【《我国金融科技风险监管实践研究》18000字（论文）】

我国金融科技风险监管实践研究摘要：近年来，金融与科技的高度融合给社会经济发展带来了强大的动力。然而，高度融合的金融科技在推动金融行业革新的同时也给各国金融监管体系带来了严峻的挑战。各国的监管者都在积极的探索适合本国经济发展的监管模式。在面临高速发展的金融科技创新过程中带来的监管问题时，英国提出了监管沙盒，公布了监管沙盒制度的具体实施方案。随后，新加坡、香港也借鉴了英国的监管沙盒，并结合本国的国情创新了监管模式。为了平衡为国金融科技创新与金融监管的问题，进一步推动金融科技的发展，我国也应该借鉴其他国家优秀的监管沙盒经验，同时结合我国国情探索出具有中国特色的监管沙盒模式。因此，本文以“中国金融科技风险监管实践研究”为主题，研究分析域外监管沙盒的运行机制和实践成果，力证我国引入监管沙盒的必要性。本文首先研究监管沙盒的背景和意义以及研究方法；然后提出了金融科技在我国的发展情况以及伴随着金融科技发展所带来的监管困境，进而提出了引入监管沙盒以解决当前的监管困境；描述了监管沙盒的历史来源重点分析境外的监管沙盒的运行机制和实践成果并介绍了我国监管沙盒的发展历程；最后通过总结了优秀的监管沙盒经验进而对我国监管沙盒模式的构建提出了一些建议。关键词：监管沙盒、金融科技、科技监管目录306681引言 引言1.1研究背景在大数据、区块链、人工智能等新兴领域与金融的结合情况下，催生了新的金融产品。金融与科技的高度融合重塑了金融业态，然而在提高金融效率的同时也引发了系统风险、监管套利等新型的金融风险，面对新型金融科技风险，现有的监管制度滞后于金融风险，一方面创新的金融科技由于无法判断适用的监管主体很容易导致监管真空，另一方面由于监管主体不太了解金融科技的潜在风险故而导致不能很好的掌握监管力度。为了更有效平衡科技创新与科技监管的问题，我国有必要调整现有的监管思路和监管手段，弥补监管困境。1.2研究意义目前，我国在金融法治建设中陷入了发展金融科技与规范金融科技发展的治乱循环中，为了走出治乱的监管困境中，科技监管者迫切需要调整监管方式。研究监管沙盒制度不但有利于监管者适当控制好监管力度并不断的调整监管规则，弥补了监管制度的滞后性，而且有利于创新企业减少创新产品推向市场的时间和成本并根据创新产品在市场的反应完善产品。然而，国内学者侧重于对域外沙盒制度产生的背景、运行机制、适用的对象等方面的研究，很少聚焦于监管沙盒能否在中国运行。本文从我国当前金融科技发展的实际情况出发，借鉴境外优秀的监管沙盒经验给出一些制定监管沙盒制度建议，从而引导科技监管者在鼓励金融创新的同时能够规范金融科技的发展，促进我国金融科技蓬勃发展。在我国，金融科技表现出强劲的发展势头。2019年，我国金融科技企业的营收总规模为6541.4亿元，预计2020年将达到19704.9亿元。金融科技在提高效率、创新金融产品和服务的同时，也产生了巨大的风险与挑战。P2P平台的爆雷、洗钱方式的隐蔽化和金融消费者个人信息泄露等问题频发，引起监管层的高度关注。2015年中国人民银行等十部委《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》、2016年国务院办公厅《互联网金融风险专项整治工作实施方案》、2017年原中国银行业监督管理委员会网贷行业“1+3”监管制度体系、2019年8月中国人民银行《金融科技(FinTech)发展规划(2019-2021年)》等的发布和实施，标志着我国金融科技监管体系初具规模。监管沙盒作为应对金融科技创新的重要监管方式和重要趋势，为我国金融科技监管提供了丰富的理论基础。另一方面，现有研究多数集中于金融科技发展的监管应对研究以及金融科技监管沙盒的宏观和概括性研究，对监管沙盒制度主要内容的研究不够深入。此外，对我国是否建立以及如何建立监管沙盒尚存争议，需要进一步的分析和论证。随着科技与金融的深度融合，监管沙盒作为金融科技监管的主要方式在全球范围内迅速展开，对全球范围内监管沙盒的细节与实践进行系统性的跟踪研究很有必要。2019年10月，中国人民银行上海总部出台《关于促进金融科技发展支持上海建设金融科技中心的指导意见》，明确提出研究探索金融科技监管沙盒机制，进一步凸显了金融科技监管沙盒制度研究的现实意义。1.3文献综述1.3.1国外研究现状国外学术界对于这一问题的研究早于我国，在英国FCA推出监管沙盒之前便有学者提出过“金融科技沙盒”(FinTechSandbox)等类似概念。监管沙盒的概念被正式提出以后，国外对这一新型金融监管模式的研究也日益兴起，研究重点主要包括监管沙盒与金融科技发展之间的关系以及监管沙盒对于金融监管创新的积极意义。LawrenceG.Baxter(2016)认为包括英国监管沙盒在内的监管科技(RegulatoryTechnology,RegTech)是防范金融机构风险的创新监管方式，监管机构可以采用监管科技对测试企业进行监管，提高监管的实时性、动态性和精确性，同时提升金融机构的合规效率。BrianKnight(2016)指出监管沙盒是解决创新企业与监管机构之间失衡关系的潜在方法，能够为金融科技创新提供安全的测试环境，亦使得金融消费者得到切实保护。DouglasW.Arner,JanosBarberis,RossP.Buckey(2017)认为金融科技创新推动了监管科技的发展，监管沙盒作为监管科技2.0向监管科技3.0转变的典型代表能够通过安全的虚拟环境测试软件与产品，实现金融科技创新与有效监管的平衡，从而推动监管模式的变革。MarkFenwick,WulfA.Kaal,ErikP.M.Venmeulen(2017)指出法律的变革跟不上科技时代技术更新的速度，监管部门应转变监管理念、创新监管方式，实施积极主动的、动态调整的、回应型的监管，英国提出的监管沙盒为这一目标的实现提供了有益探索，并得到了澳大利亚、新加坡等国的认可和借鉴。LukeG.Thomas(2018)立足于美国实践，探讨了监管沙盒的发展历史、价值和功能以及美国在联邦层面和各州层面监管沙盒发展的现状，分析了监管沙盒之于金融科技公司的价值;指出美国监管沙盒模式相较于英国的不同，以及与传统监管方式相比的优势和不足;认为在美国推行监管沙盒有利于降低监管的不确定性，更好地鼓励金融科技创新。ChristopherG.Bradley(2018)在论证金融科技双面性的基础上，指出监管者应与市场主体共同收集信息并预测风险和收益，进而调整监管措施，监管沙盒作为金融科技领域新型监管方式的典型代表，体现了实验主义立法和利益相关者参与的理念，有利于更好地保护消费者的权益和推动金融科技的发展。国外学者在研究过程中对金融科技发展的机遇与挑战以及监管沙盒诞生的背景进行了较多铺垫，研究的出发点多为监管科技对金融科技的回应，关注的重点主要在于监管沙盒对金融科技创新的积极意义，以及监管沙盒所体现出的监管理念的转变。由于很多国家己经正式启动监管沙盒，国外研究中的比较分析和制度设计相对较少，更多的是对现有监管沙盒的反思与如何进一步完善的思考。此外，与我国现有研究存在的问题相似，国外学者对于监管沙盒可能存在的制度风险和法律问题的研究同样较为薄弱。1.3.2国内研究现状我国学术界针对这一新型金融监管模式的讨论热度持续不减，特别是在新加坡、澳大利亚及中国香港等国家和地区相继推出各自的监管沙盒以后，许多学者通过比较分析和实证研究的方法探讨了不同国家和地区监管沙盒的适用条件、运作机制和对金融科技创新的价值，并为我国是否应借鉴引入监管沙盒以及如何构建适合我国国情的中国版监管沙盒提出了基本构想或具体的制度设计。就监管沙盒诞生的背景及其本质而言，李敏(2017)认为监管沙盒源于金融科技引发的监管困境，是组织化的“试验主义”监管。李有星，柯达(2017)以金融监管介入的时间以及监管的差异性和持续性为视角进行分析，认为监管沙盒是前准入、差异化和临时性的金融监管。龚浩(2017)则认为监管沙盒是金融科技创新的容错监管制度，通过“风险容错”与“合规容错”双重机制包容金融科技创新对滞后监管规则的突破，实现创新试错与风险控制、法律稳定性与灵活性、严格执法与弹性执法之间的平衡。黄震，张夏明(2018)着眼于监管沙盒为FinTech初创企业赋能、有效避免“摆钟式”监管的功能，指出监管沙盒的实质在于监管与创新的协调共进。监管沙盒所反映出的原则导向监管理念有利于金融监管部门与金融行业之间的沟通交流，能够增强监管的灵活性与适应性，这与我国金融监管体制改革的内在逻辑具有一致性，也将是未来促进金融科技创新的理想工具。柴瑞娟(2017)重点考察了监管沙盒制度发展相对较为成熟的英国、澳大利亚、新加坡和中国香港，通过梳理其在准入标准、具体要求和消费者保护措施等方面的规定，分析了各国(地区)建立监管沙盒制度的底层逻辑及其各自的特点和运作实践，认为金融科技时代风险的外部性扩大，为我国当前的金融监管带来了很大挑战，监管沙盒有助于减少金融科技创新的制度障碍，增强监管的适应性，是平衡金融创新与有效监管的积极尝试。然而，也有部分学者认为目前各国监管沙盒尚处于摸索阶段，仍存在一定问题。赵杰，牟宗杰，桑亮光(2016)指出监管沙盒在实际运作过程中存在测试成本较高、测试效果难以判断、可能产生新的不公平竞争现象等局限性。陈冠华(2017)认为参与沙盒测试的产品应具有一定的成熟度，企业也需要具有足够的资本，对于初级金融产品和服务或者小型公司而言难以利用监管沙盒进行试验:同时，金融创新产品层出不穷，但是监管沙盒运转效率难以跟上创新的速度;此外，保守的消费者对待创新金融产品和服务通常较为谨慎，可能不会参与测试，样本的不全面性影响测试结果的有效性等。在具体的制度设计方面，柴瑞娟(2017)主张结合我国具体国情推行本土化的监管沙盒，一方面应明确监管沙盒的负责部门，另一方面需适度借鉴各国在监管沙盒准入标准、运作流程、运作期限以及消费者保护措施、争议解决安排等方面的规定。叶文辉(2017)则着眼于监管沙盒在我国互联网金融发展中的应用，提出建立监管部门主导的互联网金融“沙盒”测试工具，根据测试结果制定或调整相关监管规定，并通过适当的信息披露要求避免暗箱操作等违规行为。此外，亦有学者对监管沙盒引入后在我国金融领域的具体应用进行了前瞻性分析。胡滨，范云朋(2017)认为监管沙盒可应用于资产管理行业，应对智能投顾(Robo-Advisor)、固定收益证券、货币及大宗商品(FixedIncomeCurrencies&CommoditiesFICC)和网络理财(OnlineWealthManagement)等新兴资管产品对现有监管体系的挑战，通过积极主动的“过程监管”实现金融科技创新与有效风险防范的双赢。陈志峰，钱如锦(2018)建议借鉴域外经验，构建以沙盒监管为核心的区块链金融监管模式，在沙盒区域内部进行“授权性立法”，严格限制区块链金融创新业务企业的沙盒准入门槛并建立完备的沙盒退出机制，从而突破现有制度框架，在防范风险的同时促进区块链金融创新效果的发挥。总体而言，目前国内学术研究关注的重点是监管沙盒对平衡金融创新与金融监管的积极意义和主要国家和地区监管沙盒制度的比较分析，大多数学者着重探讨了监管沙盒之于风险防范的重要作用和对我国转变监管理念的有益借鉴，但对这一监管模式本身存在的风险以及可能涉及的法律问题鲜有深入研究。同时，相关学者虽然提出了我国建立监管沙盒的具体制度构想，但涉及的内容主要是监管主体的明确和监管沙盒在申请条件、创新程度等方面的要求，而对于监管沙盒本身的风险防范，除强调注重金融消费者权益保护外，对监管沙盒是否足够成熟、与现有法律法规之间是否存在冲突以及引发新风险的可能性等问题缺乏进一步的研究。2金融科技风险监管的发展现状2.1金融科技风险监管依赖于金融科技的发展，新的金融模式逐渐兴起，由此发展起来的金融创新企业（FinTechstartups）更是创造了极大的经济价值。但是，以区块链为代表的新兴金融科技模式也为我国金融领域带来了较大的冲击，风险也伴随着发展机会逐渐显现出来。基于技术风险角度，金融科技从根本上改变了原本以金融信息管理系统为中心的技术系统，与之匹配的安全防护系统很有可能出现安全漏洞问题；基于运行角度，金融科技创新的联动性、跨界性和高传递性等特征易引发流动性风险和系统性风险；基于消费者权益保护方面，金融科技不利于主体的身份认证，很容易将消费者置于危险区域。可见，我国的金融科技创新基础并不稳固，风险日益加剧，也需要建立完善相应的监管机制。就金融监管的基本原理来看，防范金融系统性风险、稳定金融市场秩序以及纠正金融市场信息不对称等都属于金融监管的措施，故由金融监管体制着手来化解风险是可行之策。然而，就我国现行的金融监管体制来说，不管是金融立法、监管体制还是自律监管方面都显现出了对金融科技创新监管的不适应性。管制型金融立法难以有效规制金融科技的创新，机构监管体制面对金融科技创新无所适从，自律监管的缺失使金融科技创新监管变难等都使得金融监管部门亟需在风险防控和金融科技创新之间达到一种动态平衡。基于此，2015年“监管沙盒”机制应运而生，不仅能完美地实现该平衡，而且在提升金融创新效率、防控金融风险等方面也发挥了关键作用。《金融科技发展规划》将金融科技定义为技术驱动金融创新，即通过引用信息技术来提高金融业的效率。当今中国凭借人口红利的优势，在金融科技领域的话语权日渐提升。根据零壹智库不完全统计(如图1.1所示)，2019年全球金融科技邻域共有1166笔股权融资，融资总额达2619亿元。其中中国有285笔金融科技融资，占全球24.4%，融资额达656亿元，占全球25.05%，仅次于美国融资总额744亿元，占全球28.4%。金融行业的生态格局在金融科技的影响下不断的改变，但随着金融科技模式的日益演进，金融科技监管滞后于金融科技创新发展加剧了金融风险的发生。为了平衡科技创新和金融监管，金融监管者要在鼓励创新的同时防范金融风险。科技监管与科技创新是同步发展的，只有不断的完善监管体系，才能更好的稳定金融科技的发展。(图1.1金融科技的融资数据)2.2金融科技监管的实践方法2.2.1监管沙盒监管沙盒一词最早应用于计算机领域，旨在隔离的虚拟环境中测试新的程序或软件。金融监管机构引进监管沙盒概念，构建金融科技监管沙盒。各国的金融科技监管沙盒文件并未对监管沙盒进行明确的概念界定。总的来说，金融科技监管沙盒是由金融监管机构为金融科技公司(包括受监管和不受监管的实体)提供测试机会，测试实体根据议定的测试计划，在监管机构监督下测试创新性的金融产品、金融服务或商业模式。具体而言，金融科技监管沙盒框架包括监管沙盒的准入、测试以及退出。金融科技监管沙盒的准入阶段，被监管者按照规定程序在规定时间内提交符合条件的申请，积极与监管者交流测试创新的相关内容。监管者负责帮助被监管者理解和适用相关法律法规，理解相关金融科技创新活动。并非所有金融科技企业均能进入监管沙盒测试，监管者应依据审查标准审查金融科技申请，决定准入与否。审查标准一般包括创新产品或服务是否属于真正创新、是否有利于消费者、申请人为测试准备是否充分等。金融科技监管沙盒的测试阶段，监管者与被监管者协商确定测试条件，包括经营规模、消费者保护机制以及相关法律法规的豁免和放松等。申请人在测试期应严格遵守测试条件及相关法律法规。监管沙盒测试过程中，测试者应与监管者保持交流，定期向监管者进行报告和反馈，监管者也应密切关注监管沙盒的运行情况。金融科技监管沙盒的退出是指测试期结束，监管沙盒测试者按照规定有序退出沙盒，确保金融消费者保护等相关义务履行完毕。在退出监管沙盒后，测试者若想继续经营，应完全遵守相关法律法规的规定。2.2.2创新中心创新中心由金融监管机构设立，为企业提供专门的联系点，金融科技业者可以就金融科技相关问题向主管当局进行咨询，就创新金融产品、金融服务或商业模式与许可或注册要求、监管和监管期望的一致性寻求非约束性指导。创新中心的独特性在于创新中心的专业性，其使中心能够有效和针对性地回答有关金融科技产品、服务和商业模式的咨询。这些咨询一般超出了金融监管者的业务领域。创新中心的适用主体没有限制，金融机构和科技创新业者均可向创新中心提出咨询。一旦创新中心接受咨询，中心专家会根据咨询的性质、紧迫性和复杂性等因素予以考虑，必要时，创新中心有权将该问题提交其他机构或与其他机构进行合作。中心必须在一定期限内答复咨询者。从创新中心的设立目的和功能设计看，创新中心似乎是金融科技监管沙盒的前置和补充机制。创新中心为金融科技业者提供监管建议，并协助其准备授权和许可申请，而监管沙盒帮助企业在一定期限内不受特定监管规则约束的环境下测试新产品和服务。有时监管者会将监管沙盒作为创新中心的要素，共同致力于金融科技创新和监管。如英国监管沙盒属于其创新中心的一部分。越来越多的国家和地区正在开发创新中心，以促进监管者与金融科技业者的交流。2.2.3类别豁免类别豁免是澳大利亚的典型做法。澳大利亚金融科技监管沙盒规定，金融科技业者在符合特定条件的情况下，只需通知澳大利亚证券与投资委员会即可展开测试和运营。类别豁免是由监管机构做出的，目的是免除特定类别企业或产品的监管遵守义务。从表面上看，类别豁免类似于监管沙盒，但存在显著的差异。首先，该豁免是由法律规定的豁免情形，而非根据申请获得。其次，类别豁免不需要监管机构在个案分析的基础上参与设计沙盒，避免了监管机构判断金融科技创新性的不合理性，从而提供了高度的监管确定性。最后，类别豁免在监管者和创新者之间缺乏有意义的、持续的共享交流和对话，可能会降低金融监管机构对于金融科技的了解和掌握。就其实质而言，类别豁免更像是披着创新友好外衣的传统做法。与其他金融科技监管方式相比，监管沙盒具有明显的优势和利益。第一，监管沙盒的设立意味着向市场发出支持创新的友好信号，从而潜在地吸引技术和投资可能进一步促进包括金融业在内的社会创新。第二，监管沙盒有利于金融市场充分竞争。一方面，监管沙盒允许金融科技企业进入金融市场，有利于促进一国金融市场充分竞争，激励金融机构的数字化转型。另一方面，监管沙盒加剧了全球金融中心的竞争，很多国家和地区通过建立监管沙盒、设立创新中心等方式抢占金融科技发展高地。第三，监管沙盒为金融科技业者和金融监管机构提供了良好的双向交流环境。对于金融创新者而言，监管沙盒个案分析的灵活性允许其与金融监管机构充分讨论金融创新问题，减少金融创新障碍。对于监管者而言，通过帮助金融科技业者解决监管问题有助于监管者深入研究金融科技，提高金融科技监管能力，确保科技环境下金融监管的主动性和适应性。此外，在国际层面，英国全球金融创新网络计划推进金融科技跨境测试，为全球金融监管机构提供金融科技合作平台，促使金融监管机构共享金融科技监管的经验和方法。第四，监管沙盒为金融科技业者提供真实的市场环境展开测试。创新者有机会依据市场反应测试和修正其创新产品或业务，监管者可以接收真实的市场反馈以完善金融科技监管。沙盒可以强调重要的政策目标，如塞拉利昂、马来西亚、巴林和约旦的监管沙盒框架中明确规定的金融包容性，监管机构确保沙盒参与者始终专注于该政策目标，有利于引导投资流向金融服务排斥群体，促进发展中国家的金融包容性。除显著优势外，监管者对监管沙盒也存在一定的担忧。监管沙盒的暂时规则豁免可能向市场传递金融科技不受完全金融监管的消极信号。监管机构在依据创新评估金融科技方面存在困难，个案分析的决策方式缺乏透明度和统一标准，可能影响市场公平竞争。监管沙盒可能更加注重创新而非监管，可能会以消费者保护为代价以促进金融创新。此外，监管沙盒的创新促进作用可能会受到限制，某些情形下需要对现行金融监管规则进行改革。然而，监管沙盒面临的上述风险和缺点可以通过具体的制度设计予以优化和规避。首先，监管沙盒的规则豁免在于监管机构的授权范围，反洗钱、反资助恐怖主义和消费者保护等法律法规不得排除适用。规则豁免仅限于监管沙盒测试期内，一旦沙盒测试期结束，金融科技业者应完全遵守金融法律法规。其次，在监管沙盒准入方面，监管机构可以组织专业性人士参与组成评审委员会，根据统一标准审查决定申请人准入与否，并及时将审查结果与相关信息予以公布。最后，监管沙盒的最大优点在于增强金融科技业者与监管机构之间的沟通，促进监管者对于金融科技的理解，增进金融科技业者对于金融监管的理解和遵循。监管沙盒为创新者测试新技术和监管者理解新技术对金融部门和消费者保护的影响提供了一个共生环境。这意味着监管沙盒是金融科技接受完全金融监管的过渡性工具，在监管者对科技创新充分理解和掌握后，金融监管改革方可顺利进行。2.3监管沙盒在金融科技监管中的作用目前国内通过对外国新型监管方式的借鉴，大量的学者对金融科技与金融监管的发展模式进行了重新审视。为了与金融科技的发展的变化相一致,各国都对目前的监管制度都进行了一些符合自身情况的改变。中国也不例外,如果我国“监管沙盒”的研究与应用能打破传统监管的模式这对我国的金融科技与金融监管的协同发展有重大意义。首先，监管沙盒可以解决监管沟通不完善的问题，监管沙盒测试的运行流程中监管者与通过审核的企业协商沟通制定测试方案，在测试的过程中，监管者对测试企业实时监测，当测试过程中出现问题时监管者及时给测试企业提供和建议调整创新的方案，与此同时，测试企业定期向监管者提交测试报告，监管者与被监管者良性互动弥补了监管沟通不完善的问题。其次，监管沙盒的引入改变了传统的静态监管理念，从以往的静态监管转变为主动监管，从事后监管转变为实时监管，从以往的对立监管转变为合作监管。在监管沙盒中监管者给测试企业提供合规建议主动参与企业的产品完善和推广并对测试产品进行实时评估。于此同时，测试企业则以技术经验回报监管者。监管沙盒改变了以往监管落后于科技创新的缺点，从以往的监管限制创新的被动监管转变为创新引领监管的主动监管模式。最后，引入监管沙盒可以协调传统监管权力配置不协调的问题。从目前"一委一行两会“的监管体制中，分业监管依然存在，而金融科技具有混业经营的特点，如果依然在银保监会和证监会下设监管沙盒，必然会出现边界模糊、创新受限、多头监管的现象，不利于监管者更好的监管。从国外的监管沙盒制度中可以看到都有统一的监管机构，同时两会的合并是未来的发展趋势，所以可以尝试在两会下设协调机制，协助两会监管。除此之外，由于我国幅员辽阔，地区的发展差异大，如果在全国推行监管沙盒机制容易引发中央和地方监管上出现冲突，因而，可以在一些科技比较发达的地区先行先试，例如，2019年12月，由中国人民银行引导的监管沙盒制度首次在北京进行试点。2.4我国监管沙盒模式实践情况2.4.1我国监管沙盒的发展历程金融科技带来了金融业的创新和变革浪潮。这些变化几乎影响了每一个金融部门，从资产管理到融资，再到货币本身。通过增加竞争和降低价格，金融科技有望为整个社会带来巨大的利益。但这些变化也要求对现行金融监管的充分性进行广泛的重新评估。特别是，金融科技提出了对金融监管一个固有特征的质疑一一对系统性风险的关注。为了了解金融科技对系统性风险的潜在影响，我们必须首先分析现行法规的结构和理由，以降低因金融业遭受冲击导致整个经济环境，乃至更广泛、更深层次崩溃的可能性。虽然利用科技改进监督手段并不是什么新鲜事，特别是在审慎监督方面，但目前来说，数据获取的来源和手段要比过去多得多，因此采取数字化监管，也成为了金融监管机构的应对新金融监管的措施之一。在新兴市场尤其如此，手机逐渐成为了消费者使用并购买金融服务的最常见方式之一。监管机构出于监管的目的，需要获取更多的信息来源，利用新的分析工具，例如可视化软件，来帮助监管机构更好地监控和发现问题。第一阶段我国经历了从互联网金融到金融科技的发展。随着我国电子商务的兴起，第三方支付服务应运而生，二者相辅相成极大地促进了我国经济发展。2010年之前，提供第三方支付的大多数金融科技公司都不受监管。随着第三方支付业务的不断深化，适用人群不断扩大，信息泄露等风险逐渐暴露，第三方支付需要合法性认证和规范引导。第二阶段2010年，中国人民银行发布了《非金融机构支付服务管理办法》，授予金融科技公司支付许可证以提供第三方支付服务。2015年7月，以中国人民银行等十部委出台的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)为信号，互联网金融进入整体规划期。为贯彻落实《指导意见》中对于互联网支付的引导与规范，2015年12月，中国人民银行出台《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，进一步加强互联网支付的安全性，保障客户利益，同时为指纹、人脸识别等金融创新在金融领域的进一步创新提供创新空间。第三方支付业务公司通过政府的支持与监管而迅速发展壮大。2011年，中国人民银行同意部分非银行支付机构开展条码支付业务试点。但是，由于相关规范的滞后，难以保障条码支付的安全性和市场的有效竞争，2017年，中国人民银行发布了《中国人民银行关于印发<条码支付业务规范(试行)>的通知》等法规，严格规范条码支付，保护消费者安全，维护金融稳定。当监管沙盒传入中国之后，我国采取来积极开放的态度，开始摸索“监管沙盒”2016年9月，我国香港金融管理局提出了监管沙盒机制，并应用在银行领域。随后，香港证券及期货监察委员会和香港保险也监管局也相继推出了证券业和保险业的监管沙盒机制。到2020年1月底，进入监管沙盒测试的项目有111项，其中，银行和科技公司合作有73项（如图1.3所示），包括：生物认证、智能机器人、分布式分类帐技术等。通过银行与金融科技企业的联合，对于新推出的创新产品或服务在推向特定的消费者时能够更快速收集到有效的数据和消费者的意见，从而有助于测试企业完善创新技术为日后创新科技能够在市场得到更好的推广，不但提高了创新产品的效率还降低了创新的成本。（图1.2香港监管沙盒试行项目涉及技术分布）2019年12月，监管沙盒在中国人民银行的引导下率先在北京开展试点，在保护消费者权益的前提下，引导持牌金融机构依法合规的探索合适我国发展的金融科技创新监管工具。2020年3月16日，中国工商银行的“基于物联网的物品溯源认证管理与供应链金融”；中国农业银行的“微捷贷产品”；宁波银行“快审快贷产品”；中国银联股份有限公司“手机POS创新应用”等进入首批监管沙盒的名单。2.4.2我国监管沙盒模式选择的考虑因素其一，当前，我国的监管法律制度已经无法满足金融科技创新的发展，修改相关的法律制度需要经过严格的程序，与此同时，我国的监管法律制度都是整齐划一的，而各省之间的发展又是不平衡的，采用监管沙盒制度，适当的放松监管约束，可以有效的解决我国法律制度滞后问题。另外我国法律制度不健全的问题，在监管沙盒中测试企业在一定的空间内先行先试，相关的法律主体通过对测试企业的观察和研究，再进行针对性的立法有助于完善相关的法律制度，弥补法律空白。其二，由于我国金融市场具有严格的准入壁垒，很多没有牌照的企业很难进入金融市场，阻碍了金融科技的创新，引入监管沙盒使得一些没有牌照的企业也能获得监管者的认可，从而更好的鼓励金融创新。其三，消费者是在金融市场中处于重要的地位，但是信息的不对称以及缺乏专业的金融知识，导致消费者处于弱势地位，要想金融市场获得稳定的发展，保护消费者权益显得至关重要，而监管沙盒强调保护消费者权益，进入沙盒测试的企业必须由足够的能力保障消费者权益，同时，监管者也会对测试企业进行实时的监控，大大降低了消费者权益受损的风险。因此，监管者应该制定完备的监管法律制度以弥补监管空白，同时为了使更多的创新项目进入市场，在准入标准上应以实质性的创新产品为审核标准，确保没有牌照的企业也有机会进入沙盒测试，最后，保护消费者权益是进行监管沙盒测试的目的之一，通过沙盒测试的创新产品向市场大规模推广，消费者从中获益。2.4.3我国监管沙盒模式的实践情况随着多个发达国家和地区开始主动运作“监管沙盒”，金融科技的创新环境也日渐成熟。在中国内地“监管沙盒”相关政策出台前，已经有部分类似的地方性试点开始付诸实践，以加速提高国内金融科技创新水平，促进地方层面金融科技的发展。2015年，房山区人民政府正式获得北京互联网金融安全示范产业园授牌，引入互联网金融及其他相关金融科技企业；2017年，江西赣州启动区块链金融产业沙盒园项目，并以此项目作为地方新型金融“监管沙盒”；同年，中国电子商务协会在深圳市设立“监管沙盒”产业园，并且引入国盾区块链等企业加入“监管沙盒”；同年12月，天民（青岛）国际沙盒研究院发布了“泰山沙盒”。以上项目作为中国本土“监管沙盒”的尝试和探索，具有开拓性的积极意义。但同时也应该认识到，虽然名为“监管沙盒”，各个项目与国际上的“监管沙盒”还是存在相当大的区别。首先，从实施主体上来说，各个地方性“监管沙盒”的实施主体包括当地政府、行业协会以及企业，但是并未引入相关金融监管部门，并且具体实施的过程也鲜有与监管部门的合作。比如，赣州“监管沙盒”由赣州市政府、国家互联网应急中心、新华网股份有限公司、赣州新链金融信息服务有限公司共同实施；深圳“监管沙盒”由中国电子商务协会推动；北京“监管沙盒”则由北京市政府实施。实施主体没有统一的规范；其次，在未引入相关金融监管部门的情况下，实施主体的职责范围和管理内容也与国际上的“监管沙盒”有所区别，例如各个地方性“监管沙盒”实施机构的主要管理内容为办公场地管理、安全监督、园容和环卫、环境保护等，而国际“监管沙盒”则通过专业监管机构的把关，对入园企业和项目进行创新性、法律合规性和技术合规性的测试；最后，地方性“监管沙盒”的运行机制也存在差异。对于入盒企业和项目，地方性“监管沙盒”更多的是给予资金激励、税收优惠和租金减免等支持。而国际“监管沙盒”一般会通过规则和政策上的引导，为入盒企业和项目提供一定的风险豁免，从而在一定程度上规避监管制度的限制，增加创新的空间。并且部分地方性“监管沙盒”存在较高的集中性导向，比如深圳“监管沙盒”主要集中于区块链项目，北京“监管沙盒”则主要聚焦于互联网金融企业，也区别于“监管沙盒”对金融科技创新的一般引导性。总的来看，早期的地方性“监管沙盒”对当地及相关经济区域的金融科技发展起到了帮扶和定向的引导作用，为各机构提供了交流和融合的土壤，也给金融科技生态圈的构想和设计提供了实例的支持和有效的尝试。但是由于相关政策还尚未出台，缺乏统一的指导思想和细节的制度规范，一方面在顶层设计和目标要求上难以达成一致，各地的案例也没有统一的口径进行对比考察，迭代优化的效率不高；另一方面从实操角度来看，各实施主体难以明确针对技术层面的方法论，不易获取相应的抓手。3国际经验及对我国监管沙盒模式选择3.1监管沙盒的历史脉络一直以来，监管者总是在平衡金融效率和金融安全，在经济上行时实行监管包容，减少干预，在经济下滑时实行严格的金融监管，如此循环往复。21世纪以来，英国为了保持金融科技的高速发展，致力于将英国打造成“全球金融科技中心”。早期，为了建立统一的监管机构，英国设立金融服务管理局。2013年4月，金融服务管理局将英国金融行为监管局分离出来，但仍保留对金融服务业的监管。2014年10月，FCA建立了“金融科技创新中心”为金融科技创新企业提供监管支持。2015年3月，为了适应包容审慎的监管模式，以保护消费者权益为前提，提高金融服务和监管效率，进一步促进金融科技的发展，FCA创新监管模式，“监管沙盒”的概念首次被提出，2016年6月，开始对监管沙盒进行实践。随后，新加坡、澳大利亚等国也纷纷建立监管沙盒机制。除此之外，2018年初，全球监管沙盒的构想被FCA提出，于2019年1月全球金融创新网络正式启动，至2019年4月底，已有35个国际组织参加。3.2监管沙盒的典型模式3.2.1英国监管沙盒的资格标准和运行流程进入监管沙盒测试前，测试企业要要达到FCA设立的准入标准包括五个方面。第一，将不想在英国境内推广创新产品的企业拒沙盒之外；第二，金融科技创新企业的创新产品或服务，必须是可以解决当前金融业热点或能够给相关金融业务发展具有支持作用；第三，测试企业有足够的能力补偿消费者或者有相应的解决方案；第四，只有通过监管沙盒的测试创新产品才能实现创新；第五，在进入测试前，企业要有创新的计划、测试目标、保护消费者权益以及当风险出现时具备相应补偿机制。在测试的过程中测试企业要严格遵守沙箱的运行流程，包括几个步骤（如图1.1流程图），第一步，向FCA发出进入沙箱测试的申请，FCA根据企业的具体情况提供完全授权或限制性授权；第二步，FCA选出满足测试要求的企业；第三步，对于达到标准的企业,FCA与其密切交流并共同制定测试方案；第四步，在测试时，FCA对持牌企业的测试产品或服务进行测评，并在一定的程度下免除法律监管，而对于非持牌企业则提供短暂授权。第五步，当测试过程中出现问题时监管者及时调整，给予创新方案；第六步，测试企业推出监管沙盒同时监管者对测试结果进行最终评估，通过测试的项目将进一步推向市场。FCA对测试企业进行FCA对测试企业进行筛选申请获批企业与FCA协商制定测试方法企业向FCA提交测试申请 及时调整测试过程中出现的问题对测试结果进行评估，及时调整测试过程中出现的问题对测试结果进行评估，企业退出沙盒并商讨是否推向市场企业根据与FCA制定的测试要求开始测试并与FCA紧密联系（1.3英国监管沙盒运行流程图）3.2.2新加波监管沙盒的资格标准和运行模式2016年11月，MAS提出了《金融科技监管沙盒指南》，指南中对进入测试的创新金融产品提出了明确的评估标准（如图1.2流程图）:（1）进入测试的金融产品必须有实质性的创新或是对原有的技术进行创新;（2）进入测试的金融产品或服务必须给消费者带来好处，或是能解决现有的难题;（3）通过沙箱测试金融产品或服务在退出沙箱后，要有在本国内推广新产品的意愿;（4）在进入沙箱测试时测试企业要有明确的测试场景和预期的结果，在测试的全过程中，测试企业要按照规定向沙箱的监管者定期报告测试的情况;（5）测试企业要对创新产品或服务进行风险评估并规避风险;（6）测试企业要有明确的退出战略。企业在进入沙箱测试之前要经历四个阶段，在前期准备阶段，申请测试的企业要事先与监管者取得联系，了解进入监管沙盒测试需要注意哪些问题；在申请阶段，MAS在收到完整的申请资料之后会严格审核并在21天内告知申请企业是否通过审核；在评估阶段,MAS会对进入测试的创新产品进行评估，对那些没有达到监管沙盒的测试标准的项目，MAS会让测试企业修改测试项目并重新提交，最后监管者再通知是否通过审核；进入测试阶段，测试者要对金融产品进行风险揭示，告知该金融产品是在沙盒测试中的并得到消费者的同意，在测试的整个阶段，监管者会在网上公布测试的相关信息，保证信息的公开性。在测试结束后，MAS对测试项目进行最终的评判，决定是否通过。“沙箱”申请MAS通知申请人MAS通知申请人其“沙箱”前的调查确认其“沙箱”调整变更请求申请的潜在适用性申请的最终状态 T0 最多21个工作日 T1 时间进度 试验潜在适用性 申请通过 “沙箱”延期 申请阶段 评估阶段 试验阶段 更大规模内的部署申请者向MAS提交申请失败“沙箱”试验不适合“沙箱”试验不适合（1.4新加坡监管沙盒的运行流程图）3.2.3英国和新加坡监管沙盒的实践成果如前文所述，为了应对金融科技带来的挑战，英国率先对其金融监管体制进行适应性变革，建立了监管沙盒制度。英国监管沙盒推出后在国际上引起了广泛影响，2016年初，新加坡的金融监管部门便先后与FCA订立合作协议，并制定了各自的监管沙盒计划。随后，泰国、马来西亚、加拿大、荷兰、中国香港、美国亚利桑那州等诸多国家和地区的金融监管当局也开始对监管沙盒进行积极研究，相继引入监管沙盒模式并结合本国或本地区的实际情况和既有监管体系出台各自的监管沙盒制度。本章选取了监管沙盒发展时间较长、制度设计相对较为成熟的英国和新加坡，介绍分析其建立监管沙盒的建立背景以及监管沙盒模式运作机制和制度设计上的异同，以期为我国监管沙盒制度的构建寻求有益借鉴。2016年，英国开展多批项目测试，目前已开展到第五批。2016年10月，该批企业的业务类型主要为智能投顾、保险、个人银行等；2017年1月，第二批监管沙盒中参与测试的技术有分布式账本技术、人工智能等；2017年6月，第三批监管沙盒，所测试的项目设计区块链、生物识别数字等；2018年1月，第四批监管沙盒，其中测试的项目涉及消费信贷和保险等领域；2019年4月，FCA接受第五批测试申请，有8家公司创新产品涉及区块链技术，测试项目的业务类型、技术应用和地域分布被进一步扩大。自监管沙盒在新加坡成立以来收到很多测试申请，2017年3月第一家新加坡监管沙盒测试的项目policypal开始测试，policypal的提出解决了新加坡人不清楚多张保单用处的问题，通过运用人工智能对保单进行扫描，然后policypal用光学字符识别技术对保单上的保险细节进行提取，接着用人工智能技术整理和评估保单细节。Policypal通过沙盒测试并进入大的金融市场中。综合来看，各地“监管沙盒”的监管主体均为当地金融管理机构，并且除美国外，其他各地监管主体具有唯一性。从测试主体来看，大部分地区均以金融科技企业为主，中国香港地区的要求相对更严格，主要以银行业为主。各个项目所应用的技术基本覆盖了当下热点和发展成熟的各项底层技术，并且针对各个地区经济发展和技术特点，分布上有所偏重。退出机制方面，大部分地区都对测试期有具体的要求，并且视情况对延期或提前退出的申请提供审核机制，确保退出流程的灵活性和适用性。3.3我国金融科技监管存在的问题3.3.1监管沟通机制不完善监管沟通机制不完善，传统的监管中中央政府缺乏于科技创新企业沟通，导致在金融科技风险刚刚出现时监管者未能及时发现并解决，引发金融风险大规模恶化，冲击了整个金融市场的秩序。例如，很多消费者的权益在e租宝事件中受损，归根结底是由于监管者与测试企业缺乏沟通。根据证监会网站统计，2017年证监会受理违法案件线索625件，尽管资管领域“老鼠仓”案件比例大幅下降，但内幕交易重大案件，私募老鼠仓问题仍然严重扰乱市场秩序。通过分析发现，内幕信息在传递方式上，很明显利用了网络社交软件，例如微信、微博、QQ等聊天工具，为泄露信息提供了便利，熟人圈、同事圈、朋友圈内竞相扩散。表1证监会2017年度案件办理情况稽查过程中，证监会采用了大数据系统对重点可疑对象进行逐一排查。稽查行动开展后，涉案主体一一暴露，内幕信息的知情人从数量上，和相关程度上都和以往区别很大。从银行贷款经理到企业所在地的机关人员，从商业合作伙伴到提供代办服务的业务代理公司均涉嫌操控内幕信息，从事违法交易，谋取私利。大数据资管时代的来临无疑会给人们带来许多期待，近年来发生的一些触目惊心的案件让人对资产管理行业的合规性也不免心生怀疑。3.3.2监管程序刚性化固化的监管规则导致了监管的刚性，这要求制定监管规则的监管者对金融科技产品的性质做出精确的定义，而金融科技的混业经营又很难被精准的认识。如果不顾金融科技的特殊性，要求科技企业一味的按照固化的程序，将会提高企业的合规成本，这样很容易将小微企业排除在市场之外。另外，静态的监管规则导致监管者不能对科技产品进行实时监管，同时监管者往往通过信息披露来获取科技企业的经营状况，但是由于高速发展的信息技术使得信息披露难以覆盖营业的情况，加上科技企业对信息披露积极性不足，很容易造成信息不对称，不利于监管者的监管。3.3.3相关法规未完善随着金融科技的高速发展，以往的“一行三会”因为不能很好的发挥其作用，故而，2017年在中国人民银行下设国务院金融稳定发展委员会，次年，银监会和保监会合并为中国银行保险监管委员会，从此“一委一行两会”成立。但是在职权和运作机制上法律并没有赋予国务院金融稳定发展委员会相关的权利，并且，金稳会的办公室下设于人民银行，这将阻碍来金稳会在职能上的独立。同时，银保监会的合并仍处于过渡期，对分业监管的影响还没有产生很大的影响。4中国金融科技风险监管建议4.1制定相关法律制度由于我国金融监管法律体制不完善，导致在金融科技监管者在实施监管的过程中缺乏相应的监管法律依据，除此之外，只有相关的运行规则监管沙盒才能够有效的运行。然而现实中监管沙盒只是对现行的监管规则进行调整，并没有专门的监管沙盒运行规则，在这样的情况下，迫切的需要制定监管沙盒的法律制度。除了制定法律制度之外，制定行政法规成本更低且更具快捷性和灵活性，因此在现阶段，更好的方法是制定行政法规。具体而言，国务院金融稳定委员会和中国人民银行联合制定《监管沙盒金融监督管理规章》，而证监会、银保监会则制定相应的金融监管制度和设立相应的监管沙，在法律和运行规则上为监管沙盒制度提供保障。4.2明确监管的实施主体在监管主体上，转变以往的行业监管到功能监管，形成“一委一行两会”的监管体系。目前，我国的监管主体已经比较成熟了，所以我们没有必要像英国那样专门设立金融行为管理局，我国可以借鉴香港的模式，在固有的分业监管下，各个监管机构分别设立各自的监管沙盒，“一行两会”对传统的金融结构进行监管。由于“一行两会”与传统的金融机构有较多的沟通，具有一定的信息优势，这样可以减少监管成本，分业监管可以适当的避免混业经营，提高科技监管的效率。与此同时，“一行两会”可以分享监管报告，交换有效的监管经验弥补在金融监管中的不足之处。同时应该在地方设立省级地方金融监管部门，地方金融管理部门对“准金融机构”进行监管，地方优势有利于地方金融管理部门及时对风险进行检测和控制。最后，金稳会监督“一行两会”和省级地方金融监管部门，以防止监管主体谋取自身利益。4.3规范监管沙箱的准入标准为建立与我国现阶段金融科技发展水平的监管沙盒制度，监管机构必须设立规范的准入标准。以英国、新加坡为例，英国具有较宽松的准入标准，规定任何创新项目和创新理念都可以进入监管沙盒测试，在创新方面，英国则是“实质性创新”及对现有的科技具有突破；而新加坡则设立了严格的准入标准，仅允许金融科技领域进入监管沙盒测试，在创新方面则是采取“监管空白”的措施，即新的产品是现有的金融产品中没有的。我国在设立准入标准时，可以允许传统金融机构和准金融机构进入测试，例如新出现的网络借贷平台。传统金融机构在社会影响力和经济实力上深受大众信服，所以这些机构所推出的金融产品或服务容易被消费者所接受，而且在监管沙盒的测试下所推出的金融产品更容易被接受。相比较而言，“准金融机构”由于缺少跟监管部门的沟通原因，金融监管机构很难发现并评估创新产品的潜在风险，而且往往不清楚监管的底线，只能小心翼翼的试探，“准金融机构”参加监管沙盒有利于促进监管部门的良性互动，且可以减少准金融机构的融资成本，减少时间投入。4.4加强消费者保护机制首先，在立法中要加强消费者保护机制的法律制度，由于消费者具有不同的水平，其资金实力、专业程度、投资经验等参差不齐，当金融科技得到快速发展的同时，一些不法的金融企业也相继出现，如e租宝、ICO等金融诈骗，消费者权益收到了很大的伤害，所以要健全金融科技监管的法律体系，在制定监管法律制度时，制定者要加强对信息的披露以保护消费者权益。另外，要向消费者充分告知测试产品潜在的风险和可选择的补偿性，同时参与沙盒的测试企业必须要有足够的资金承担金融消费者的赔偿或补偿。做到不仅能够保护消费者应有的权益，而且能够到达消费者在金融科技发展中受益的层面。结语金融科技步入了发展阶段，为了在金融创新和金融科技监管间达到平衡，我国在保持原有的监管体制下，设立了新的监管制度，改变了以往的硬性要求和过强的行政干预，给初创企业或创新产品一个提前检验风险的机会，放松以往的监管规则，给创新产品和服务提供了一个创新实验的空间。通过研究境外较成熟的监管沙盒机制，我们可以知道监管沙盒制度在保护消费者利益的前提下，可以推动金融科技创新，使金融创新产品提前进入风险测试并进入市场。本文认为，要建立好金融科技监管沙盒制度，首先要在建立我国法律制度的基础之上研究监管沙盒制度，同时要借鉴境外优秀的监管沙盒经验，探索出适合我国国情的监管沙盒制度。目前越来越多的人研究监管沙盒模式，很多学者在研究如何在不改变原有的监管制度下合理引入监管沙盒制度。因此，本文对境外成熟的监管沙盒制度进行分析。根据当前我国金融科技的监管现状，我认为建设监管沙盒制度有利于解决监管困境，并从监管主体、准入标准、运行流程、消费者保护提出了具体的监管规则。参考文献[1]WangX.TheInnovationModelofRiskControlofFintechandRegulatorySandbox[C].InternationalConferenceonInformationandSocialScience(ICISS2019)2019,6(21):113-116