动，涵盖公益类开发、经营性开发、临时利用等情形。未纳入国土空间规划的无居民海岛，原则上禁止任何开发活动，科学试验、生态修复等特殊用途活动须经省级以上自然资源主管部门依法审批后方可实施。2基本原则2.1生态优先坚持“保护优先、适度开发”，严守生态保护红线，把生态环境保护贯穿开发利用全过程，确保开发活动不超出海岛生态承载力，不破坏海岛生态系统完整性。生态保护红线内无居民海岛，禁止各类开发性生产活动，仅允许开展不破坏生态功能的公益类活动。2.2陆海统筹衔接海岸带综合保护利用、陆域产业发展、海域开发利用布局，推动无居民海岛开发与近岸陆域、海域功能协同，避免碎片化开发，防控陆源和岛屿开发对海洋生态的叠加影响。2.3集约节约严格控制开发强度，提高用岛效率，禁止圈岛囤地、围而不用。经营性用岛单位面积固定资产投资强度不低于200万元/公顷，国家出台更高标准的从其规定，严禁粗放浪费利用海岛资源。2.4权属清晰严格落实无居民海岛国家所有权制度，开发利用必须依法取得无居民海岛使用权，任何单位和个人不得非法占用无居民海岛开展开发活动。2.5公开公平经营性用岛除国家规定可以协议出让的情形外，一律通过招标、拍卖、挂牌方式公开出让使用权，全程公开透明，禁止暗箱操作。3开发利用准入要求实行分类准入管理，明确禁止类、限制类、允许类开发活动清单：3.1禁止类开发活动（1）填海连岛造地改变海岛自然属性的开发活动，国家重大战略项目经国务院审批同意的除外；（2）采挖海岛砂石、开采固体矿产资源活动，公益性地质调查、国家批准的矿产资源勘查项目除外；（3）生产建设项目占用无居民海岛自然岸线长度占项目用岛岸线总长度比例超过80%的开发活动；（4）在珍稀濒危海洋生物栖息地核心区、候鸟迁徙繁殖核心区建设与生态保护无关的项目；（5）在无居民海岛建设污染环境的重化工业项目、生活垃圾填埋场、核设施等有毒有害、高环境风险项目；（6）法律法规明确禁止的其他开发活动。3.2限制类开发活动（1）开发建设用地面积超过海岛陆域总面积30%的大型项目，国家重大基础设施项目除外；（2）涉及挖填山体、大幅改变海岛地形地貌的开发活动；（3）旅游娱乐类用岛超出核定生态承载容量的开发活动；（4）临时用岛期限超过2年的活动。限制类开发项目须开展专题生态影响论证，经省级以上自然资源主管部门组织专家评审通过后方可准入，生态影响不可接受的不予批准。3.3允许类开发活动符合国土空间规划和本指南准入要求的公益类、经营性开发活动，包括海洋科研观测、生态保护修复、防灾减灾设施、公共航标、旅游休闲、清洁能源、海水养殖、交通运输配套、仓储等。4规划衔接与开发强度管控无居民海岛开发必须严格符合国土空间规划、无居民海岛保护利用规划、海岸带综合保护利用规划，不得突破规划确定的管控要求：4.1分区管控要求生态保护红线核心保护区内的无居民海岛，禁止一切生产开发活动；生态保护红线一般控制区内的无居民海岛，仅允许开展科学观测、生态修复、防灾减灾等不破坏生态功能的公益活动，禁止开发性生产活动；允许开发利用的集中连片无居民海岛，按照规划确定的功能定位、开发强度实施开发。4.2开发强度指标管控所有允许开发的无居民海岛，必须符合以下管控指标：（1）建筑覆盖率：旅游娱乐类用岛不超过20%，基础设施类用岛不超过30%，特殊用途类用岛不超过25%；（2）容积率：各类经营性用岛容积率不超过0.5，公益基础设施类用岛容积率不超过0.8；（3）建筑高度：除灯塔、观测塔、风电塔筒等功能性设施外，旅游类项目建筑高度不得超过18米，领海基点、导航助航设施安全保护区5公里范围内的建筑高度须符合海事、自然资源部门的安全管控要求；（4）岸线保有率：单岛自然岸线保有率不得低于60%，任何开发项目必须保留不少于20%的原生自然岸线未被占用。4.3空间避让要求开发项目必须避让航道、锚地、海底电缆管道、海上倾倒区、防洪纳潮区、军事管理区等法定保护区域，项目边界与上述区域的距离满足安全防护要求。5分类开发利用具体要求5.1公益类开发利用公益类开发包括海洋生态保护修复、海洋观测监测、科研试验、防灾减灾、国防安全、公用航标、公共码头等非经营性公益用途开发，要求：（1）用岛范围严格限定于项目设施必需最小范围，不得超出实际需求扩大用岛面积，禁止以公益名义变相开展经营性开发；（2）设施建设优先采用生态化、模块化、可拆除设计，减少对海岛地形地貌的破坏，道路、场地优先采用透水铺装，新建永久性设施占地面积不得超过项目用岛总面积的15%；（3）公益类用岛原则上采用划拨方式取得无居民海岛使用权，法律另有规定的从其规定。5.2经营性开发利用5.2.1旅游休闲类用岛（1）承载容量管控：根据海岛生态承载力核定日最大游客承载量，按不超过1人/100平方米可游览面积核算，生态敏感型海岛日承载量下调30%，开发运营单位严格按照核定容量接待游客，禁止超量运营；（2）设施布局要求：核心接待设施集中布局在开发核心区，禁止分散式布局破坏全岛生态，休闲步道优先利用原有地形改造，禁止大规模挖山填海，岛上禁止开发商品房地产项目、禁止建设私人专属度假会所，禁止变相出售海岛使用权；（3）生态化建设要求：海岸线保留原有自然形态，亲海设施优先采用离岸架空、生态护岸方式建设，禁止全面硬化自然岸线，岛上生活污水必须全收集全处理，达标排放或外运陆域处理，生活垃圾100%外运陆域处置，禁止在岛内填埋，岛内用水优先利用雨水收集，禁止过度开采海岛地下水；（4）开发强度管控：单岛旅游开发建设用地面积不得超过海岛陆域总面积的25%，除功能性观景设施外，一般建筑高度不超过12米，单栋观景设施高度不超过20米，单岛仅允许建设1处，保持海岛自然景观风貌。5.2.2清洁能源类用岛包括海上风电、光伏发电等清洁能源项目用岛，要求：（1）风电项目风机基础、登岛道路、升压站等设施集中布局，单个海岛陆域用岛面积不得超过海岛总面积的10%，国家重大战略项目除外；施工临时占地施工结束后6个月内必须完成生态修复，恢复原有植被；设施建设避开鸟类迁徙通道、繁殖栖息区域，减少对鸟类活动的干扰；（2）光伏项目优先采用架空布置方式，不得大规模硬化海岛地表，光伏板间距保留植被生长空间，禁止全面清除海岛原生植被。5.2.3海水养殖与经营性渔业用岛养殖用岛主要用于养殖看护、育种育苗、养殖产品初级处理，要求：设施建设面积不得超过用岛总面积的10%，禁止建设大规模加工厂房、永久性居住设施；禁止采用清礁、清塘等方式破坏海岛周边海域生境，养殖尾水达标排放，养殖废弃物全部回收处理，禁止随意丢弃。5.2.4交通运输仓储类用岛码头、航道配套设施等交通运输用岛，要求占用自然岸线比例不得超过项目用岛岸线总长度的60%，保留不少于40%的自然岸线；仓储类项目禁止存储危险化学品、放射性物品等有毒有害物质，国家批准的专业危险品仓储项目除外，且须满足安全防护距离要求，配备完善的环境风险防控设施。5.3临时利用施工临时场地、临时观测、影视拍摄、赛事活动等临时用岛，要求：（1）临时用岛最长期限不得超过2年，确需延长的经审批可延长1次，延长期限不超过1年，总期限不得超过3年；（2）临时用岛不得建设永久性建筑物、构筑物，不得改变无居民海岛权属关系，使用期满后6个月内必须拆除所有临时设施，完成生态修复，恢复海岛原状；（3）临时用岛面积不得超过海岛总面积的15%，禁止占用生态保护红线区域。5.4特殊保护海岛开发要求领海基点所在无居民海岛，禁止开展改变领海基点地形地貌、破坏领海基点保护标志的开发活动，开发项目边界距离领海基点标志不得小于1000米，不得影响领海基点的稳定性和安全性；国防用途无居民海岛，严格按照国防要求管控，禁止无关开发活动；自然保护区、风景名胜区内的无居民海岛，按照自然保护区、风景名胜区管控要求执行，禁止开展与保护方向不符的开发活动。6生态保护与修复要求6.1开发生态预评估开发项目实施前，必须开展全岛生态本底调查，查明海岛特有物种、珍稀濒危物种分布、地形地貌、水文地质、周边海域生态状况，编制专项生态影响评价报告，明确避让、减缓、修复措施，单岛用岛面积超过50公顷的项目须开展生态承载力专题评估，生态影响不可接受的项目一律不予批准。6.2开发过程生态管控（1）禁止开挖海岛核心山体、大规模改变海岛原生地形地貌，项目挖填土石方总量控制在项目总占地面积的20%以内，多余土石方全部外运陆域合规处置，不得在岛内及周边海域倾倒；（2）施工过程设置临时拦挡、排水沟等水土保持设施，防止施工废水、泥沙直排入海，施工产生的生活垃圾、建筑垃圾100%清运出岛，不得遗留；（3）开发项目避让海岛特有物种、珍稀濒危物种核心栖息地，边界距离核心栖息地不小于500米，确无法避让的，须实施迁地保护、异地生态补偿，补偿费用纳入项目总投资，异地补偿面积不低于占用面积的1.5倍。6.3开发后生态修复要求（1）落实“谁开发谁修复、谁破坏谁治理”原则，开发项目须编制专项生态修复方案，生态修复费用不低于项目固定资产总投资的3%，生态敏感区项目提高至5%，纳入项目总投资；（2）修复内容包括临时占地植被恢复、岸线生态修复、地形地貌恢复、周边海域生境修复，旅游类项目每年须按照不低于上年度旅游营业收入1%的比例提取海岛生态保护资金，用于日常生态维护；（3）生态修复完成后，由县级以上自然资源主管部门组织专项验收，验收不合格的，项目不得通过整体竣工验收，不得投入运营。6.4生物入侵与防灾减灾管控（1）开发过程中引入的植被、建筑材料须经过检疫，禁止引入外来入侵物种，开发运营单位每2年开展一次全岛入侵物种排查，发现入侵物种及时清除并上报主管部门；（2）所有开发项目须符合海洋灾害防护标准，新建建筑物防洪标准不低于50年一遇，重大基础设施不低于100年一遇，抗震设防标准较邻接陆域城镇提高1档执行；旅游休闲类用岛须设置不少于2条应急疏散通道，划定人均不少于2平方米的应急避险场地，配备海洋灾害预警接收终端，建立预警响应机制，收到台风、风暴潮预警后2小时内完成游客撤离；开发运营单位每年开展1次岸线侵蚀、地质灾害隐患排查，及时处置安全隐患。7开发利用审批与权属管理7.1审批权限划分用岛面积超过500公顷的项目、涉及领海基点所在海岛、国防用途海岛的开发项目，报国务院审批；其他开发项目由省级人民政府审批，省级以下自然资源主管部门按照权限做好初审、监管工作。7.2标准化审批流程（1）申请受理：开发单位向项目所在地县级自然资源主管部门提出用岛申请，提交项目可行性研究报告、生态影响专项报告、规划符合性意见书、权属无争议证明等材料，县级初审后按权限逐级上报；（2）审查论证：自然资源主管部门受理后，组织开展生态评审、规划符合性审查，征求生态环境、海事、林业草原、国防、交通等部门意见，重大项目召开听证会听取公众意见；（3）审批确权：符合条件的项目依法批准，经营性项目通过招标拍卖挂牌方式出让使用权，核发无居民海岛使用权不动产权证书，公益类项目采用划拨方式供地；（4）竣工验收：开发单位依法缴纳无居民海岛使用金后方可开工建设，项目完工后，先开展生态修复专项验收，验收合格后再开展项目整体竣工验收，合格后方可投入运营。7.3日常权属管理（1）无居民海岛使用权最高期限：经营性用岛不超过50年，公益类用岛按照项目使用期限确定，临时用岛不超过3年；使用权期满可依法申请续期，续期须重新审核生态符合性，符合要求的准予续期；（2）无居民海岛使用权可以依法转让、抵押、继承，转让必须符合原批准的用途、开发强度要求，不得改变用途、不得变相炒卖海岛使用权，转让后剩余使用期限不得超过原出让合同约定的剩余期限；（3）使用权期满未续期或者续期未批准的，由原审批机关无偿收回使用权，开发单位须按要求完成生态修复，拆除永久性设施，恢复海岛原状。8监测与监管8.1运营单位自主监测所有开发利用的无居民海岛，开发运营单位须建立日常生态监测制度，每季度开展1次海岛生态状况监测，监测内容包括植被覆盖率、近岸海域水质、物种变化、岸线稳定性，每年12月底前向县级自然资源主管部门提交年度生态监测报告。8.2主管部门监督核查县级以上自然资源主管部门每2年开展一次开发利用无居民海岛全覆盖核查，运用卫星遥感、无人机巡查、现场核查等方式，核查开发范围、开发强度、生态保护修复落实情况，建立无居民海岛开发利用信用档案，违法违规行为记入信用记录，实施联