【《媒体在公共政策形成中的影响研究-以网约车政策为例》18000字（论文）】

媒体在公共政策形成中的影响研究—以网约车政策为例中文摘要媒体、公众和政策议程的互动关系历来为公共管理学和传播学所关注，这三种议程都在不同程度上影响着公共政策的形成。新媒体时代下公众得以主动与政策制定者对话，公众议程的信源多元化，媒体议程重要性降低。媒体议程、公众议程与政策议程的互动关系有所变化，媒体在公共政策形成中发挥的作用也与以往不同。从2014年网络预约出租车被明令禁止，到2016年网约车合法性首次得到官方承认，再到目前各省因地制宜颁布许多政策规范网约车，经历了很长的时间，为本文研究媒体在公共政策形成中的影响提供了典型案例。网约车政策的出台过程，也是媒体、公众与政策议程进行互动的过程。本文将以议程设置理论为基础，以议程互动为研究视角，以网约车政策作为个案进行研究，讨论媒体与公众、政府之间的议程互动关系，在三者互动中分析媒体在公共政策形成中的作用与不足。在个案分析的基础上，本文将进一步分析现阶段我国媒体在传播、推动公共政策发展方面的不足，在结合公共政策传播的基础上提出完善媒体、公众与政策议程之间互动、更好发挥媒体作为“社会公器”作用的策略和建议。关键词：公共政策；媒体议程；媒体作用；网约车政策；目录第1章绪论…………11.1选题背景及研究意义…………11.1.1选题背景……………………11.1.2研究问题……………………11.1.3研究意义……………………2第2章研究设计……………………32.1研究设计………………………32.1.1研究方法……………………32.1.2．对象选择……………………32.2文献综述………………………32.2.1关键概念界定………………42.2.2议程互动……………………42.2.3已有研究评述………………72.3可能的创新与不足之处………7第3章网约车新政形成中媒体、公众与政策议程的互动关系…93.1第一阶段：媒体、公众及政策议程互动缺失………………93.2第二阶段：媒体、公众及政策议程互动发展………………103.2.1媒体与公众议程的互动……………………113.3第三阶段：媒体、公众及政策议程互动成型………………143.3.1媒体与政策议程的互动……………………143.3.2政策与公众议程的互动……………………17第4章公共政策形成中媒体的作用及形成机制…………………204.1网约车政策中媒体、公众与政策议程的互动模式…………204.4.1政府占主导的议程互动模式………………204.4.2媒体占主导的议程互动模式………………204.4.3公众占主导的议程互动模式………………214.2媒体在公共政策形成中的作用及形成机制…………………214.2.1政策实施：媒体发挥“乘数效应”，构建舆论倾向……214.2.2媒体发挥“乘数效应”的形成机制………224.2.3政策改良：媒体上传下达，发挥“平衡器”作用………234.2.4媒体发挥“平衡器”作用的形成机制……24第5章媒体在公共政策形成中的局限性及建议…………………255.1媒体在公共政策形成中的局限性…………255.1.1政策出台：瞭望哨失效，媒体存在选择性与滞后性……255.1.2政策实施：媒体引导网民情感力减弱，无法完全设置公众议程………255.1.3政策实施：媒体追求眼球效应，注意力焦点化…………255.2如何提高媒体在公共政策形成中的作用……265.2.1形成媒体议题建构的立体框架……………265.2.2以公众需求为导向，优化政策解读………265.2.3强化媒体舆论引导力，创新传播过程……27结语…………………29参考文献……………31PAGE0第一章绪论1.1选题背景及研究意义1.1.1选题背景媒体议程、公众议程与政策议程的互动关系是公共管理学和传播学长期关注的焦点问题，这三种议程都在不同程度上影响着公共政策的形成。新媒体时代下公众得以主动与政策制定者对话，公众议程的信源多元化，媒体议程重要性降低。邓喆,孟庆国.自媒体的议程设置:公共政策形成的新路径[J].公共管理学报,2016,13(02):14-22+153.媒体议程、公众议程与政策议程的互动关系有所变化，媒体在公共政策形成中发挥的作用也与以往不同邓喆,孟庆国.自媒体的议程设置:公共政策形成的新路径[J].公共管理学报,2016,13(02):14-22+153.2014年7月8日，快的打车推出“一号专车”，网络预约出租车（以下简称网约车）作为市场新兴事物正式诞生。网约车依靠互联网技术支持，向公众提供预约出租汽车等相关服务北京市人民代表大会常务委员会网.网约车.[A/OL]（2020-07-13）[2021-01-05]，如滴滴出行、首汽约车等。但网约车一经面世就面临着触碰政策红线的风险，2014年9月，我国交通运输部通过《出租汽车经营管理规定》，将擅自经营出租汽车活动定义为违法行为。网约车运营虽然被官方禁止，但经由媒体报道后在社会上引起了广泛讨论。2016年7月29日，交通运输部正式发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）凤凰网.合法了！符合这些条件的私家车可转为网约车.[A/OL].（2016-07-28）[2021-01-05]，该文件首次承认了网约车的地位与合法性。此后29省先后出台了网约车政策指导意见，并公布了许多具体的实施细则，网约车政策历时两年终于成型。北京市人民代表大会常务委员会网.网约车.[A/OL]（2020-07-13）[2021-01-05]凤凰网.合法了！符合这些条件的私家车可转为网约车.[A/OL].（2016-07-28）[2021-01-05]1.1.2研究问题网约车政策的出台过程，也是媒体、公众与政策议程进行互动的过程，为笔者研究三者之间的互动关系与媒体作用提供了典型案例。本文将以议程设置理论为基础，以议程互动为研究视角，以网约车政策作为个案进行研究，讨论媒体与公众、政府之间的议程互动关系，在三者互动中分析媒体在公共政策形成中所发挥的作用与不足。在个案分析的基础上，本文将进一步分析现阶段我国媒体在传播、推动公共政策发展方面的局限性，在结合公共政策传播的基础上提出完善媒体、公众与政策议程之间互动、更好发挥媒体作为“社会公器”作用的策略和建议。1.1.2研究意义本研究聚焦于公共政策形成中媒体议程、公众议程和政策议程三者之间的互动关系，以期发现媒体在公共政策形成中的作用与局限性。在理论意义上，这有利于丰富议程设置理论研究的视角，对议程互动关系研究有所助益；在现实意义上，这不仅有利于增强媒体对公共议题的设置和建构能力，也有助于提升公众政治参与的积极性，还可以提升政府在公共政策制定过程中的议题管理能力，切实转型构建服务型政府。第二章研究设计2.1研究设计2.1.1研究方法本研究以议程互动为研究视角，采用的研究方法主要为案例分析法和内容分析法。案例分析法主要通过个案探析公共政策形成中媒体议程对公众议程、政策议程的影响，分析媒体所发挥的作用与存在的不足。本研究案例的选择主要基于以下两点：一是案例的典型性。网约车政策与大多数社会成员的切身利益密切相关，受到了公众的注意并引发了相关舆论。二是案例的时效性。“网约车”政策于2014年首次提出，2016年正式出台，2018年进行完善，影响至今。内容分析法主要是通过将与网约车政策有关的媒体报道、政府政策与社交平台舆论信息等作为媒体议程、政策议程和公众议程的代表，进而将这些非量化的信息进行编码，转变为可量化的数据进行研究。2.1.2对象选择媒体议程：本研究将通过慧科新闻搜索研究数据库进行数据检索。由于网约车作为专有名词被媒体报道时间较晚，因此本研究将以“专车”和“网约车”为搜索关键词，以2014年7月8日（网约车首次出现）到2016年7月29日（交通运输部印发《暂行办法》）为搜索时间，一共检索到相关文章32142篇。其中，发文量居于前五位的报纸分别是《中国新闻社》、《信息时报》、《羊城晚报（全国版）》、《广州日报》、《北京青年报》。考虑到报道数量、报纸独立性等因素,本文选定《中国新闻社》、《信息时报》、《羊城晚报（全国版）》三份社会报纸的报道文章进行内容分析。政策议程：本研究将通过白鹿智库进行数据检索，选取涉及“网约车”政策文件作为政策议程代表。由于网约车实行属地政策，各地政策不尽相同，但都来源于中央政府所颁布的政策，因此本文所涉及的政策议程主体为中央政府。公众议程：由于研究条件限制，本研究中的公众议程特指网络议程。具体而言，网络议程选取样本为新浪微博上网民讨论中涉及到网约车政策的内容与数量。这是因为截至2020年10月19日，微博月活跃用户达5.23亿，新浪微博已经成为网络舆情形成和发展的新平台。2.2文献综述2.2.1关键概念界定（一）媒体议程设置学界对于媒体议程的定义各有侧重，但都基于议程设置理论的基本含义。简言之媒体议程即媒体所关心的议题，基本表现形式为媒体在一段时间内大肆生产的报道。（二）公众议程设置公众议程即公众所关心的问题。公众议程通过对政府施加压力形成政策议程，以达到解决这些问题的目的。张亲培.新编公共政策基础[M],长春：吉林大学出版社,2009年,第32页.网络社会中公众发布信息门槛低，信息交互便捷，因此公众可以利用新媒体进行议程自我设置，因此在一定程度上网络议程等于公众议程。张莉.网络时代大众媒介、公众、政府议程互动模式的建构与解读——基于网络事件中媒介议程设置的思考[J].社会科学论坛,2012(3):214-220.碍于研究条件所限，本研究采用网络议程作为公众议程的代表。张亲培.新编公共政策基础[M],长春：吉林大学出版社,2009年,第32页.张莉.网络时代大众媒介、公众、政府议程互动模式的建构与解读——基于网络事件中媒介议程设置的思考[J].社会科学论坛,2012(3):214-220.（三）政策议程设置由于政策出台过程复杂多样，学界对政策议程的定义尚有争议。它在概念上与公众议程也有所交集，是媒体议程和公共议程共同作用的结果，因此也有国外学者认为公众议程隶属于政策议程之中。为了厘清两者关系，本研究以托马斯·戴伊对政策议程的定义为准，即政府部门发现社会问题后，采取多种手段回应和解决问题。（美）托马斯·R·戴伊著,彭勃等译.理解公共政策[M],北京,华夏出版社,2004年,第28页。政策议程设置可简单理解为政府决策者对公众所关心的公共事务进行优先级排序，并着手讨论各种方案的可行性，从而“将一个社会问题转变成可操作、可决策的政策议案”。约翰·W·金登著,议程、备选方案与公共政策（第二版）[M],丁煌,方兴译,北京,中国人民大学出版社,2004年.（美）托马斯·R·戴伊著,彭勃等译.理解公共政策[M],北京,华夏出版社,2004年,第28页。约翰·W·金登著,议程、备选方案与公共政策（第二版）[M],丁煌,方兴译,北京,中国人民大学出版社,2004年.2.2.2议程互动1988年是议程互动研究的起始之年。罗杰斯与迪林在传统的议程设置理论之上进行了延伸与拓展，将其分为媒体议程、公众议程和政策议程三个部分，形成了议程设置过程模型：图2.1:罗杰斯与迪林提出的议程设置过程模式JamesW.DearingJamesW.Dearing,EverettM.Rogers.传播概念[M].倪建平译,上海,复旦大学出版社,2009:7.在该模式中，媒体议程、公众议程与政策议程处于同一个宏观大环境之中。但其流向是单向的，呈现出一种链式反应，而互动关系也只在媒体议程和政策议程中发生。研究者研究的重点侧重于大众传媒的传播效果，即媒体议程在研究过程中仍占主导地位。随着媒介生态的转变，Soroka于2002年提出了议程设置过程的扩展模型（见图2），对原有的议程设置模型进行了补充。图2.2:Soroka提出的扩展模型StuartN.Soroka.IssueAttributesandAgenda-SettingbyMedia,thePublicandPolicymakersinCanada,InternationalJournalofPublicOpinionResearch2002,14(3):264-286.Soroka明确了媒体议程、公众议程和政策议程的设置主体，并引入了现实世界这一外界因素，但公众议程与政策议程的关系仍然是单向传播。该模型考虑到了议程之间的互动关系，但同样它也是以研究媒体议程如何最大化传播效果为中心。国外的研究内容地方属性极其明显，这些理论虽然对于国学界研究媒体、公众和政策议程的互动关系有所助益，但是对于我国是否适用犹未可知。我国关于议程互动的研究相较于国外起步较晚。20世纪80年代后我国逐步改革开放，国内对于媒体、公众与政策议程互动的研究才逐渐增多。史安斌教授的《议程设置理论与研究50年：溯源·演进·前景》是目前对议程设置理论阐述最为透彻的中文文献。该文在梳理议程设置理论演进脉络的基础上，着重分析了网络议程设置理论的理论价值与未来前景史安斌,王沛楠.议程设置理论与研究50年:溯源·演进·前景[J].新闻与传播研究,2017,24(10):13-28+127.。虽然国内对议程设置理论的研究不断增加，但就议程设置理论中的媒体、公众与政策的议程互动关系研究甚少史安斌,王沛楠.议程设置理论与研究50年:溯源·演进·前景[J].新闻与传播研究,2017,24(10):13-28+127.在传播形态发生嬗变的网络时代，张莉引入个体的自我议程设置，尝试建构了新的议程互动模式，传统的媒体议程已向网媒转化，媒体议程的重要性有所变化。张莉.网络时代大众媒介、公众、政府议程互动模式的建构与解读——基于网络事件中媒介议程设置的思考[J].社会科学论坛,2012(03):214-220.张莉.网络时代大众媒介、公众、政府议程互动模式的建构与解读——基于网络事件中媒介议程设置的思考[J].社会科学论坛,2012(03):214-220.图2.3:张莉构建的议程互动模式2.2.3已有研究评述通过对国内外议程设置理论及议程互动模式的相关文献梳理，笔者发现议程互动模式的发展历史已经有30多年的时间，主要从媒体影响和政策形成的两种议程设置视角进行分析，为本文提供了丰富的文献资料与知识基础。但现有研究仍然在原有框架中进行研究，并没有新的创新与突破，虽然有许多研究结合了新媒体时代特点来对分析媒体议程的作用，但对媒体议程作用的形成机制研究相对较少。国内对媒体、公众与政策议程的互动关系研究主要是在国外的理论框架下进行分析，缺乏原创性。学界对中国公共政策形成过程中媒体、公众与政策议程互动的主体角色与动态演化逻辑也关注不多。在研究方法上，国外研究主要采取文献分析法、实地调研法等，研究方法丰富。但国内的研究定量研究较少，定性研究方法较多，具有一定的局限性。2.3可能的创新与不足之处目前学界对媒体议程、公众议程与政策议程三者的互动关系研究较少，而且研究重点集中于大众传媒的传播效果，忽视了公众议程与政策议程间的相互影响以及两者对于媒体议程的反作用。本研究以议程互动为视角，聚焦于三者间的互动关系与相互影响的问题，来分析媒体议程的作用，是对目前学界相关研究的一个补充。另外，笔者发现目前有关议程互动研究对新媒体时代下的自媒体等媒体议程设置研究较少，本研究所提及的媒体议程主要指网络媒体议程设置，与时俱进更具有实践意义。然而由于篇幅所限和研究主题的限制，本研究仍然存在许多不足之处。例如，在媒体议程设置内部也存在着传统媒体与新媒体、主流媒体与边缘媒体的互动关系；在政策议程设置的内部，中央政府与地方政府也存在着议程互动过程。由于网约车政策实行属地政策，各地方政府政策不尽相同，因此本研究涉及的政策议程主要是中央政府政策议程，对地方政府政策议程有所忽略。最后需要说明的是，虽然网络议程在一定程度上等于公众议程，但由于数字鸿沟的存在，还有许多公众无法参与到本研究所定义的公众议程中去，这部分公众的意见表达遭到了相当程度的忽略。

第三章网约车政策形成中媒体、公众与政策议程的互动关系网约车运营从2014年9月被明令禁止，到2016年首次被官方承认合法性，经历了长达两年的时间。这为本文研究媒体、公众与政策议程互动关系提供了典型案例。本文按照各阶段媒体、公众与政策议程参与互动的程度不同，将以2014年7月8日（快的打车首次推出网约车）、2015年1月7日（“专车第一案”出现注：注：2015年1月7日，使用滴滴专车软件在济南西站送客的陈超，被市客管中心的执法人员认定为非法运营，罚款2万元。因不服处罚决定，陈超向济南市中区人民法院递交了起诉状，要求市客管中心撤销处罚。该案被媒体广泛报道，被称作“专车第一案”。表3.1：网约车政策中媒体、公众与政策议程的互动情况表①注：√表示该因素已产生，x表示该因素未产生。3.1第一阶段：媒体、公众及政策议程间互动缺失本研究将沿用麦库姆斯的研究方法，即将某个议题的政策数量和新闻报道数量分别作为政策议程和媒体议程进行分析邝艳华,叶林,张俊,政策议程与媒体议程关系研究——基于1982年至2006年农业政策研究.邝艳华,叶林,张俊,政策议程与媒体议程关系研究——基于1982年至2006年农业政策研究.公共管理学报.[J].2015.白鹿智库,关于我们.[A/OL].（2020-07-08）[2021-03-05]\h/reference/23638542/97b3crSJD-8jRNTWPCo7-iKuVJCB76bs8j7MB6pfWVtUYfU4qmj8v4mjq7-Bjhd4owXOHfZO_K4Mj6F-Ez9Eldg慧科搜索,慧科新闻搜索数据库,[A/OL].（2018-05-18）[2021-03-05]\h/eng/dbdetail.aspx?id=2182014年7月8日，快的打车推出“一号专车”，网约车首次出现。随后滴滴、Uber等公司相继进入这一行业，并以红包、代金券等方式补贴用户抢占市场。但方兴未艾的网约车市场面临着触及政策红线的风险。2014年9月26日，交通运输部通过了《出租汽车经营服务管理规定》，规定认为由于这些公司首次使用了以往并无运营资质的私家车，因此网约车并不合法，网约车相继被北京、上海、南京、沈阳等多地叫停。此后，中央政府再未颁布网约车相关政策。在慧科新闻搜索研究数据库以专车和网约车为关键词，以2014年7月8日至2015年1月6日为搜索时间，发现本研究的三个主要媒体议程的样本：中国新闻网、信息时报与羊城晚报（全国版）分别发布了74、49、38条文章，但经过二次检索后发现与网约专车相关的新闻只有24、17、7篇，网约车报道占三家媒体总报道比重不足1%。可以推知此时网约车虽然有零星报道，但是并未被主流媒体重点关注，上升为媒体议程，媒体对网约车的关注滞后。在百度指数以网约车和专车为关键词，以2014年7月8日至2015年1月6日为搜索时间，发现公众的搜索量为几乎0，可以推知网约车即使被小部分人所关注，但也并未由自我议程上升为公众议程，公众对网约车的关注同样滞后。综上所述，在第一阶段政府首先对社会问题进行回应，开始了单方面的议程设置，媒体、公众议程尚未产生，三方未形成互动。3.2第二阶段：媒体、公众及政策议程互动发展2015年1月7日，“专车第一案”经由媒体报道后在社会上引起热烈讨论，有相关业内人士称，该案意义重大，很可能影响到交管部门对专车的定义与态度。受媒体舆论压力，中央交通运输部于2015年1月8日发表声明称：网约车服务满足了交通运输市场高品质、多样化和差异性需求，网约车软件公司应该在遵循市场规则、承担相应责任，但仍然禁止私家车进入平台运营财经综合报道.交通部称网约车合法但禁止私家车借此揽活,滴滴否认被约谈[A/OL].（2015-01-09）[2021-03-05]财经综合报道.交通部称网约车合法但禁止私家车借此揽活,滴滴否认被约谈[A/OL].（2015-01-09）[2021-03-05]/20150109/n407663465.shtml虽然交通运输部肯定了网约车的积极作用，但政府在这一阶段并未出台网约车相关政策文件，各地仍旧按照2014年9月出台的《出租汽车经营服务管理规定》进行执法。因此本研究认为在该阶段政策议程缺失，政府仍然是单方面的议程设置，没有进行政策方面的调整。与第一阶段不同的是，此时媒体与公众议程都已出现，两者甚至出现了互动生长。在慧科新闻数据库以专车和网约车为关键词，以2015年1月7日至2015年10月9日为搜索时间，中国新闻社、信息时报与羊城晚报（全国版）分别发布了369、236、258篇相关新闻。二次检索删去相关性较小的文章后，三家媒体分别发布了231、105、127篇网约车报道。在百度指数以网约车和专车为关键词，以2015年1月7日到2015年10月9日为搜索时间，笔者发现这阶段公众的搜索总量为51675，整体日均值为325，移动日均值为184，整体同比上涨287%，整体环比上涨230%，移动同比上涨286%，移动环比上涨225%。这表明公众已经开始关注到网约车议题。因此笔者进一步爬取了该时间段的微博数据。由于涉及网约车的微博内容数量过多，本文将采取随机抽样法首先在2015年1月随机抽取一天，然后采取等距抽样法在其余8个月内同样抽取一天。然后用随机抽样法在每个时间段采集10条微博，共得到90条微博样本。3.2.1媒体与公众议程的互动麦库姆斯在研究一系列选举报道中发现，大众媒体不仅能影响选民对客体的注意程度，也影响到他们对议题属性的判断史安斌,王沛楠.议程设置理论与研究史安斌,王沛楠.议程设置理论与研究50年:溯源·演进·前景[J].新闻与传播研究,2017,24(10):13-28+127.信源属性新浪微博的高级搜索功能为研究提供了便利。本文以随机抽样得到的9天为搜索时间，一共得到超过10000条微博。由于原创微博数量较多，本文又采用随机抽样法在每个时间段采集10条微博，共得到90条微博样本，这90条微博样本将作为该阶段内的公众议程代表。经过统计发现，信源来自媒体的讨论量共有39篇，所占比重为43.33%。主题属性媒体在向公众传递信息的过程中，通过对报道事物主题、角度的选择，影响着公众对事物的看法。本文将总结三家媒体涉及网约车报道内容的主题，从而分析三家媒体所建构的网约车议题的热点，以此来判断媒体对网约车事件的选择标准。根据前人研究成果和本文研究目的，笔者将网约车议题报道的主题分为6类：1、网约车整体特征类：描述网约车行业整体发展前景、发展程度等总结性报道。2、网约车监管类：对网约车监管方面的政策报道与专家解读。3、行业发展动态类：网约车平台及相关汽车企业所取得的科技成果、业务发展等。4、网约车个案报道类：针对网约车相关案例进行报道，包括司机和乘客的特写等。5、安全性主题类：分析网约车的安全性与能采取的相关措施。6、其他类盖文君.新浪网“网约车”议题的网络报道框架研究[D].大连理工大学,2019.盖文君.新浪网“网约车”议题的网络报道框架研究[D].大连理工大学,2019.表3.2：媒体网约车报道主题统计表（单位：篇）网民在新浪微博中讨论网约车的主题，体现着该阶段网民对网约车的态度。参与讨论人数越多，议题的重要性和显要性排序会重塑。本文将采集的90份微博样本按照媒体报道的7类主题进行分类。其中如果微博样本涉及多个主题，依据其主要内容归纳进一个主题中。表3.3：公众微博内容主题统计表（单位：篇）情感属性情感属性即新闻的倾向性，本研究通过分析三家媒体对网约车报道中所体现出的新闻内容倾向性，可以发现媒体对网约车事件的立场与态度，及想传达给受众的主要情感。虽然新闻机构以新闻客观性为第一准则，但在制作新闻时，仍然会受到许多因素的影响，如阶级立场、政治态度、经济利益与价值观念等。基本表现形式为新闻内容中是非、褒贬与爱憎等不同的倾向。本研究主要将媒体的情感属性分为三类：积极、消极与中性。对内容持支持态度，多为赞扬鼓励为积极；对内容持否定态度，内容多为批判为消极；不涉及价值评价，仅描述客观事实为中性。表3.4：网约车事件报道中媒体倾向性统计表（单位：篇）而网民在发帖时，也会因为一定的情感偏向而对信息作出相关评价。因此本研究同样将网民的情感属性分为三类：积极、消极与中性。对内容持支持态度，多为赞扬鼓励为积极；对内容持否定态度，多为批判为消极；不涉及价值评价，仅描述客观事实为中性。表3.5：网约车事件讨论中网民情感基调统计表（单位：篇）在新浪微博讨论中，仍有43.3%的公众讨论信源来自于媒体，这表明媒体议程对公众议程仍有重要影响。但由表3.2与表3.3发现，媒体在报道网约车事件中，网约车个案报道类主题最多，一共有115篇，占比24.84%。而公众更加关心网约车的安全性问题，媒体议程无法完全设置公众议程的讨论主题。由此观之，媒体议程虽然对公众议程仍有影响，但影响力逐步减弱。另外，网民情感自主性增强，媒体的引导作用也在下降。由表3.4与表3.5发现，虽然媒体议程在报道网约车事件中尽量维持新闻的客观性，以中性报道为主，但在网民讨论主题中却以负面为主。3.3第三阶段：媒体、公众及政策议程互动成型2015年10月10日，交通运输部发布《征求意见稿》，就现行网约车政策向全社会征求意见。2016年7月29日，交通运输部联合其他七部委发布《暂行办法》。此后，各地依据该文件因地制宜出台了相关政策，至此网约车的合法性终于得到政府部门的承认，历时两年的网约车政策终于出炉。这也表明了公众与媒体经由议程互动将利益诉求上传至政府，政府也通过出台相关政策与媒体、公众进行了积极互动，媒体、公众及政策议程互动基本成型。3.3.1媒体与政策议程的互动（一）中央政府发布的网约车政策在白鹿智库以“网约车”为关键词，以2015年10月10日至2016年7月29日为搜索时间，一共搜索到26条相关政策，其中中央部门发布的有10条。以这10条政策文件作为该阶段的政策议程代表。表3.6：中央政府部门颁布的网约车政策统计表（单位：篇）（二）媒体发布的相关报道本阶段媒体议程研究样本选取的时间段为2015年10月10日至2016年7月29日，在慧科新闻搜索数据库搜索后发现三家媒体分别发布了328、228、218篇报道。经过二次检索删去相关度较小及无关的报道，三家媒体分别发布了253、149、136篇报道。表3.7：媒体涉及网约车政策文件的报道数量统计表（单位：篇）表3.8：媒体涉及网约车政策文件的信源来源统计表（单位：篇）表3.7与表3.8显示，三家媒体的网约车报道涉及政策文件数量均超过50%，信源来自官方的比例均超过70%。由此可知，在该阶段网约车政策的媒体议程基本紧跟政策议程。（三）媒体网约车报道与政府应对措施政府回应即政府回应公众利益，处理公共事务，解决公共问题，其主要来源于媒体发布会、政府相关政策文件等。媒体等报道量体现了媒体对某一议题对关注程度，而放在头条的报道是新闻价值较高，媒体希望引起政府和公众关注的内容。对于新媒体来说，图文并茂更容易吸引读者注意力。报道篇幅通常指报道内容的字数，篇幅越长对新闻内容就描述得越详细。在《征求意见稿》发布之后，媒体进行了持续深入的报道，主题不限于出租汽车定位于方便群众出行、网约车平台管理方式、网约车乘客安全性等。笔者选取媒体在2015年10月10日至2016年7月29日关于网约车乘客安全性主题的报道，与政府在这一时间段对于网约车乘客安全性问题的回应与措施，来分析媒体议程对政策议程的影响。表3.9：关于网约车安全性的媒体报道与政府回应统计表（单位：篇）表3.9显示，网约车乘客的安全性主题是媒体议程的重要关注点，三家媒体分别发布了66、44、47篇文章，而头条、文字+图片以及报道篇幅超过800字的报道一共占该阶段网约车报道总量的50%以上。政府也对针对这一问题相继出台了网约车车辆条件及准入门槛等6项标准，在中央政府颁布的10条政策中都有所涉及。这表明通过媒体深入而广泛的报道，政府十分重视网约车安全问题，媒体议程一定程度上影响着政策议程。3.3.2政策与公众议程的互动（一）网民讨论中涉及网约车政策数量在该阶段，公众对网约车议题进行了广泛讨论。在选取的90份微博样本中，讨论涉及到政府政策数量的为37份，所占比重为41.12%。此外，中央政府于2015年10月10日出台《征求意见稿》，向全社会征集意见。交通运输部相关资料显示，文件共收到6457份反馈，针对《征求意见稿》提出具体建议与修改内容 的一共有5929条，占总反馈的68%。分析公众对《征求意见稿》的反馈数量与参与情况，也能够发现公众与政策议程的关系。表3.10公众对于《征求意见稿》反馈主题统计表（单位：份）微博样本讨论中涉及到政府政策占比41.12%，但《征求意见稿》向全社会发出后，仅收到5929份反馈。这说明政策议程对公众议程仍然具有影响，但是影响有限。（二）政府吸纳公众意见发布《暂行办法》中央政府出台的《征求意见稿》受到了社会的广泛讨论。政府在吸取多元利益方的意见与建议后，对《征求意见稿》进行了多次修改，于2016年7月28日发布了《暂行办法》。《暂行办法》出台后，各地方政府也依据该文件内容因地制宜，发布了许多与当地相宜的网约车政策。白鹿智库显示，新政出台后的2016年，地方政府一共发布了287条相关政策。截至目前，全国已经有29个省发布了有关网约车运营的指导意见、214个城市公布了具体的实施细则、53个城市完成了公开征求意见工作。这表明政府听到了公众的呼声，并在政府内部实现了中央与地方的有效互动，各地政府都延续了中央政府对网约车的支持态度，并将工作重点由打击、取缔网约车转向规范网约车运营、保障乘客出行安全方面。人民网舆情频道显示，《暂行办法》出台后网民多持正面积极态度，支持和赞扬网约车新政、期待相关配套措施出台的观点占据主流（66%）。这是政府回应公众需求的体现，也是政策议程与媒体、公众议程良性互动的象征。第四章媒体在公共政策形成中的作用及形成机制4.1网约车政策中媒体、公众与政策议程互动模式由前文可知，在网约车政策出台与改良过程中，媒体、公众与政策议程都产生了互动，打破了传统的单向传播模式。笔者尝试构建网约车政策中媒体、公众与政策议程的互动模式，以期在三者的互动过程中发现媒体议程对于公共政策形成的影响。4.4.1政府占主导的议程互动模式在网约车政策议程互动的第一、二阶段，政府首先进行了议程设置，是议程设置中的主体，此时媒体与公众作为客体受到了政府影响。政府由于自主性与政策问题的建构性首先对社会问题进行了回应，出台了最初的网约车规范政策，而后媒体报道后引起了公众的大量讨论，媒体议程与公众议程由此产生。值得注意的是，在新媒体时代下，政策可以不经由媒体这一中介而直接作用于公众，公众议程直接受到政策议程的影响。图3.11政府占主导的议程互动模式4.4.2媒体占主导的议程互动模式在“专车第一案”中，媒体作为主体首先进行了议程设置，此时政策与公众为客体。媒体报道可以引起政府及决策者的注意，从而影响到政策议程。而媒体通过对报道版面、内容的选择可以影响到公众对于事件重要性的判断及情感偏向。公众也可以经由媒体表达利益诉求，或者直接向政府反馈意见。图3.12媒体占主导的议程互动模式4.4.3公众占主导的议程互动模式公众同样可以作为议程设置的主体，来影响作为客体的媒体与政府，比如公众可以利用互联网在政府官网进行留言等对政策议程进行直接反馈。但目前研究显示，虽然公众对政府议程的直接影响力增强，但公众仍以借助媒体向政府反馈意见为主。媒体作为中介整合社会舆论，上达至政府从而影响政策议程。图3.13公众占主导的议程互动模式4.2媒体在公共政策形成中的作用及形成机制公共政策学对政策过程的定义较为复杂，因此笔者在综合网约车政策的议程互动关系的基础上将其简化为：政策出台、政策实施与政策改良三个阶段。媒体议程与公众议程、政策议程之间的互动贯穿网约车政策的出台、实施与改良过程中，反映了媒体在公共政策形成中的作用及形成机制。由于网约车政策出台初期，媒体议程并未产生，因此在这一政策形成中媒体议程的作用主要体现在政策实施与政策改良阶段。4.2.1政策实施：媒体发挥“乘数效应”，构建舆论倾向乘数效应最初由著名经济学家凯恩斯所提出，在经济学中指经济活动中某一变量的增减所引起的经济总量变化的连锁反应程度[美]约翰·梅纳德·凯恩斯.就业、利息与货币通论[美]约翰·梅纳德·凯恩斯.就业、利息与货币通论.[M].2017年版.随着网约车事件的发展，公众议程中开始输入多元利益诉求，如网约车填补了市场空白，满足了乘客出行需求，因此受到了绝大部分乘客的欢迎；私家车车主则能在空余时间利用车辆进行运营活动，获得额外收入；出租车行业认为网约车分散了客源，损害了自身利益，要求相关部门对网约车进行规范；网约车平台可以利用网约车增长流量，创新运营模式，不应该被定义为黑车；出租车公司的垄断地位被打破，对网约车持强烈抵制态度。公众注意力的集中也激发了媒体议程设置的选择性与交互性。媒体对网约车事件给予高度关注，开始集中报道，形成了乘数效应。反之，公众的关注焦点也受到媒体报道的影响，媒体议程与公众议程开始互动生长。但在时滞性等原因的影响下，媒体议程与公众议程间客体显要性转移方向难以确定。同时由于样本选择的局限性，在网约车议题中媒体与公众谁率先设置议程无法明晰，有赖于更精确的研究和更复杂的统计方法。虽然政府在这个阶段并未发布相关政策，但通过中央交通运输部的回应可以看出政府已经了解到相关利益方的需求，网约车社会效益初见显现，政府的政策议程设置自主性和建构性在媒体与公众议程的刺激下不断发展。4.2.2媒体“乘数效应”作用的形成机制媒体议程在2015年1月7日“专车第一案”后才出现，“专车第一案”无疑是扣响媒体“乘数效应”的扳机。在这个过程中，哪些因素在起作用促成了扳机的扣动，又经过哪些环节使得媒体议程得以影响到公众议程与政策议程？笔者在整理归纳案例后，提出了媒体“乘数效应”的内在形成机制。需求性是促使媒体发挥“乘数效应”的重要因素周红悦周红悦.媒体对政策议程的作用研究,[D].中南大学，2016.在需求性之上，突发事件是社会问题向政治问题转化的导火索。而在网约车政策的出台与改良过程中，导火索无疑是2015年1月7日的“专车第一案”。在该案发生以前，媒体与公众对网约车政策关注甚少，媒体议程与公众议程尚未出现。但在该案发生以后，媒体发现了该案的新闻价值并对此进行了规模性的报道。由于它牵涉到大多数社会成员的利益，因此吸引了许多公众的注意力并获得了受众的反馈。经由媒体作用，“专车第一案”成为网约车政策中的标志性事件和里程碑。此外，信息积累也是社会问题转化的重要条件之一。只有新闻媒体对事件进行大批量大规模的报道，才能引起社会的广泛关注。不过媒体的关注虽然在引导社会舆论中作用匪浅，但是只有媒体报道引发社会舆论，从而引起政策制定者的关注，社会问题才能成功向政策问题转化。值得一提的是，我国处于社会转型时期，痛点颇多，许多社会问题如就业、医疗、教育问题等一经媒体报道就引起社会广泛讨论，容易引发社会动荡，媒体要谨慎对待。综上所述，媒体对“专车第一案”进行广泛而持续的深入报道，形成了媒体议程并发挥了“乘数效应”。媒体的议程设置引起全社会范围内的激烈讨论，媒体议程和公众议程的相互作用进而给政策制定者施加舆论压力，迫使他们回应社会关切，对现有政策进行相关改革。在这个过程中，媒体通过对公众议程与政策议程的影响，将社会问题转化成政策问题。4.2.3政策改良：媒体上传下达，发挥“平衡器”作用政府在发出征集意见稿后，听取全社会的意见改进了网约车政策。在政策改良阶段，媒体主要自上而下宣传政策、自下而上监督政府，发挥着政府与公众之间平衡器的作用。在自上而下宣传政策时，媒体主要发挥了告知、释义与说服作用，并通常在一篇报道中实现这三种作用。2015年10月交通运输部通过《征集意见稿》后，三家样本媒体对此进行了深入持续的宣传，主题集中在解读与宣传政策、报道政策执行典范等。通过媒体的宣传作用，社会公众提高了对国家现行网约车相关政策的了解程度，两者间的信息沟通效率也因此提高。在自下而上监督政府时，媒体引导、监督并反馈着社会舆论。随着《征求意见稿》的发布，公众的利益诉求逐渐明确，比如乘客希望政府与平台加强监管，保障乘客出行的安全性；网约车平台要求公开透明的准入原则与市场环境等。公众的合理诉求通过媒体上达至政府，中央政府也为维护社会稳定，兼顾效率与公平，积极吸收多元公众利益诉求，主动向媒体与公众征求意见，与媒体议程、公众议程频繁互动，最终形成《暂行办法》。4.2.4媒体“平衡器”作用的形成机制媒体的发挥“平衡器”作用时，实际也是发挥自上而下的宣传模式与自下而上的监督模式的过程。笔者将在这一节对媒体这一“平衡器”作用的具体形成机制进行剖析。首先在自上而下的宣传模式中，媒体在了解国家政策的基础上，将出于新闻价值、受众知识文化水平、等因素重新编码现有政策信息，并以专家解读政策等方式进行政策传播。笔者引进香农—韦弗的传播模式来进一步说明该过程，可以简单将其理解为媒体作为发射器将讯息转变为信号，受众作为接收器通过信道接收信号。但由于在传播过程中噪音的干扰，受众将选择性的接收信息，这也造成了对信息理解的偏差。在自下而上的监督模式中，媒体主要通过向政策制定者反馈政策执行中的情况，来促进政策的完善。传播学引进了维纳的控制论，衍生出的反馈系统可以解释这一过程。具体而言，传者将受到受者的反馈影响，从而调整传者此后的传播行为。在公共政策形成的过程中，该理论即指媒体与公众对政府政策进行监督反馈，政府决策者在收到社会意见后政府将对相关政策进行调适，从而使政策更符合社会大众的利益。因此在政策改良阶段，我国媒体主要发挥了“平衡器”的作用。媒体通过对社会各方意见的吸收与采纳，呈现多元利益方的利益诉求，为社会各个阶层人群提供意见表达的平台。与此同时，媒体也在政策的执行与改良阶段发挥着政策监督的作用，通过反馈向政府决策者施加压力，推动者社会政治形态的改良。第五章媒体在公共政策形成中的局限性与建议5.1媒体在公共政策形成中的局限性5.1.1政策出台：瞭望哨失效，媒体存在选择性与滞后性国外社会普遍将媒体定位为一种游离于行政权、立法权于司法权之外“第四权力”，我国政府对媒体的定位更多偏向于世沟通人民与政府、社会的桥梁，是突发事件的瞭望哨。但在网约车事件中，由于个体的自我议程并未上升为公众议程，影响了媒体对社会事件重要性的判断与选择，再加上媒体自身议程设置的选择性与滞后性，媒体在初期并未大肆报道网约车。媒体的缺席使得公众缺乏了解网约车的渠道，两者相互影响共同造成了媒体议程与公众议程缺失。在政策出台这一阶段，媒体的瞭望哨功能失效，并未发挥出应有的作用。5.1.2政策实施：媒体引导网民情感力减弱，无法完全设置公众议程改革开放以前，我国媒体基本定位为“政府的喉舌”，发挥着政府的传声器的作用，对公众诉求回应极少。而公众的信息来源渠道也较为单一，主要为大众媒体，公众议程的主题主要由媒体议程设置。但由于互联网的迅速发展，公众的信息来源多元化，他们能通过网络媒体、自媒体等多种信源了解信息，发表观点，媒体无法再完全设置公众议程。另外，相关实证研究表明媒体的情感属性网络与公众的情感属性网络具有显著相关性李凤鸣李凤鸣.旅游危机事件中议程互动研究.[D].湖南大学,20政策实施：媒体追求眼球效应，注意力焦点化眼球效应指媒体或其他主体采用各种方法造成轰动效果，从而吸引受众的目光与注意力。这本源于新闻的新奇性，但太阳底下无新鲜事，许多媒体为了抢夺公众的注意力着重报道猎奇、艳绝之事，并没有将媒体的社会效益放在首位。在网约车政策的三家样本媒体报道中，笔者发现媒体都更加青睐那些容易引起公众争议、较为抓眼球的议题。这些信息固然能受到公众一时的追捧与讨论，却难以对政策、对公众生活有积极影响，缺乏对行动的指导性意见。此外，虽然在新媒体环境下媒体的功能有所变化，但其首要功能依然是向公众提供充足、正确且客观的信息，帮助公众理解政策，做出政治选择。但在网约车政策的报道与传播中，网约车的个案报道仍然占据主流，对其他主题报道不足。媒体的注意力焦点化造成了公众的错觉，使得公众偏向于认为网约车的不规范性与缺乏安全保障等。媒体对某些问题大而密集的报道会造成全社会“管中窥豹”，导致舆论监督只能监督一隅而非全貌。以此观之，媒体在现实中舆论监督作用并未完全发挥出来。5.2如何提高媒体在公共政策形成中的作用虽然随着时代的进步，媒体议程在公共政策形成中的影响有所变化，但是媒体仍然在传达公众意见、宣传政府政策等方面发挥着不可或缺的作用。本研究立足于网约车政策的案例研究，就如何提高媒体对公共政策的积极影响提出以下几点建议。5.2.1形成媒体议题建构的立体框架媒体应该参与进政策出台、政策实施、政策改良的过程中来，只有在多元化的视角下形成媒体议题建构的立体框架，才能实现媒体议程、公众议程与政策议程的良性互动。这不仅有利于政府了解民情、体贴民意，也有助于畅通公众利益诉求通道，促进社会多元利益整合，维护社会稳定。首先，媒体应该使议题来源多元化。公共政策影响范围大，涉及面广，媒体应该丰富信源，促进议题来源的多元化。媒体不仅应该从不同层级政府、不同专家学者来发现议题，而且需要走进人民，在公众不同利益诉求的碰撞中获取新的议题。在取得议题素材的基础上，媒体需要整合各种议题内容。媒体必须充分发挥“把关人”的作用，在深入挖掘议题内容的基础上进行合理延伸。媒体不仅需要过滤掉那些新闻价值较小的议题，而且应该及时关注到公众、政府等重点关心的内容，并且对这些议题进行合理延伸与扩充，补充相关信息。最后，媒体应该合理运用多元议题建构平台，从来源、内容、平台等多角度促进议题建构立体化。在新媒体时代背景下，媒体机构在加强传统媒体的基础上应该合理运用新媒体，形成媒体矩阵，这不仅能保证议题的专业性和权威性，也可以促进议题的灵活性与丰富性。5.2.2以公众需求为导向，优化政策解读政策解读是公共政策传播的重要一环，而优化政策解读是媒体发挥作用的重要体现。优良的政策解读可以获得受众对公共政策的认同，推动公共政策的实施与改进，相反，不合理的政策解读会导致公众对政策的误解，影响社会稳定。目前我国媒体在政策解读方面略显欠缺，尚有进步空间。首先，媒体在进行政策解读时应该以公众需求为导向，并参考受众的特点和能力。受众是接收信息、处理信息的主客体的统一，媒体在进行政策解读时必须考虑到受众的文化水平、地域差异、经济能力等，从受众的理解能力出发选择合适的话语方式、传递方式和不同的报道呈现方式。其次，媒体人在撰写政策报道时，要在精炼语言的基础上“接地气”，以通俗语言代替精致语言。公共政策由于内容特殊，通常涉及许多公众较少接触的专有名词，这也体现了政府部门的权威性和专业性。但媒体在进行报道转述时，需把握语言节奏，精致语音不利于公共政策的有效传播。因此在词汇选择方面，媒体应该尽量选择大众常用的字眼；在口吻方面，媒体要多用建议性口吻，少用强制性口吻。最后，媒体应该转变政策解读的方式与形态。当前媒体主要依靠专家进行公共政策解读，较为平面化。平面化的解读有利于保留政策内容、降低受众理解政策难度，但对受众的吸引力不够。在新媒体时代下，媒体应该依托新媒体传播技术，在以服务大众为原则的前提下，结合视觉、听觉等感官要素，促进政策解读立体化，如纪录片形式、真人秀形式等。5.2.3创新传播过程，强化媒体舆论引导力媒体参与了公共政策传播的多个过程，包括从问题到议程、政策解读、政策发布等。目前我国媒体舆论引导工作面临的挑战众多，为减少媒体对公共政策的不利影响，媒体必须创新传播过程，强化自身对公众的舆论引导力。首先，媒体必须发挥“把关人”作用，善于运用“意见领袖”的影响力。意见领袖这一概念最先由拉扎斯菲尔德提出，在传播媒介信息给社会群体的过程中，意见领袖发挥了一定影响力的作用。[美[美].约翰.费斯克.关键概念[M].北京.新华出版社.2004:192.其次，媒体还应该重视收集政策等反馈信息。大众的反馈有利于公共政策的完善发展，有利于维护公众利益。媒体应该利用新媒体完善相关政策沟通平台，给予公众表达意见的反馈渠道。同时媒体应革新传播理念，重视大众反馈，将政策反馈作为纳入到公共政策传播中来。最后，政策传播中信息不平衡的问题也值得媒体重视。公众的经济实力、知识文化水平、接触媒介渠道等因素都会影响到公众、媒体与政府的信息平衡问题。政策传播中信息不平衡会影响到公众对政策的知情与理解，因此政府、媒体与大众应该进行沟通与互动。政府必须将经济落后地区作为重点关注对象，为其提供基本的新媒体信息资源，减少地区间媒体数量与质量的不平等。此外，国家要对公众进行合理引导，提到公众关注公共政策的兴趣与能力，使其积极参与到公共政策的形成中来。

结语本文以议程设置为理论基础，以议程互动为研究视角，以“网约车”政策作为个案进行研究，将有关“网约车”政策出台与完善过程中的媒体议程、公众议程与政策议程作为研究对象，讨论媒体与公众、政府之间的议程互动关系和演变逻辑，明确媒体、公众与政府在“网约车”政策形成中的角色定位，分析媒体在该过程中所发挥的作用与存在的不足，并对媒体如何在公共政策形成中更好地发挥作用提出了建议。本研究存在一定的创新性，但也有许多不足之处，比如由于笔者能力所限，在议程代表的样本选取中不够完善，统计方法不够精确等。本文希望能够促进学界关注到公共政策形成中媒体、公众与政策议程的互动情况，更好地发挥媒体在公共政策形成中的积极作用，动员更多公众参与到公共政策的讨论与完善中来。

参考文献[1]邓喆,孟庆国.自媒体的议程设置:公共政策形成的新路径[J].公共管理学报,2016,13(02):14-22+153.[2]北京市人民代表大会常务委员会网.网约车.[A/OL]（2020-07-13）[2021-01-05][3]凤凰网.合法了！符合这些条件的私家车可转为网约车.[A/OL].（2016-07-28）[2021-01-05][4