2026年中国普惠医疗服务下沉调研报告

2026年中国普惠医疗服务下沉发展调研报告面向县域与基层医疗的实践现状、需求痛点与发展路径2026年[X]月[X]日目录17203一、调研背景与开展概况 近年来，我国医疗健康领域的核心改革方向之一，就是推动优质医疗资源下沉基层，通过发展普惠医疗缩小城乡之间、区域之间的医疗服务差距，满足广大基层群众日益增长的基本医疗和健康保障需求。为全面梳理当前我国普惠医疗服务下沉的发展现状、总结实践经验、剖析存在问题，研判未来发展趋势，本课题组于2025年9月-2026年3月开展了全国范围的专题调研，现将调研情况报告如下：一、调研背景与开展概况1.1调研背景随着我国人口老龄化程度不断加深，慢性病患病率持续上升，基层群众对就近获得优质、affordable医疗服务的需求越来越迫切。同时，我国医疗资源长期存在倒金字塔分布结构，优质医疗资源过度集中于一线城市和省级大医院，基层医疗机构服务能力不足，导致患者向上集中，大医院看病难、看病贵问题长期得不到有效缓解，医保基金支出压力持续增大。国家层面先后出台《“十四五”国民健康规划》《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》等一系列政策文件，明确提出要把普惠医疗服务下沉作为深化医药卫生体制改革的核心任务，推动优质医疗资源向县域、乡镇、社区下沉，构建分级诊疗体系，提升基层医疗服务的可及性和公平性。在此背景下，各地开展了丰富多样的实践探索，也涌现出不少新问题新挑战，亟需系统性梳理总结，为下一步改革推进提供参考。1.2调研方法与范围本次调研综合采用多种研究方法，确保研究结果的真实性和代表性：问卷调查：面向全国东中西部三类地区发放居民问卷[XX]份，回收有效问卷[XX]份；面向基层医疗机构发放机构问卷[XX]份，回收有效问卷[XX]份。实地走访：赴[XX]个省份的[XX]个县域，实地调研了[XX]家县级医院、[XX]家乡镇卫生院、[XX]家社区卫生服务中心，与基层管理者、医护人员、就诊居民开展面对面访谈。案例研究：选取国内不同模式的典型试点地区开展深度案例分析，总结不同模式的优势与不足。文献研究：梳理国内外相关政策文献、研究成果，形成对行业发展的整体判断。1.3样本结构样本分类分组样本量占比居民样本区域分布东部地区[XX][XX%]居民样本区域分布中部地区[XX][XX%]居民样本区域分布西部地区[XX][XX%]医疗机构样本层级县级医院[XX][XX%]医疗机构样本层级乡镇卫生院[XX][XX%]医疗机构样本层级社区卫生服务中心[XX][XX%]二、普惠医疗服务下沉的核心内涵与政策演进2.1普惠医疗服务下沉的核心内涵普惠医疗服务的核心属性包括三个方面：一是公平性，面向全体居民提供基本医疗服务，不因身份、地域、收入差异区别对待；二是可及性，居民能够就近方便获得价格合理的医疗服务；三是保障性，能够满足居民常见病、多发病、慢性病的诊疗需求，发挥基层首诊的作用。而普惠医疗服务下沉，本质上是推动优质医疗资源、医疗服务能力、医疗保障政策向基层延伸，核心目标是解决基层群众“看病远、看病难、看病贵”的问题，构建“小病在基层、大病到医院、康复回基层”的分级诊疗格局，最终实现全体居民享有公平可及的基本医疗健康服务。2.2我国普惠医疗服务下沉的政策演进阶段我国普惠医疗服务下沉的推进大致可以分为三个阶段：第一阶段：2009年-2015年，初步启动阶段。2009年新医改启动，明确提出健全基层医疗卫生服务体系，加强基层医疗机构硬件建设，推动城市医院对口支援农村基层医疗卫生机构，这一阶段的重点是补基层硬件短板，初步建立覆盖城乡的基层医疗服务网络。第二阶段：2016年-2020年，体系建设阶段。国家启动紧密型县域医共体建设试点，推动医保基金总额预付改革，鼓励城市医疗集团向下延伸服务，推动优质人才、技术、资源下沉，这一阶段的重点是构建上下联动的服务体系，探索体制机制改革。第三阶段：2021年至今，高质量发展阶段。国家提出推动优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，要求以县域为单位提升整体医疗服务能力，推动普惠医疗从“有”到“优”转变，重点解决“形下沉神不聚”的问题，提升基层服务的实际质量和群众获得感。三、2025-2026年普惠医疗服务下沉的发展环境分析3.1宏观经济环境当前我国经济进入高质量发展阶段，财政对医疗卫生领域的投入持续稳定增长，2025年全国财政医疗卫生支出占财政总支出的比重达到[XX%]，较十年前提升了[XX]个百分点，为普惠医疗服务下沉提供了稳定的资金保障。同时，居民人均可支配收入持续增长，居民健康消费支出占比不断提升，对基层医疗服务的质量要求也在不断提高。3.2政策制度环境当前政策层面为普惠医疗服务下沉提供了明确的支持：一是分级诊疗制度不断完善，医保报销向基层倾斜的政策逐步落地，基层就诊报销比例比大医院高[XX]个百分点左右，引导患者下沉基层；二是县域医共体建设全面推开，全国已有超过[XX%]的县域开展了紧密型医共体建设，为资源下沉提供了体制载体；三是人才下沉政策不断完善，对到基层工作的医护人员给予职称评定倾斜、生活补贴等支持，鼓励优质人才流向基层。3.3社会需求环境我国65岁以上老年人口占比已经超过[XX%]，慢性病患者超过[XX]亿人，超过[XX%]的慢性病患者需要长期在基层获得诊疗和健康管理服务，普惠医疗下沉的需求十分迫切。同时，随着居民健康意识提升，对预防保健、慢性病管理、康复护理等基层健康服务的需求也在不断增长，为普惠医疗下沉提供了广阔的市场空间。3.4技术支撑环境互联网医疗、人工智能辅助诊断、远程医疗等技术的快速发展，为优质医疗资源下沉打破了地域限制，通过远程会诊、远程影像、AI辅助诊断等方式，基层医疗机构可以直接获得上级医院的技术支持，大幅提升了基层的服务能力，降低了优质资源下沉的成本，成为当前普惠医疗下沉的重要支撑力量。四、我国普惠医疗服务下沉的整体现状与覆盖格局4.1整体推进现状经过十余年的推进，我国普惠医疗服务下沉已经取得了阶段性成果：一是基层医疗服务网络已经实现全覆盖，全国所有乡镇和行政村都已经建有标准化的乡镇卫生院和村卫生室，社区卫生服务中心覆盖所有城市社区；二是优质资源下沉的机制基本建立，对口帮扶、医共体、远程医疗等多种模式协同推进，县域内整体服务能力明显提升，目前全国县域内就诊率已经达到[XX%]左右，基本实现“大病不出县”的目标。4.2区域覆盖格局差异指标东部地区中部地区西部地区基层医疗机构标准化建设达标率[XX%][XX%][XX%]县域医共体紧密型覆盖率[XX%][XX%][XX%]远程医疗覆盖基层机构比例[XX%][XX%][XX%]县域内就诊率[XX%][XX%][XX%]从调研结果来看，我国普惠医疗服务下沉的区域差异较为明显：东部地区经济发达，财政投入充足，信息化建设水平高，人才队伍建设完善，普惠医疗下沉的质量和群众满意度都明显高于中西部地区；中部地区次之，大部分指标接近全国平均水平；西部地区受地理条件、经济水平、人才储备等因素限制，整体推进质量还有较大提升空间，部分偏远地区仍然存在优质医疗资源可及性不足的问题。4.3服务项目覆盖现状当前普惠医疗下沉的服务项目主要集中在三个领域：一是基本公共卫生服务，包括慢性病管理、老年人健康体检、疫苗接种等，已经基本实现全覆盖；二是常见病多发病诊疗，通过上级医院专家下沉坐诊、带教等方式，基层能够开展的诊疗项目不断增加；三是慢性病康复护理，部分地区已经将康复护理服务下沉到社区和乡镇，满足群众就近康复的需求。但在专科医疗、复杂疾病诊疗等领域，下沉程度仍然不足，多数基层机构无法满足群众的专科诊疗需求。五、当前普惠医疗服务下沉的主流实践模式分析5.1紧密型县域医共体模式紧密型县域医共体是当前我国普惠医疗服务下沉最主要的模式，以县级医院为龙头，整合乡镇卫生院、村卫生室，实行人财物统一管理，通过县乡一体化管理推动县级医院优质资源下沉到乡镇和村。这种模式的核心是医保基金总额预付，结余留用、超支分担，激励医共体主动推动资源下沉，做好疾病预防和基层首诊，减少患者向上流动。从实践来看，安徽天长、山西兴县等地的医共体改革取得了明显成效，县域内就诊率稳定在[XX%]以上，群众就医费用负担有所下降。5.2城市医疗集团下沉模式在城市地区，主要以三级医院为龙头，整合周边社区卫生服务中心，组建城市医疗集团，推动三级医院优质资源下沉到社区，重点推进慢性病管理、老年健康服务、康复护理等服务下沉。这种模式主要通过专家定期到社区坐诊、带教，开通双向转诊绿色通道，实现基层首诊、双向转诊。以上海、深圳等地为代表，这种模式有效提升了城市社区医疗服务能力，方便了城市居民就近看病。5.3互联网远程医疗下沉模式这种模式依托互联网技术，由上级医院为基层医疗机构提供远程会诊、远程影像、远程心电、远程病理诊断等服务，帮助基层提升诊断能力，让群众在基层就可以获得上级医院专家的诊断服务。这种模式打破了地域限制，尤其适合中西部偏远地区，成本较低，覆盖范围广，目前已经实现了全国贫困县远程医疗全覆盖。但这种模式目前主要提供诊断支持，缺乏治疗环节的深度下沉，对基层整体服务能力提升有限。5.4对口帮扶模式对口帮扶模式是由城市三级医院定点帮扶县级医院和基层医疗机构，通过派驻专家、接收基层人员进修、援建重点专科等方式，帮助提升基层服务能力。这种模式是我国推进优质资源下沉的传统模式，已经开展了十多年，在脱贫攻坚阶段对提升贫困地区基层医疗能力发挥了重要作用。但这种模式存在帮扶稳定性不足、帮扶资源与基层需求错配等问题，部分帮扶项目帮扶结束后难以持续。5.5社会力量参与下沉模式近年来，部分社会办医疗机构、互联网医疗企业也开始参与普惠医疗下沉，通过与基层医疗机构合作，派驻医护人员、提供技术支持、开展慢性病管理等服务，补充公立医疗资源的不足。这种模式机制灵活，能够更好地适应群众多样化的需求，但也存在逐利性强、服务规范性不足等问题，需要进一步加强监管。六、供给侧视角：基层普惠医疗服务承接能力现状6.1硬件设施配置现状经过多年的建设，我国基层医疗机构的硬件设施已经得到了明显改善，超过[XX%]的乡镇卫生院和社区卫生服务中心达到了国家标准化建设要求，大部分基层机构都配备了B超、心电图、血尿常规检查等基本设备，部分经济发达地区的基层机构还配备了CT、DR等大型设备。但部分偏远地区、西部地区的基层机构仍然存在设备老化、设备不足的问题，部分村卫生室甚至无法开展基本的检验检查项目。6.2医护人才队伍现状指标全国平均东部中部西部每万人口基层全科医生数[XX][XX][XX][XX]基层医护人员中本科及以上学历占比[XX%][XX%][XX%][XX%]基层医护人员中高级职称占比[XX%][XX%][XX%][XX%]近三年基层医护人员流失率[XX%][XX%][XX%][XX%]人才不足是当前基层承接普惠医疗下沉最突出的问题：一是总量不足，每万人口全科医生数距离国家要求的[XX]人标准还有一定差距，西部地区缺口更大；二是结构不合理，高学历、高职称人才占比低，年轻人才流失严重，近三年西部地区基层医护人员流失率超过[XX%]，很多乡镇卫生院面临人才断层的问题；三是能力不足，很多基层医护人员知识结构老化，无法满足新技术新项目开展的需求，难以承接下沉的优质医疗资源。6.3服务能力开展现状从调研来看，当前基层医疗机构能够开展[XX]种左右的常见病诊疗项目，较十年前增加了[XX]种，超过[XX%]的乡镇卫生院可以开展常规手术，部分发达地区的乡镇卫生院可以开展三级手术。但整体来看，基层服务能力仍然偏弱，超过[XX%]的基层机构无法开展复杂疾病诊疗，部分偏远乡镇卫生院甚至只能提供基本的打针拿药服务，无法满足群众的诊疗需求，导致群众不信任基层，还是愿意往大医院跑。6.4信息化建设现状近年来我国基层医疗机构信息化建设速度明显加快，超过[XX%]的基层机构建立了电子病历系统，超过[XX%]的地区实现了县域内信息互联互通。但仍然存在不少问题：一是不同系统之间不互通，医保、医疗、公共卫生系统之间数据不打通，信息孤岛问题突出；二是基层信息化人才不足，很多机构不会用、用不好信息系统；三是偏远地区网络基础设施不完善，部分村卫生室无法稳定接入互联网，影响远程医疗的开展。七、需求侧视角：居民对普惠下沉医疗服务的认知与评价7.1居民对普惠下沉医疗服务的认知程度调研结果显示，[XX%]的居民知道有上级医院专家定期到基层坐诊，[XX%]的居民了解基层就诊医保报销比例更高的政策，但也有[XX%]的居民对普惠医疗下沉的具体服务内容不了解，尤其是农村地区老年居民，认知程度更低，说明相关政策宣传还不到位。7.2居民对下沉服务的使用情况本次调研中，过去一年曾经在基层使用过上一级医院下沉提供的医疗服务的居民占比为[XX%]，其中东部地区为[XX%]，中部地区为[XX%]，西部地区为[XX%]。从使用场景来看，最多的是慢性病配药和健康管理，占比达到[XX%]，其次是专家门诊，占比[XX%]，然后是辅助检查诊断，占比[XX%]，专科疾病治疗占比仅为[XX%]，说明下沉服务目前主要集中在基础领域，深度还不够。7.3居民对下沉服务的满意度评价评价维度满意度（%）不满意原因占比第一位服务可及性[XX%]下沉专家坐诊时间不固定服务价格[XX%]部分项目报销比例低服务质量[XX%]专家下沉频次低，无法连续治疗设备环境[XX%]基层设备条件差整体来看，居民对普惠医疗下沉的满意度处于中等偏上水平，超过六成受访者对下沉服务表示满意，但也存在不少不满意的地方，最突出的问题是专家下沉频次低、坐诊时间不固定，群众找不到专家，其次是基层设备条件差，无法满足诊疗需求。7.4居民主要诉求分析从调研结果来看，居民对普惠医疗下沉的主要诉求集中在四个方面：一是希望增加专家下沉的频次，延长坐诊时间，保证治疗的连续性；二是希望提升基层医疗机构的服务能力，能够在基层看好常见病多发病；三是希望降低基层就医费用，提高报销比例；四是希望改善基层医疗机构的环境和设备条件，提升就医体验。八、当前普惠医疗服务下沉存在的核心问题与成因8.1体制机制不通畅，“形下沉神不聚”问题突出当前很多地区的资源下沉仍然停留在表面，体制机制没有理顺：一是多数医共体仍然是松散型，人财物没有实现统一管理，县级医院没有足够的动力推动优质资源下沉，专家下沉往往是完成任务，积极性不高；二是不同医疗机构之间的利益分配机制不清晰，下沉服务产生的收益如何分配、责任如何划分没有明确规定，影响了各方的积极性；三是医保支付政策改革不到位，部分地区总额预付改革设计不合理，结余留用政策落实不到位，无法有效激励医共体推动资源下沉。8.2基层承接能力不足，下沉资源无法有效落地如前文所述，基层在人才、设备、信息化等方面都存在短板，很多下沉的专家到基层后，没有相应的设备和团队配合，无法开展相应的诊疗服务，很多技术项目无法落地，导致下沉资源浪费。最突出的是人才问题，基层待遇低、发展空间小，很难留住人才，没有足够的本地医护团队配合，专家下沉只能解决一时的问题，无法提升基层长期的服务能力。8.3供需错配问题突出，下沉服务与居民需求不匹配当前很多地区的下沉服务是自上而下推动的，没有充分调研居民的实际需求，导致供需错配：比如很多地方下沉的都是眼科、骨科等专科，但当地居民最需要的是慢性病管理、老年康复等服务，供需不匹配；还有的地方专家下沉时间安排在工作日，大部分上班族、务农群众都没有时间看病，导致下沉服务利用率低。8.4可持续性不足，资金和人才保障机制不完善普惠医疗下沉需要持续的资金投入，部分县级财政压力大，对基层医疗机构的投入不足，很多下沉项目没有持续的资金支持，试点结束后就难以维持。人才方面，基层职称评定、待遇保障等政策落实不到位，很多人才不愿意到基层工作，现有人才流失严重，导致服务下沉没有可持续的人才支撑。8.5信息化互联互通不足，资源下沉效率偏低当前不同层级、不同地区的医疗机构信息系统不打通，数据不能共享，上级医院无法实时获取基层患者的病历和检查结果，双向转诊不通畅，患者转上去还要重新做检查，转下来后上级医院的信息基层也看不到，影响了服务的连续性，也增加了患者的负担。九、国内外普惠医疗服务下沉的经验借鉴9.1国内典型地区经验安徽天长紧密型医共体模式安徽天长早在2012年就开始推进紧密型医共体改革，实行人财物统一管理，医保基金按人头总额预付，结余留用，超支分担，明确了县乡两级的利益分配机制，激励县级医院主动推动资源下沉，提升基层服务能力。改革后，天长县域内就诊率从改革前的[XX%]提升到现在的[XX%]，群众就医费用负担明显下降，其核心经验是理顺体制机制，明确利益分配，充分调动各方积极性，为全国医共体建设提供了借鉴。浙江基层人才“县聘乡用”模式针对基层人才留不住的问题，浙江推行“县聘乡用”制度，基层医护人员由县级医院统一招聘、统一管理，人事关系放在县级医院，工作岗位在基层，待遇不低于县级医院同等水平，职称评定向基层倾斜，有效解决了基层招不到人、留不住人的问题，提升了基层人才队伍的稳定性，值得其他地区借鉴。9.2国外发展经验英国全科医疗制度英国实行全民免费医疗，建立了完善的全科医生制度，所有居民必须签约一名全科医生，全科医生负责首诊和慢性病管理，大病再转诊到上级医院，全科医生的收入不低于医院专科医生，收入水平高，社会地位高，吸引了大量优质人才留在社区。这种制度从根源上实现了医疗资源下沉，保证了基层首诊，值得我们借鉴。德国社区医疗制度德国大力发展社区医疗，要求所有医保定点医院的医生必须在社区开设门诊，社区门诊的报销比例高于医院门诊，鼓励患者到社区就诊，同时政府对社区诊所给予大量补贴，保证社区医疗的普惠性，形成了大医院负责住院治疗，社区负责门诊和康复的分级格局，有效推动了医疗资源下沉。9.3经验启示从国内外经验来看，推动普惠医疗服务高质量下沉，核心要做好四点：一是理顺体制机制，明确各方利益分配，调动各级医疗机构和医护人员的积极性；二是加强基层人才队伍建设，提高基层医护人员的待遇和社会地位，留住人才；三是完善医保支付政策，发挥医保的引导作用，推动患者和资源双下沉；四是以需求为导向，匹配下沉资源和居民需求，提升下沉服务的利用率和群众获得感。十、推动普惠医疗服务高质量下沉的对策建议10.1深化体制机制改革，构建紧密型上下联动体系加快推进紧密型县域医共体和城市医疗集团建设，落实人财物三统一管理，理顺县乡、上下联动的体制机制，明确利益分配规则，让基层和下沉专家能够获得合理收益，调动各方积极性。深化医保支付方式改革，全面落实总额预付、结余留用、超支分担政策，对紧密型医共体给予更多政策倾斜，激励医共体主动推动资源下沉，做好基层健康服务。10.2全面提升基层承接能力，夯实下沉落地基础加大对基层医疗机构的投入，完善基层硬件设备配置，淘汰老旧设备，重点加强检验检查、康复护理等设备配置，满足下沉服务开展的需求。加快基层信息化建设，打通不同层级医疗机构之间的信息壁垒，实现县域内信息互联互通，数据共享，为远程医疗、双向转诊提供支撑。10.3健全基层人才队伍建设机制，稳定基层人才队伍推广“县聘乡用”“乡聘村用”制度，完善基层人才薪酬保障机制，提高基层医护人员的待遇水平，保证基层医护人员收入不低于县级医院同等水平，落实基层职称评定倾斜政策，拓宽基层人才的发展空间，吸引人才、留住人才。加强基层人才培养培训，建立上级医院专家定期带教基层人才的机制，不断提升基层人才的服务能力。10.4以需求为导向优化下沉服务供给，解决供需错配问题建立下沉服务需求调研机制，定期调研基层居民的医疗需求，根据需求匹配下沉资源，优先下沉居民最需要的慢性病管理、老年康复、常见病诊疗等服务。优化专家下沉的时间安排，增加周末、节假日下沉频次，方便群众就诊，建立下沉专