财政支出概述课件1

財政支出概述

財政支出分類及結構1財政支出規模2第一節財政支出分類及結構一、財政支出分類二、財政支出結構與優化

第一節財政支出分類及結構

按政府職能分類

按支出用途分類

按財政支出的受益範圍分類

按經濟性質分類

按國際分類方法

財政支出分類（一）按政府職能分類政府職能包括三個方面，即政治職能、經濟職能和社會職能。與此相適應，財政支出大體上可以分為以下三大類：維持性支出、經濟性支出和社會性支出。維持性支出是指政府為維持公共安全和憲法秩序的支出，主要包括國防支出、行政管理支出和法律方面的支出。維持性支出所提供的公共商品和勞務有兩個特點：第一，它是純公共商品；第二，它是國家和社會賴以正常運行所必需的商品，其需求的收入彈性較小。經濟性支出是指政府為提高資源配置效率和保持經濟穩定用於經濟發展方面的支出，主要包括基礎設施投資支出、國家物資儲備支出、應用性科研支出和對生產活動的補貼支出等。經濟性支出的特點是：第一，它提供的不是純粹的公共商品，而是混合商品；第二，經濟性支出的範圍和規模取決於市場失靈的程度。社會性支出是指政府為滿足社會公共非物質需求而安排的用於科學、教育、文化、衛生、環境保護、社會保障等社會服務的事業性支出。社會性支出的特點是：第一，它提供的對象有的是純公共商品，有的是混合商品；第二，這些物品需求的收入彈性較高。（二）按經濟性質分類

按這種發放分，財政支出可分為購買性支出和轉移性支出購買性支出，是指政府為了實現國家職能需要，按照有償原則在市場上購買商品和勞務的支出。購買性支出包括用於維持政府部門正常運轉所需和政府投資興辦各種實業所需的商品和勞務，前者為消費支出，如國防支出、行政支出，後者為投資支出，如固定資產投資支出。政府在付出這類支出的同時，獲得了相應的商品和勞務的所有權。政府只有購買這些商品和勞務，才能提供公眾所需的公共商品和勞務（包括混合商品）。它是政府對經濟資源的一種消耗，因此又稱消耗性支出。轉移性支出，是指政府單方面地、無償地支付給其他經濟主體的財政資金，包括社會保障支出、財政補貼支出和利息支出等。政府在付出資金時，並沒有取得相應的商品和勞務，只是將資源在社會成員之間重新分配。這類支出並不減少私人部門可支配的資源總量，而只是在結構上調整不同社會集團之間可支配資源的數量，以更好地促進社會公平的實現。這時，政府所扮演的是一個“中間人”的角色，將一部分人（納稅人）的收入轉移給支出的接受者。購買性支出所起的作用，是通過支出使政府所擁有的資金與市場上企業和個人提供的商品與勞務相交換，主要影響的是資源配置。一方面，政府購買的商品和勞務的種類不同，生產的公共商品也就不同，從而對資源配置的結構產生的影響不同；另一方面，由於政府購買支出直接成為一種有效需求，增加了社會購買力，從而對社會生產、就業以及社會供給與社會需求的總量與結構均衡有著直接的影響，並對收入分配產生間接的影響。轉移性支出則是通過支出過程，將財力從政府轉移到受領者手中，支出結果是資金所有權的轉移（購買力轉移），對收入分配有直接影響，但對社會生產和就業以及社會總供需狀況的影響，則是間接的，是要通過資金接受者的反應來實現的。因此，轉移性支出對社會經濟的影響主要體現在收入分配上，轉移支出的規模和對象不同，所形成的收入分配格局也就不同。（三）按支出用途分類按支出的具體用途分類，財政支出一般公共服務（含國內外債務付息）、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、工業商業金融等事務、地震災後恢復重建支出和其他支出。採用這種分類方法，主要目的是便於對財政資金的管理。一方面，有利於政府部門依據國家在不同時期的方針政策編制預算，合理安排財政支出結構，以及進行支出的具體核算；另一方面，也便於立法機關和社會公眾對財政支出進行監督。但這種分類也會隨著國家的政治、經濟等政策的調整變化而發生相應調整變化。（四）按財政支出的受益範圍分類按這種方法分類，財政支出可以分為一般利益支出和特殊利益支出。一般利益支出是指全體社會成員均可受益的支出，如國防、行政管理等純公共商品支出特殊利益支出是指部分特定的社會成員受益的支出，如由文教支出、經濟建設投資等形成的混合商品支出和轉移支出。採用這樣一種分類方法，可以瞭解財政支出的最終歸宿，從而分析財政支出在收入再分配方面的具體影響。值得注意的是，分析財政支出對收入分配的具體影響，必須與財政支出的籌資方式結合起來。但是，由於許多財政支出專案並不是與收入專案一一對應的，因此，這種分析在技術上是難以做到的。對此，經濟學家一般都是將個人稅前收入與財政再分配後（包括稅收和財政支出）的收益進行對比分析，而不是從某一個具體的財政支出專案的受益情況進行分析。（五）按國際分類方法按照國際貨幣基金組織的分類方法，有職能分類法和經濟分類法。按職能分類，財政支出包括一般公共服務支出、國防支出、教育支出、保健支出、社會保障和福利支出、住房和社區生活設施支出、其他社區和社會服務支出、經濟服務支出以及無法歸類的其他支出。按經濟分類，財政支出包括經常性支出、資本性支出和貸款。圖5-1財政支出分類方法二、財政支出結構與優化

一般來說，早期政府支出主要用於維持性支出；隨著市場經濟的發展和普及，市場失靈表現得越來越明顯，政府的經濟性支出比重將會逐步上升，維持性支出比重會有所下降；隨著經濟的進一步發展，市場機制逐步完善，政府用於彌補和矯正市場失靈的經濟性支出的比重會有所下降，與此同時，政府支出的重點逐步轉移到社會性支出，以改善收入分配狀況，提高人們的生活品質。財政總支出占DGP社會性支出占DGP經濟性支出占DGP維持性支出占DGPYEO圖5-2按政府職能分類的財政支出結構變化趨勢由此可見，財政支出結構不是一成不變的，不是僵化的，它隨著一個國家所處的經濟發展階段變化而變化，且帶有一定的規律性。不過，從政府財政政策的角度看，則必須根據一定時期的發展戰略和政策目標以及經濟形勢的發展變化，推動財政支出結構的調整和優化。另外，財政支出結構的調整和優化也離不開政府職能的轉變。第二節財政支出規模一、財政支出規模的衡量指標二、財政支出規模的增長趨勢三、財政支出合理規模的選擇一、財政支出規模的衡量指標（一）絕對指標它反映的是一定時期內財政支出的絕對額。在現實中各國政府對財政支出的統計一般都僅限於政府的預算支出，而非所有為履行政府職能的公共部門支出。還需注意的是，與一般企業會計核算採用權責發生制原則不同的是，財政支出的核算通常採用收付實現制，即以財政資金是否付出作為財政支出是否實現的標準。另外，在統計國家財政支出總量時，為避免重複計算，各級政府之間的轉移支付不列入財政支出計算範圍。絕對指標比較直觀，而且它是計算相對指標的基礎。但它不能反映財政支出與國民經濟其他變數之間的變動關係，因而不能充分反映政府在整個社會經濟發展中的地位。（二）相對指標它是將特定時期的財政支出絕對額與其他相關經濟變數進行對比，如財政支出占GDP的比重（財政支出率）或財政支出占GNP的比重。其中，財政支出占GDP的比重比財政收入占GNP的比重更能反映實際情況，不過兩者差別並不大。由這兩個基本指標又可以衍生出反映財政支出發展變化的三個指標：財政支出增長率；財政支出增長的彈性係數；財政支出增長的邊際傾向。在分析、研究財政支出規模時，與絕對指標相比，人們通常更注重相對指標，它是判斷財政支出規模大小以及政府對社會經濟生活介入程度的一個重要（但不是唯一）指標。二、財政支出規模的增長趨勢

一、財政支出的擴張趨勢

隨著社會的發展，尤其是經濟的增長，財政支出將出現相應的增長。

近幾個世紀以來，世界各國的財政支出不僅出現了絕對規模的增長，同時也出現了相對規模的增長。請看以下三張圖表

年份美國英國18906.58.019107.812.0193017.629.0195023.139.0196027.038.8197032.247.2198033.152.0表5-1美國和英國財政支出占GDP的比重（%）變化

資料來源：《國際統計年鑒（2008）》，北京，中國統計出版社，2008。國別年份增長比例19601985澳大利亞21.436.615.2加拿大28.947.018.1法國34.652.417.8德國32.447.214.8義大利30.158.428.3日本18.332.714.4西班牙18.839.320.5荷蘭33.760.226.5比利時30.354.424.1瑞典31.064.533.5表5-2經合組織主要成員財政支出占GDP比重（%）變化比較

資料來源：《國際統計年鑒（2008）》，北京，中國統計出版社，2008

財政支出規模不斷擴大是各國普遍存在的現象。但由於各國國情不同，所處經濟發展階段和經濟發展水準的不同，政府財政支出規模擴大的幅度也有所不同。同一國家在不同經濟發展時期財政支出規模不同，而不同經濟發展水準的國家在同一時期的財政支出規模也會有所差異。（二）財政支出增長的宏觀模型1.瓦格納法則德國財政學家阿道夫·瓦格納(在考察了19世紀的許多西歐國家、美國、日本的財政支出的增長狀況後，認為財政支出的增長是政治因素和經濟因素共同作用的結果。但瓦格納所述的財政支出增長的含義究竟是指財政支出的絕對額增長還是相對增長，在當時還不清楚。根據馬斯格雷夫的解釋，瓦格納的觀點可以概括為：隨著人均收入水準的提高，財政支出的相對規模也隨之提高。後來的學者將他的這個觀點稱為瓦格納法則或瓦格納定律瓦格納法則

圖4-2財政支出增長趨勢德國財政學家阿道夫·瓦格納,認為財政支出的增長是政治因素和經濟因素共同作用的結果。後來的學者將他的這個觀點稱為瓦格納法則或瓦格納定律。

E瓦格納對此的解釋是：（1）工業化的發展使得社會分工和生產的專業化日益加強，這一方面帶來社會的進步，另一方面也因經濟交往日益複雜化而導致各種摩擦和社會衝突的加劇，這就必然要求更多的公共管制和保護活動，從而導致政府行政支出的增加；（2）進入到工業化發展階段之後，具有外部性特徵的行業越來越多，為克服由於外部性而導致的資源配置效率低下和收入分配的不公平，政府需要直接地參與生產性活動，從而導致政府經濟性支出的擴大；（3）隨著收入水準的提高，在需求收入彈性的作用下，人們對教育和公共福利的需求也會擴大，政府社會性支出會增加。瓦格納法則存在問題

第一，瓦格納只是解釋了財政支出絕對規模增長的原因，並沒有解釋財政支出增長速度超過經濟增長速度的原因。第二，瓦格納考察的是西方工業化國家的工業化時期這一特定的歷史背景，沒有考慮政治制度、文化背景，特別是公共選擇等因素，如果考慮這些因素，這一規律是否存在？如果存在，又該如何解釋？第三，瓦格納法則集中分析了財政支出規模擴張的需求因素。但很顯然，只有在供給方面也存在財政支出規模擴張的可能時，財政支出規模的擴張才能成為現實。英國經濟學家皮考克和魏斯曼在1961年，提出了財政支出增長的“時間形態模型”。他們認為，在一個較長的時期內，財政支出的增長並不是直線型的，而是呈現出階梯性增長的特點，這被稱之為“梯度漸進增長論”。導致財政支出增長的因素有內在因素與外在因素，並認為外在因素是說明財政支出增長超過GDP增長速度的主要原因，故也稱之為“內外因素論”。2.時間形態模型該理論的前提假設是：選民享受公共產品和服務的收益，但卻不願納稅。政府在決定其財政支出時，必須密切關注選民對其所隱含的稅收將會作出的可能反映，假定存在一個可以容忍的稅收水準即“稅收容忍度”，政府安排支出時必須考慮這個因素的約束。在上述假設的基礎上，皮考克和魏斯曼作出了如下推論：隨著經濟增長，收入水準上升，以不變的稅率徵收的稅收也會上升，於是，政府支出的上升會與GDP的上升成正向關係，這是財政支出增長的內在原因；但在非常時期，如發生經濟危機、戰爭或其他重大災難時，財政支出上升的壓力驟然增大，政府被迫提高稅收水準，而公眾在非常時期也會接受提高了的稅收水準。這是財政支出出現階梯性跳躍增長的外在原因。（1）替代效應在戰爭等突發性事件出現時，社會公眾能夠忍受比平時更高的稅收水準，當增稅大量增加以滿足財政支出需要時，相應地整個社會的私人支出就減少了，這種公共支出代替私人支出的現象稱之為“替代效應”。在社會動盪結束之後，財政支出並不會相應減少至動盪前的水準，因為社會動盪造成的後果還需要政府去處理。（2）審查效應社會突發性事件的出現，往往會暴露社會存在的許多問題，這使人們認識到解決這些問題的重要性，在這種情況下，社會成員就會同意增加稅收，以滿足為解決這些問題所需的財政資金需求，從而財政支出規模可以繼續保持在一個高水準上。（3）集中效應在正常時期，中央政府和地方政府的職責分工相對而言是固定的，但在社會動盪時期，中央政府集中更多的財政資金的這種做法卻易受社會的認同，中央政府職能的擴大增大了財政收支的規模。這時，集中效應就出現了，由於集中效應的出現，使得政府的財政支出規模趨向於進一步增長。政府民用支出政府全部支出和平時期戰爭時期戰後和平時期

圖4-3財政支出增長的階梯性上圖表示：在和平時期，財政支出呈逐漸上升的趨勢，但這時的增長是直線型的；在戰爭時期，財政支出呈跳躍性增長態勢，這時，由於戰爭支出的大量增加，私人部門支出和民用財政支出相對減少；戰後，民用財政支出快速增長，部分替代戰爭支出的下降。3、經濟發展階段論

美國著名的財政學家馬斯格雷夫和羅斯托用經濟發展的階段論來解釋財政支出的增長原因，將財政支出劃分為投資支出、消費支出和轉移支出分別予以考察，具體地分析了經濟發展不同階段的財政支出增長和支出結構變化的不同特點，這一理論被稱之為經濟發展階段論（亦稱財政支出增長的發展模型）。（1）經濟發展的早期階段政府投資在整個國家總投資中佔有很高的比重，主要是滿足人們的基本需要，為經濟發展提供其所需要的社會基礎設施如道路、交通系統、法律與秩序、教育與醫療，以及其他用於人力資本的投資，同時還生產某些資本品。由於私人投資者的投資規模在該階段嚴重不足，這些政府投資對處於經濟與社會發展早期階段的國家進入起飛以至於發展的中期階段是必不可少的。（2）經濟發展的中期階段政府將繼續進行公共投資，但公共投資的份額不再占主導地位，只是成為日益增長的私人部門投資的補充。同時，財政支出結構發生變化，從對基礎設施支出為主逐步轉向以教育、醫療和福利服務方面的支出為主，即用於滿足教育、衛生、安全等專案的公共消費支出占社會總消費支出的比重相應地提高。（3）經濟發展的成熟階段用於社會保障和收入再分配方面的社會性支出相對於財政支出的其他專案及GDP而言，都將會有較大幅度的增長。這意味著，在經濟勻速增長的同時，財政支出卻呈現出跳躍性增長，其結果必將使財政支出增長速度超過經濟增長速度。4、公共選擇學派的支出增長理論

公共選擇論把經濟分析的工具和方法，應用於政治決策過程的分析。財政支出是政府的行為，制度及政治決策過程必然對財政支出產生影響，那麼，在分析財政支出增長時，不應忽視這一重要因素。這是公共選擇理論對財政支出規模擴張的解釋，它試圖從財政支出決策方式的角度來解釋財政支出規模的擴張，即財政支出的政治性擴張。從選民的角度看，選民的目標是自身利益的最大化。在財政上，就是要實現納稅最小化和公共商品受益最大化。但是由於每個人的納稅與受益是分離的，加之政府有稅收以外的融資手段，這就容易產生一種“財政幻覺”（fiscalillusion）。對那些投票支持某個議案的選民來說，他在看到由於實施這一議案可能增加自己受益的同時，並不一定瞭解由此可能需要相應增加的稅收對其自身利益產生多大的影響。而且，隨著民主程度提高，選舉權的擴大，中間投票人不斷向低收入階層位移，他們一般傾向於相信政府支出會做出有利於自己的再分配，這就使財政支出的擴張在選民環節有了政治支持的基礎。

從政治家的角度來看，政治家的目標是選票最大化。為此，他們總想取得驕人的政績以贏得選民的選票，這就需要盡可能擴大預算規模以滿足選民的需求，這種投票交易的結果就是導致官員不斷提出增加預算的請求，而政治家沒有充分的資訊對官員的預算請求提出異議，致使預算支出增加。預算的增加往往會導致任命更多的官員，一旦這些人進入利益集團，就會進一步擴大預算、增加工作量、雇用更多的人，從而有可能形成一個新的迴圈，這就需要更多的財政支出作為基礎。從官僚的角度來看，官僚行為的特徵是預算最大化。對他們來說，類似私人企業家所擁有的增加收入的機會是很小的。作為預算的實際執行者，他們更關心的是薪金、額外津貼、榮譽、地位、權力等。所有這些目標，都是與官僚的預算規模正相關的，只有預算最大化，官僚才能實現自身利益的最大化。由於“選民－政治家－官僚”之間是一種委託代理關係，在資訊不對稱的情況下，官僚可以利用自己掌握的資訊優勢，誇大各種支出的重要性和支出的需要量，努力說服立法官員，擴大其機構的預算規模，從而使得政府部門規模不斷擴大，財政支出也將不斷增加。（二）財政支出增長的微觀模型1.公共部門產出水準的決定建立財政支出增長的微觀經濟模型的起始點是界定公共部門的產出，進而解釋在一定時期內，無論在絕對規模還是相對規模上，公共部門產出增加的原因。財政支出是由需求和供給雙方共同決定的，最終的產生水準則取決於雙方力量的對比。依據公共選擇理論，公共需求決定於中間投票人。具體來講，取決於兩大因素：中間投票人對公共商品需求的收入彈性與價格彈性和中間投票人對公共商品的偏好。2.服務環境的影響財政支出的大小，還受到服務環境的制約，這裏服務環境是指影響生產一定水準的產出量所需要的資源的一組社會經濟和地理變數，服務環境的變化主要通過影響供給來影響財政支出。3.人口因素的影響人口的規模、年齡結構、人口密度、學齡兒童人數、老年人的比例，等等，都會對財政支出產生影響。人口規模的變化對財政支出的影響，取決於所供應的產品和服務的性質。一般的結論是：隨著人口規模增大，財政支出水準將不得不提高。具體來看，對純公共商品而言，由於它具有消費的非競爭性，即增加一個消費者的邊際成本為零，因此，人口規模的擴大不會導致對公共商品需求的增加，從而不會導致財政支出的增長。但是，現實生活中，純粹的公共商品較少，大量的財政支出實際上是生產混合商品。對混合商品而言，人口規模的增加，將會導致對財政支出的需求的增加，但增加的幅度比人口增加的幅度要小。Ak=Xk/NαAk是第k種公共產品服務Gk的效用，Xk是用於生產Gk的活動（或設備），N為人口規模，α為擁擠指數。對於純公共產品來說，α=0，即Ak=Xk；對於私人產品來說，α=1，每個人得到Xk/N的效用，說明人口增加後，個人效用下降，為使個人效用不降低，財政支出增長率至少應等於人口增長率；對於其他大量的准公共產品，則0<α<1，於是每個人得到的效用會隨人口上升而下降，將會要求增加財政支出，以保持原來的效用水準，但財政支出增長率小於人口增長率。

人口規模的增加不僅會直接影響到財政支出，還會影響到服務環境，進而對財政支出產生間接影響。隨著人口的增長，人口密度提高，這會產生社會擁擠成本，加劇外部不經濟。於是，人們就會要求政府增加財政支出，以維持其境況在人口變化前後保持不變。人口結構的變化對財政支出需求的影響更加顯著。例如，當適齡兒童的比重擴大，必然要求政府擴大對教育的支出；老齡人口的增加，要求政府擴大對社會保障的支出；城市人口增加，要求政府增加城市基礎設施和公有住房的供給，等等。一個國家的人口結構，人口數量等因素影響國家的財政支出規模和結構。4.公共產品品質的影響隨著人們收入水準的提高，需求也會增長，然而需求的增長有兩層含義：一是指願意在同一價格上購買更多的產品；二是指在相同需求數量上對產品品質要求的提高。對公共商品來說，人們需求的增長更多地表現為對質量要求的提高。通常生產或提供品質較高的公共產品所需要有效使用的要素，要比品質較低的公共產品多。也就是說，在生產效率不變的情況下，產品品質提高要求更多的投入。因此，供應的公共產品品質的變化，導致了其需要有效使用要素的變化，進而影響財政支出規模。5.公共部門投入價格的影響鮑莫爾指出，隨著時間的推移，既定數量的公共商品相對於既定數量的私人商品之間的價格會上升，原因在於公共部門的活動是勞動密集型的，其生產率的提高要比資本密集型的行業慢許多，而公共部門的工資水準又要和其他經濟部門的工資水準保持同步增長。這就會使公共商品的單位生產成本相對上升。如果對公共商品的需求是無彈性的，就必然會形成財政支出增長的趨勢。他的這一論斷被稱為“相對價格效應”或“非均衡增長模型”，為財政支出的增長提供了一種可能的解釋。三、財政支出合理規模的選擇

首先，在理論上分析財政