2026年县城新型城镇化建设调研报告

2026年县城新型城镇化建设调研报告2025年12月目录19962一、调研背景与研究意义 县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。本次调研于2025年3月—11月开展，覆盖全国东中西部[XX]个省级行政区的[XX]个不同类型县城，综合运用实地走访、企业访谈、问卷调研、官方数据交叉验证等方式，系统梳理当前我国县城新型城镇化建设进展、模式、问题，并结合“十五五”时期发展要求提出针对性对策建议，为相关政策制定和项目落地提供参考。一、调研背景与研究意义当前我国城镇化发展已经进入从规模扩张向质量提升转型的关键阶段，截至2025年末，我国城镇化率达到[XX%]，其中县城及县级市城区常住人口占全国城镇常住人口的比重超过[XX%]，是吸纳农业转移人口的重要载体。2020年以来，国家层面先后出台《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》《“十四五”新型城镇化规划》《关于促进县域经济高质量发展的意见》等一系列政策文件，明确要求把县城新型城镇化建设作为扩大内需、畅通城乡经济循环、缩小城乡发展差距的核心抓手。2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划编制的关键之年，距离2020年县城城镇化补短板强弱项政策启动已经过去五年，有必要系统评估五年来政策落地成效，梳理当前建设过程中存在的堵点难点，研判2026年及未来一段时期县城新型城镇化的发展趋势。本次调研的核心意义体现在三个方面：一是系统梳理全国县城新型城镇化建设的总体进展，总结各地创新实践经验，为其他地区提供可复制借鉴的样本；二是精准识别当前县城城镇化建设存在的结构性、体制性问题，深入分析问题产生的根源；三是结合“十五五”时期新型城镇化建设的新要求，提出符合我国国情的县城新型城镇化高质量发展路径，为政策制定提供决策参考。二、我国县城新型城镇化建设的政策演进与发展要求我国县城城镇化建设伴随着国家新型城镇化战略的推进不断深化，大致可以分为四个阶段：（一）起步探索阶段（2012—2019年）2012年党的十八大提出推进新型城镇化战略，明确提出“推动大中小城市和小城镇协调发展，更加注重发挥小城镇在连接城乡中的作用”，此后2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》出台，首次提出“有重点地发展小城镇，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖”，这一阶段县城城镇化建设主要以撤县设区、县城扩容为主要方向，重点解决县城规模不足、承载能力偏弱的问题。（二）补短板强弱项阶段（2020—2022年）2020年，面对疫情后扩大内需的战略要求，国家发改委出台《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，明确将公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效四大领域17项具体任务作为建设重点，安排中央预算内投资专项支持县城项目建设，标志着我国县城城镇化建设从规模扩张转向质量提升，从扩容转向补短板，这一阶段累计支持各类项目超过1.6万个，带动投资规模超过[XX万亿元]。（三）高质量发展阶段（2023年至今）2023年中央一号文件明确提出“推进县域城乡融合发展，深入推进县城新型城镇化建设”，同年《关于促进县域经济高质量发展的意见》出台，进一步将县城城镇化建设与县域经济发展绑定，提出强化县城产业承载能力、人口吸纳能力，2025年党的二十届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出“提升县城城镇化质量，打造城乡融合发展核心节点”，标志着我国县城新型城镇化进入高质量发展的新阶段，对2026年及未来建设提出了新的要求。（四）“十五五”时期县城新型城镇化建设的核心要求结合国家战略部署，“十五五”时期县城新型城镇化建设核心要求体现在四个方面：一是坚持以人民为中心，聚焦农业转移人口市民化，提升公共服务均等化水平；二是坚持城乡融合，发挥县城连接城市、辐射乡村的枢纽作用；三是坚持绿色低碳，推动县城发展方式转型；四是坚持因地制宜，避免“一刀切”，分类推进不同类型县城城镇化建设。三、我国县城新型城镇化建设总体进展经过五年多的补短板建设，我国县城新型城镇化建设取得了阶段性成效，县城承载能力显著提升，发展质量不断提高，具体进展如下：（一）补短板项目落地成效显著截至2025年10月末，全国累计开工县城新型城镇化补短板项目超过1.7万个，项目开工率达到[XX%]，完工率达到[XX%]，各领域项目完成情况如下表所示：建设领域规划项目数（个）已完工项目数（个）累计完成投资完工率公共服务设施提标扩面[XX][XX][XX亿元][XX%]环境卫生设施提级扩能[XX][XX][XX亿元][XX%]市政公用设施提档升级[XX][XX][XX亿元][XX%]产业培育设施提质增效[XX][XX][XX亿元][XX%]从区域分布看，东部地区项目完工率整体高于中西部地区，东部地区平均完工率达到[XX%]，中部地区[XX%]，西部地区[XX%]，东北地区[XX%]，区域之间存在明显差距。（二）人口集聚能力稳步提升随着县城承载能力的提升，越来越多的农业转移人口选择在县城就业安家，截至2025年末，全国县城及县级市城区常住人口达到[XX亿人]，较2020年增加[XX万人]，占全国城镇常住人口的比重较2020年提升[XX个百分点]，县城已经成为农业转移人口就地就近城镇化的主要载体，调研显示，超过[XX%]的外出务工农业转移人口表示愿意回到家乡县城定居，较2020年提升[XX个百分点]。（三）城乡融合枢纽作用不断凸显县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖的步伐不断加快，截至2025年末，全国[XX%]的县城已经实现通往所辖行政村的客车全覆盖，[XX%]的乡村居民能够就近在县城享受二级以上医院诊疗服务，城乡居民基本公共服务差距不断缩小，县城对乡村的辐射带动能力显著增强，城乡融合发展格局初步形成。四、我国不同区域县城新型城镇化建设典型模式我国地域辽阔，不同地区县城资源禀赋、产业基础、人口规模差异较大，各地在推进县城城镇化建设过程中探索出了一批符合本地实际的典型模式，主要可以分为四类：（一）东部产业主导型模式：以产业集聚带动人口城镇化长三角、珠三角等东部沿海地区的县城产业基础较好，形成了一批特色专业镇，这类县城以产业集聚为核心，通过产业培育带动人口集聚，进而推进城镇化建设，典型代表是浙江义乌、江苏昆山、广东顺德等。这类模式的核心经验是：始终把产业发展放在县城城镇化建设的核心位置，围绕主导产业完善配套基础设施和公共服务，以产业集聚吸引人口流入，再以人口集聚带动城市服务升级，形成“产业—人口—城市”的良性循环，数据显示，这类县城的城镇化率平均达到[XX%]，远高于全国平均水平，农业转移人口市民化率达到[XX%]，公共服务满意度超过[XX分]（满分100分）。（二）中部农业支撑型模式：依托农业产业化推进就地城镇化我国中部地区很多县城是传统农业大县，这类县城以农业产业化龙头企业为依托，发展农产品加工、乡村旅游等产业，吸纳当地农业转移人口就地就业，推进就地城镇化，典型代表是山东寿光、河南周口、湖北潜江等。这类模式的核心经验是：立足本地农业资源优势，延伸农业产业链，打造特色农业产业集群，完善县城就业配套服务，吸引本地农民就近在县城购房就业，实现“离土不离乡”的就地城镇化，调研显示，这类县城超过[XX%]的县城新增常住人口来自本地农村转移人口，对稳定农村人口、促进城乡融合发挥了重要作用。（三）西部生态文旅型模式：依托生态资源打造特色城镇化我国西部地区很多县城生态环境优美、文化旅游资源丰富，这类县城避开了传统工业化路径，依托生态和文旅资源打造特色城镇化，典型代表是云南腾冲、广西阳朔、四川九寨沟等。这类模式的核心经验是：坚持生态优先、绿色发展，围绕文旅产业完善县城基础设施和公共服务，打造宜居宜业宜游的特色县城，通过文旅产业带动就业，吸引人口流入，走出了一条绿色城镇化道路，这类县城的第三产业占比平均达到[XX%]，远高于全国县城平均水平，城镇人均可支配收入增速连续五年高于全国平均水平。（四）边境口岸型模式：依托对外开放推进城镇化我国沿边地区的边境县城依托口岸优势，发展边境贸易、跨境旅游等产业，推进城镇化建设，典型代表是云南瑞丽、内蒙古满洲里、广西东兴等。这类模式的核心经验是：依托口岸对外开放优势，打造跨境产业合作平台，完善口岸基础设施和县城公共服务，吸引人流物流向县城集聚，带动城镇化发展，近年来随着沿边开放水平提升，这类县城的城镇化增速明显高于全国平均水平，成为我国城镇化发展的新增长点。五、当前县城新型城镇化建设存在的核心问题尽管我国县城新型城镇化建设取得了显著成效，但调研发现，当前建设过程中仍然存在一系列结构性、体制性问题，主要体现在以下六个方面：（一）产业支撑能力偏弱，就业吸纳能力不足多数县城产业基础薄弱，产业结构偏传统，缺乏有竞争力的主导产业，调研显示，全国超过[XX%]的县城没有形成千亿级的主导产业集群，超过[XX%]的县城工业以资源初加工、传统制造业为主，高新技术产业占比平均不足[XX%]，远低于地级市平均水平。产业偏弱直接导致就业岗位不足，尤其是适合高校毕业生、农业转移人口的高质量就业岗位偏少，调研显示，县城平均就业率比地级市低[XX个百分点]，大量年轻人口仍然选择到大城市就业，人口流出问题仍然突出。（二）公共服务供需错配，供给质量偏低经过五年补短板建设，县城公共服务设施覆盖水平明显提升，但供给质量仍然偏低，供需错配问题突出，具体表现为：优质教育、医疗资源严重不足，全国县城每千人拥有执业医师数仅为地级市的[XX%]，优质高中、三甲医院主要集中在地级市，县城多数是二甲及以下医院，教育医疗资源质量偏低导致很多群众为了享受优质服务选择到地级市购房，加剧了县城人口流出；此外养老、托育等新型公共服务供给缺口较大，全国县城每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数仅为[XX个]，远低于国家要求的[XX个]的标准，无法满足居民需求。（三）基础设施仍然存在短板，智能化水平偏低尽管补短板项目推进很快，但县城基础设施仍然存在不少短板，一是老旧小区改造任务仍然较重，全国县城仍有超过[XX万套]老旧小区需要改造，很多老旧小区没有加装电梯，配套设施不完善；二是市政基础设施老化问题突出，超过[XX%]的县城建成区管网服役年限超过20年，给排水、燃气等管网漏损率超过[XX%]；三是防灾减灾能力偏弱，全国超过[XX%]的县城防洪排涝设施不达标，极端天气下容易发生城市内涝，此外县城数字化、智能化基础设施建设滞后，智慧城管、智慧交通等建设水平远低于地级市，城市治理效率偏低。（四）投融资渠道不畅，资金缺口较大县城新型城镇化建设需要大量资金投入，当前资金来源主要依赖地方政府财政和专项债，社会资本参与意愿偏低，调研显示，县城新型城镇化建设项目中，超过[XX%]的资金来自政府财政，市场化融资占比不足[XX%]。导致这种情况的核心原因是多数县城城镇化项目属于公益性或准公益性项目，自身盈利能力偏弱，无法吸引社会资本进入，而地方政府财政实力有限，专项债额度不足，很多县级政府债务率已经接近警戒线，无法进一步举债建设，导致很多项目因为资金缺口无法落地，据估算，全国县城新型城镇化建设资金缺口超过[XX万亿元]，供需矛盾突出。（五）土地集约利用水平偏低，土地供需矛盾突出不少县城城镇化建设仍然走“摊大饼”的老路，新城新区规划面积过大，土地闲置浪费问题突出，调研显示，不少县城新城新区建成率不足[XX%]，大量土地闲置，另一方面，县城产业项目、民生项目建设用地指标不足，土地供需错配问题突出，此外县城农村集体建设用地入市改革进展缓慢，无法有效盘活存量土地，进一步加剧了土地供需矛盾。（六）体制机制不顺，行政权限不足县城作为县级行政中心，很多经济管理权限不足，行政审批流程繁琐，无法适应城镇化快速发展的需要，此外不少省直管县改革不到位，地级市对县的资源抽取仍然存在，优质资源不断向地级市集中，县城发展空间被挤压，不利于县城城镇化发展。六、产业支撑对县城新型城镇化的作用机制分析产业是县城城镇化的核心支撑，没有产业就没有就业，没有就业就无法实现人口集聚，调研显示，产业支撑能力和县城城镇化质量呈现显著的正相关关系，具体作用机制体现在三个方面：（一）产业发展创造就业岗位，吸引人口集聚县城城镇化的核心是人的城镇化，只有产业发展才能创造足够的就业岗位，吸引农业转移人口到县城就业安家，调研数据显示，县城每增加[XX亿元]的二三产业增加值，就可以带动新增就业[XX人]，其中工业带动就业的能力最强，每亿元工业增加值带动就业人数是服务业的[XX倍]。专业产业集群发展较好的县城，城镇化率平均比没有主导产业的县城高[XX个百分点]，人口净流入率高[XX个百分点]，充分说明产业发展对人口集聚的带动作用。（二）产业发展增加财政收入，支撑公共服务和基础设施建设县城城镇化建设需要大量财政投入，产业发展是县城财政收入的主要来源，调研显示，产业发达的县城一般公共预算收入是产业落后县城的[XX倍]，能够投入到公共服务和基础设施建设的资金更多，公共服务和基础设施水平更高，进而吸引更多人口流入，形成良性循环。反之，产业落后的县城财政收入依赖上级转移支付，没有足够的资金投入补短板，进一步加剧了发展滞后，形成恶性循环。（三）产业发展促进城乡要素流动，带动城乡融合发展县城作为城乡融合的枢纽，产业发展可以促进城乡之间劳动力、资本、土地等要素的双向流动，带动乡村发展，比如农业产业化龙头企业布局在县城，可以带动周边乡村发展特色农业，促进农民增收，带动农村人口向县城转移，反过来农村人口向县城转移也可以促进乡村土地规模化经营，提高农业生产效率，形成城乡融合发展的良性格局。七、县城公共服务配套建设现状与缺口测算公共服务配套是县城吸引人口定居的核心因素，本次调研对县城主要公共服务领域的现状和缺口进行了测算，结果如下：（一）教育领域截至2025年末，全国县城平均每千人拥有学前教育学位[XX个]，义务教育学位[XX个]，基本满足学位供给需求，但优质教育资源缺口较大，县城普通高中每千人拥有学位数仅为地级市的[XX%]，优质高中升学率比地级市低[XX个百分点]，职业教育资源缺口也较大，很多县城职业中学办学条件不达标，就业率偏低，无法满足产业发展对技能人才的需求。（二）医疗领域全国县城每千人拥有医疗机构床位数[XX张]，每千人拥有执业医师[XX人]，分别为地级市平均水平的[XX%]和[XX%]，优质医疗资源缺口更大，全国只有不到[XX%]的县城拥有三甲医院，多数县城只有1-2家二甲医院，无法满足群众对大病诊疗的需求，超过[XX%]的县城重症医学科不达标，急诊急救能力偏弱。（三）养老领域全国县城每千名老年人拥有养老床位数[XX张]，比全国平均水平低[XX张]，其中护理型床位占比仅为[XX%]，远低于[XX%]的国家要求，社区养老服务设施覆盖率仅为[XX%]，很多老旧小区没有配套社区养老服务设施，无法满足老年人居家养老的需求。（四）托育领域托育是当前县城公共服务缺口最大的领域，全国县城每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数仅为[XX个]，仅达到国家“十五五”规划要求的[XX%]，超过[XX%]的县城没有公办托育机构，民办托育机构价格偏高，多数家庭无法承受，供需矛盾突出。综合测算，到2026年末，全国县城公共服务领域补短板资金需求约为[XX万亿元]，其中教育领域[XX万亿元]，医疗领域[XX万亿元]，养老领域[XX万亿元]，托育领域[XX万亿元]。八、县城基础设施短板与升级需求分析基础设施是县城运行的基础，经过多年建设，县城基础设施水平明显提升，但仍然存在不少短板，升级需求较大，具体分析如下：（一）市政基础设施市政基础设施领域的短板主要体现在三个方面：一是老旧管网改造需求大，全国县城建成区现有老旧给排水管网超过[XX万公里]，燃气老旧管网超过[XX万公里]，需要在2030年前完成改造，总投资需求约为[XX万亿元]；二是老旧小区改造需求大，全国现有县城老旧小区[XX万套]，目前仅完成改造[XX万套]，剩余改造需求约为[XX万套]，总投资需求约为[XX万亿元]；三是停车场建设缺口大，全国县城平均每百辆汽车拥有停车位[XX个]，远低于国家要求的[XX个]的标准，停车难问题突出。（二）防灾减灾基础设施县城防灾减灾基础设施短板较为突出，全国超过[XX%]的县城防洪标准达不到国家规定的要求，其中[XX%]的县城防洪标准不足20年一遇，极端暴雨天气下容易发生严重内涝，此外超过[XX%]的县城地震应急避难场所不足，地质灾害隐患点治理率仅为[XX%]，防灾减灾能力有待提升，据测算，全国县城防灾减灾基础设施补短板总投资需求约为[XX万亿元]。（三）数字化智能化基础设施当前县城数字化基础设施建设滞后，全国县城5G基站覆盖率仅为地级市的[XX%]，县城智慧城管覆盖率不足[XX%]，智慧交通、智慧政务等数字化应用水平偏低，县城治理数字化转型需求迫切，据测算，到2026年末，县城数字化基础设施建设投资需求约为[XX万亿元]。综合测算，到2026年末，全国县城基础设施领域补短板投资总需求约为[XX万亿元]，其中市政基础设施[XX万亿元]，防灾减灾基础设施[XX万亿元]，数字化基础设施[XX万亿元]。九、县城新型城镇化建设投融资模式创新实践与困境近年来各地围绕县城新型城镇化建设投融资进行了一系列创新探索，形成了一些成功经验，但也面临不少困境，具体如下：（一）当前主要创新投融资模式地方政府专项债模式：这是当前县城新型城镇化建设最主要的市场化融资模式，专项债主要投向公益性补短板项目，利率低、期限长，适合县城项目特点，2020年以来，全国累计发行县城新型城镇化建设专项债超过[XX万亿元]，支持了数千个项目建设，发挥了重要作用。PPP模式：将公益性项目与收益性项目打捆，吸引社会资本参与，不少地方将县城污水处理、垃圾处理、停车场等收益性项目与市政道路、公园等公益性项目打捆，采用PPP模式引入社会资本建设运营，取得了较好的效果。县城城镇化建设基金模式：由地方政府联合金融机构设立县城城镇化建设基金，投资县城产业培育和基础设施项目，比如国家开发银行牵头设立的县城城镇化建设基金，已经投放超过[XX亿元]，支持了一批项目建设。EOD模式：将生态环境治理与产业开发融合，以产业收益反哺生态治理，不少生态旅游型县城采用EOD模式推进县城生态环境治理和文旅产业开发，实现了生态保护和经济发展的双赢，解决了公益性项目融资难的问题。（二）当前投融资模式面临的核心困境项目收益不足，社会资本参与意愿低：多数县城城镇化项目属于公益性项目，自身现金流不足，即使打捆，很多县城也缺乏足够的收益性项目，无法实现项目整体收支平衡，导致社会资本参与意愿偏低，近年来县城PPP项目落地率持续走低，目前仅为[XX%]，远低于全国平均水平。地方政府债务空间有限，专项债额度不足：当前县级政府债务风险整体偏高，不少县级政府债务率已经超过警戒线，无法继续增加政府债务，而专项债额度分配向大城市、大项目倾斜，县城获得的专项债额度有限，无法满足补短板需求。金融机构支持力度不足：银行贷款对项目收益要求高，公益性项目很难获得银行贷款，直接融资渠道不畅，县城企业信用等级偏低，很难通过发行企业债、公司债等方式融资，导致市场化融资渠道不畅。十、推进2026年及“十五五”时期县城新型城镇化高质量发展的对策建议针对当前县城新型城镇化建设存在的问题，结合“十五五”时期发展要求，提出以下对策建议：（一）分类推进县城城镇化建设，强化产业支撑坚持因地制宜，分类推进不同类型县城城镇化建设，对大城市周边的县城，推进与大城市一体化发展，融入大城市产业链，承接大城市产业转移，打造卫星城；对专业特色型县城，重点培育壮大特色主导产业，打造特色产业集群，提升产业竞争力；对农业大县，重点发展农产品加工、乡村旅游等产业，带动