【结题报告】城市防洪排涝抗灾基础设施规划、建设、管护、更新全生命周期治理体系研究结题报告

城市防洪排涝抗灾基础设施规划、建设、管护、更新全生命周期治理体系研究结题报告城市防洪排涝抗灾基础设施规划、建设、管护、更新全生命周期治理体系研究结题报告摘要本课题围绕城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理体系开展研究。课题系统梳理了城市防洪排涝抗灾基础设施治理的政策要求与研究进展，深入分析了城市防洪排涝抗灾基础设施规划、建设、管护、更新的基础、问题和深层成因，提出了强化规划引领、提升建设标准、健全管护机制、推进更新改造、增强应急韧性相衔接的路径框架，形成了研究报告、实施方案等系列成果，为城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理提供了决策参考。关键词防洪排涝；抗灾基础设施；海绵城市；全生命周期；内涝治理；韧性城市；管护更新；张家口一、研究工作概况（一）研究背景与意义1.研究背景第一，党中央对城市防洪排涝工作作出部署。2013年，国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》，对城市防洪排涝设施建设提出要求；2015年，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》；2021年，国务院办公厅印发《关于加强城市内涝治理的实施意见》；2022年，住房和城乡建设部等部门印发《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》。第二，极端天气频发对城市防洪排涝能力提出更高要求。第三，城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理具有现实需求。第四，张家口推进城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理具有现实意义。2.研究意义本课题的理论意义在于：深化城市防洪排涝抗灾基础设施治理研究，丰富防洪排涝理论、韧性城市理论和全生命周期管理理论的应用，为城市防洪排涝抗灾基础设施治理提供实证支撑。本课题的实践意义在于：为张家口城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理提供路径指引，为提升城市防灾减灾能力提供对策参考，为同类城市安全韧性建设提供实践借鉴。（二）研究目标与任务本课题的总体目标是：立足张家口实际，系统分析城市防洪排涝抗灾基础设施规划、建设、管护、更新的基础、问题和深层成因，构建强化规划引领、提升建设标准、健全管护机制、推进更新改造、增强应急韧性相衔接的路径框架，形成研究报告和实施方案，为城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理提供支撑。具体任务包括：第一，系统梳理城市防洪排涝抗灾基础设施治理的政策要求与研究进展；第二，深入分析张家口城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理的基础和存在问题；第三，剖析治理不系统问题的深层成因；第四，构建城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理路径框架；第五，提出防洪排涝抗灾基础设施治理的保障措施和长效机制。（三）研究思路与过程本课题按照政策梳理、现状分析、问题诊断、路径设计、保障研究的主线展开，研究周期为12个月，分四个阶段推进。第一阶段为理论准备与文献研究阶段，完成政策梳理、文献综述和研究框架建构；第二阶段为实地调研阶段，以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，面向住建部门、水利部门、应急管理部门、排水设施管护单位、海绵城市建设运营单位、居民等开展问卷调查、实地调研和深度访谈，掌握第一手资料；第三阶段为分析研究阶段，系统分析城市防洪排涝抗灾基础设施治理的基础、问题和深层成因，形成问题诊断报告；第四阶段为路径设计与成果完善阶段，构建路径框架，形成研究报告、实施方案和论文成果，组织结题论证。课题研究坚持人民至上、生命至上，注重规划建设管护更新一体推进、工程措施和非工程措施协同发力，确保研究结论科学、对策建议可行。课题研究坚持三个原则：一是坚持人民至上、生命至上，把保障人民群众生命财产安全作为出发点和落脚点；二是坚持系统观念，统筹工程措施和非工程措施、规划建设管护更新协同推进；三是坚持源头治理，把源头减排、过程控制、末端治理一体贯通。二、研究内容完成情况（一）城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理研究现状本课题系统梳理了城市防洪排涝抗灾基础设施治理的政策要求与研究进展，构建了研究的理论框架。从政策演进看，制度体系不断完善。2013年，国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》；2015年，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》；2021年，国务院办公厅印发《关于加强城市内涝治理的实施意见》，明确系统化全域推进城市内涝治理；2022年，住房和城乡建设部等部门印发《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》。张家口市落实国家和河北省部署，推进防洪排涝抗灾基础设施建设，为全生命周期治理奠定了基础。从研究进展看，相关研究不断深化。权威研究指出，我国城市防洪排涝系统建设落后、洪涝治理矛盾日益加剧、防洪排涝设施标准不足、防洪排涝设施重建轻管等问题仍然存在，应对极端暴雨事件必须做好培育城市防洪排涝系统韧性、做好防洪与排涝标准衔接、补齐城市洪涝防治工程短板、提升城市排水设施运维水平四方面工作；权威研究基于流域排水系统模型，将海绵城市、排水管网系统及城市河网、排涝泵站系统相互耦合，构建全过程内涝防治系统模型，指出单一内涝防治措施不能从根本上解决内涝风险，建立完整的全过程内涝防治体系至关重要；权威研究指出，城市极端天气灾害具有突变、链式、高度不确定性等特征，要坚持适应性治理导向，在结构韧性、机制弹性、行动网络和科技赋能等方面进行调适改进。从理论框架看，本课题综合运用防洪排涝理论、韧性城市理论和全生命周期管理理论构建分析框架。防洪排涝理论强调工程体系和非工程体系协同；韧性城市理论强调系统适应和快速恢复；全生命周期管理理论强调规划、建设、管护、更新一体推进。从张家口实际看，城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理具备较好基础：防洪排涝工程体系逐步完善，河道治理和排涝设施建设逐步推进；海绵城市建设逐步开展，源头减排措施逐步落实；排水设施管护机制逐步健全，运维保障能力逐步增强；应急管理体系逐步完善，防汛排涝应急能力逐步提升。同时，治理仍面临规划统筹不足、建设标准不高、管护机制不健全、更新改造滞后、应急能力不强等现实问题，需要系统研究提升路径。从发展趋势看，城市防洪排涝抗灾基础设施治理呈现四个新特征：一是从单一工程治理向系统化治理转变，防洪、排涝、海绵城市一体推进；二是从重建设向全生命周期管理转变，规划、建设、管护、更新统筹实施；三是从被动应对向主动适应转变，韧性城市和适应性治理成为方向；四是从经验管理向智慧治理转变，数字孪生和智能监测深度赋能。这些趋势为全生命周期治理指明了方向。（二）城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理的基础本课题深入分析了张家口城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理的基础，形成了现状分析报告。从规划基础看，规划体系逐步完善：防洪排涝规划与国土空间规划逐步衔接，规划引领作用逐步发挥；排水防涝专项规划逐步编制，设施布局逐步优化；海绵城市建设规划逐步落实，源头管控要求逐步落地。从建设基础看，工程体系逐步健全：河道防洪工程逐步实施，防洪能力逐步提升；排水管网和泵站设施逐步建设，排涝能力逐步增强；海绵设施逐步建设，源头减排能力逐步提高；雨水调蓄设施逐步配套，削峰错峰能力逐步增强。从管护基础看，运维机制逐步建立：排水设施管护责任逐步落实，日常维护逐步规范；设施普查和建档逐步推进，管护底数逐步摸清；智慧监测逐步应用，设施运行监管能力逐步增强；考核评价机制逐步健全，管护绩效逐步提升。从应急基础看，应急体系逐步完善：防汛预案体系逐步健全，应急响应机制逐步完善；应急队伍和物资逐步充实，抢险救援能力逐步增强；监测预警体系逐步建设，风险预警能力逐步提升；应急演练逐步开展，实战处置能力逐步增强。（三）城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理存在的问题本课题系统分析了城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理存在的问题，形成了问题诊断报告。一是规划统筹不足。防洪与排涝规划衔接不够紧密，标准衔接不够顺畅；设施规划与城市开发建设统筹不足，竖向规划管控不够严格；源头管控落实不到位，径流控制要求执行不够有力；规划实施评估不够，动态调整机制不健全。二是建设标准不高。部分设施建设标准偏低，抵御极端暴雨能力不足；老城区设施改造标准不高，补齐短板任务较重；设施建设系统性不够，重地上轻地下倾向存在；设施建设与周边环境协调不够，综合效益发挥不足。三是管护机制不健全。设施管护责任落实不够，重建轻管倾向存在；管护标准不完善，精细化管护水平不高；智慧化管护应用不足，设施运行监管能力不强；多元投入机制不健全，管护资金保障不足。四是更新改造滞后。老旧设施存量较大，更新改造任务较重；雨污分流改造推进不够，管网系统效能不高；海绵化改造覆盖不足，源头减排作用发挥有限；设施更新统筹不够，改造与维护衔接不足。五是应急能力不强。从治理短板看，全生命周期治理存在三方面不足：一是链条衔接不紧，规划、建设、管护、更新各环节统筹不足，重建设轻管护倾向仍然存在；二是标准执行不力，防洪与排涝标准衔接不畅，设施抵御极端暴雨能力有待提升；三是投入保障不足，设施治理资金渠道单一，多元投入机制不健全。治理短板制约防洪排涝能力整体提升。监测预警能力有待提升，风险感知不够灵敏；应急联动机制不够健全，部门协同不够有力；应急设施和物资储备不足，抢险保障能力有限；公众防灾意识不强，社会协同参与不够。（四）城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理面临问题的深层成因本课题深入剖析了城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理面临问题的深层成因，形成了成因分析报告。从深层成因看，一是认识层面，对城市防洪排涝系统性治理规律认识不够充分，重应急轻预防、重建设轻管护倾向仍然存在；二是体制层面，防洪排涝治理涉及住建、水利、应急、发改、财政等多个部门，统筹协调机制不够健全；三是机制层面，规划、建设、管护、更新等环节衔接不够，全生命周期闭环不够有力；四是技术层面，设施底数不清、监测手段不足，智慧化支撑不够；五是投入层面，防洪排涝设施投入渠道单一，多元投入机制不完善。这些成因相互交织，需要系统施策、统筹破解。从制约后果看，深层成因如果不能有效破解，将产生三方面影响：一是设施底数不清、标准衔接不畅，防洪排涝能力将难以整体提升；二是重建轻管、更新滞后，设施效能衰减将影响长期安全；三是应急体系不健全，极端暴雨应对能力将受到制约。因此，必须从认识、体制、机制、技术、投入五个层面协同发力，实现从分散治理向系统治理、从末端应对向源头管控转变。（五）城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理研究本课题构建了城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理的路径框架，形成了路径研究报告。一是强化规划引领路径。推动防洪排涝规划与国土空间规划衔接，实现标准衔接、布局统筹；严格竖向规划管控，强化源头管控要求；完善设施规划体系，优化防洪排涝设施布局；健全规划实施评估机制，强化动态调整。二是提升建设标准路径。科学确定建设标准，提升抵御极端暴雨能力；加快老城区设施改造，补齐设施短板；强化设施建设系统性，统筹地上地下建设；推进设施与周边环境协调，发挥综合效益。三是健全管护机制路径。落实设施管护责任，建立管护责任清单；完善管护标准体系，提升精细化管护水平；推进智慧化管护，强化设施运行监管；健全多元投入机制，强化管护资金保障。四是推进更新改造路径。加快老旧设施更新改造，提升设施效能；推进雨污分流改造，优化管网系统；推进海绵化改造，强化源头减排；统筹改造与维护，强化系统衔接。五是增强应急韧性路径。提升监测预警能力，增强风险感知灵敏性；健全应急联动机制，强化部门协同；充实应急设施和物资储备，强化抢险保障；增强公众防灾意识，强化社会协同参与。五条路径相互衔接、协同发力，共同构成城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理的路径框架。从路径实施重点看，强化规划引领路径重在源头统筹，通过标准衔接和布局优化夯实治理基础；提升建设标准路径重在能力提升，通过标准升级增强抵御极端暴雨能力；健全管护机制路径重在长效保障，通过责任落实和智慧管护巩固建设成果；推进更新改造路径重在效能修复，通过设施更新提升系统运行效能；增强应急韧性路径重在兜底保障，通过体系完善提升极端情形应对能力。五条路径各有侧重又相互支撑，需要统筹推进、协同实施。从实施步骤看，全生命周期治理应把握三个推进重点：一是摸清底数，开展防洪排涝设施普查，建立设施台账和风险清单；二是试点示范，选择重点片区开展标准提升、智慧管护和更新改造试点，探索可复制、可推广的经验模式；三是全面推开，总结试点经验，以点带面推动城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理整体提升。三、主要研究成果（一）理论研究成果本课题形成了城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理的理论研究成果。一是构建了强化规划引领、提升建设标准、健全管护机制、推进更新改造、增强应急韧性五维分析框架；二是揭示了认识、体制、机制、技术、投入因素对全生命周期治理的制约机理；三是深化了对防洪与排涝标准衔接、全过程内涝防治、城市洪涝韧性建设规律的认识；四是拓展了防洪排涝理论、韧性城市理论和全生命周期管理理论的应用。理论研究成果为路径设计提供了理论支撑。（二）政策研究成果本课题形成了城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理的政策研究成果。一是形成了《城市防洪排涝抗灾基础设施规划、建设、管护、更新全生命周期治理体系研究报告》，系统提出主要结论和对策建议；二是形成了城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理实施方案，明确了五个方面的重点任务；三是提出了标准衔接、源头管控、智慧管护、更新统筹等机制建议；四是提出了投入保障和考核评价机制建议。政策研究成果供有关部门决策参考。（三）论文研究成果本课题围绕城市防洪排涝、内涝治理、海绵城市、韧性城市、全生命周期治理等主题开展研究，拟在《中国防汛抗旱》《净水技术》《张家口研究》等期刊发表研究论文2篇。论文拟重点阐释城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理的路径设计，扩大学术影响。（四）应用研究成果本课题形成了城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理的应用研究成果。一是形成防洪排涝设施规划衔接指引；二是形成排水防涝设施建设标准提升方案；三是形成设施管护和智慧监测工作方案；四是形成老旧设施更新改造实施方案。应用研究成果增强了课题成果的实用性和可操作性。四、研究方法实施情况（一）文献研究实施情况本课题系统收集了城市防洪排涝抗灾基础设施治理的政策文件、学术文献和实践资料，重点研读了《关于加强城市基础设施建设的意见》（2013年）、《关于推进海绵城市建设的指导意见》（2015年）、《关于加强城市内涝治理的实施意见》（2021年）、《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》（2022年）等政策文件和防洪排涝理论、韧性城市理论研究文献，构建了研究的理论框架。（二）问卷调查实施情况本课题面向住建部门干部、水利部门干部、应急管理部门干部、排水设施管护单位负责人、海绵城市建设运营单位负责人、居民等开展问卷调查，问卷采取线上发放与线下发放相结合的方式，按调查对象分类发放，共发放四百份，有效回收率符合研究要求。问卷涵盖规划统筹、建设标准、管护机制、更新改造、应急能力、意见建议等模块，调查数据为现状分析和问题诊断提供了基础。从调查内容看，问卷调查围绕六个方面展开：一是规划统筹情况，了解防洪排涝规划衔接、标准执行和源头管控情况；二是建设标准情况，了解设施建设标准、改造标准和系统性建设情况；三是管护机制情况，了解设施管护责任、管护标准和智慧管护情况；四是更新改造情况，了解老旧设施改造、雨污分流和海绵化改造情况；五是应急能力情况，了解监测预警、应急联动和物资储备情况；六是意见建议，收集各方对全生命周期治理的意见建议。调查数据为研究提供了实证支撑。（三）实地调研实施情况本课题以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，深入河道治理工程、排水管网和泵站、海绵设施、应急物资库和监测预警平台开展实地调研，实地查看设施建设、运行管护和应急准备情况，走访管理干部、管护人员、建设单位人员、应急人员和居民，掌握了第一手资料，形成了实地调研报告。从调研安排看，实地调研坚持三个结合：一是工程与非工程相结合，既看防洪排涝工程体系，也看监测预警和应急体系；二是平时与汛期相结合，既看设施常态运行，也看防汛应急准备；三是城区与流域相结合，既看城市设施布局，也看流域防洪排涝衔接。调研覆盖了全生命周期治理的主要环节。（四）深度访谈实施情况本课题对住建部门负责人、水利部门负责人、应急管理部门负责人、排水设施管护单位负责人、海绵城市建设运营单位负责人和防洪排涝领域专家等开展深度访谈，深入了解城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理情况，访谈内容为问题诊断和路径设计提供了重要依据。（五）案例分析实施情况本课题对郑州排水设施改造和防汛排涝应急、天津全域推进海绵城市、深圳红树湾片区洪涝韧性适应性转型、重庆山地海绵城市系统构建、厦门多尺度智慧韧性雨洪防控、上海安全韧性城市建设等典型案例开展深度剖析，提炼了规划统筹、标准提升、智慧管护、更新改造、韧性建设等可复制、可推广的经验做法，为路径设计提供了实践参照。从典型案例看，郑州以城市排水设施短板为突破口，提出排水设施优化改造方案和完善防汛排涝应急机制体制的建议；天津总结海绵城市试点经验，探索系统化全域推进海绵城市建设模式，落实工作机制、健全政策法规、强化制度管控、重视运行维护；深圳红树湾片区基于洪涝韧性适应性转型理论，提升多样性、连通性、模块化、冗余性等韧性特征；重庆依托山地城市特征，构建由高到低逐级消纳雨水的山地立体海绵系统；厦门建构应对雨洪灾害的多尺度智慧韧性规划方法；上海按照共存适应理念，从政治、经济、社会、生态等多维度推进安全韧性城市建设。课题提炼的经验要点，直接融入路径设计和实施方案。（六）专家咨询实施情况本课题邀请防洪排涝、海绵城市、应急管理、韧性城市等领域的专家对研究框架、问题诊断和路径设计进行论证，通过专家咨询会、书面咨询等方式听取意见建议，提升了研究的科学性和可行性。专家咨询重点论证了问题诊断框架、路径设计和保障机制的可行性与合理性。专家普遍认为，课题选题切合城市防洪排涝抗灾基础设施治理实际，全生命周期框架完整，路径设计具有可操作性；同时建议进一步深化防洪与排涝标准衔接研究，加强全过程内涝防治体系研究，强化设施智慧管护和资金保障机制研究。课题组认真吸收专家意见，对研究框架和对策建议进行了修改完善。五、创新点与特色（一）理论创新一是框架创新，构建了强化规划引领、提升建设标准、健全管护机制、推进更新改造、增强应急韧性五维分析框架；二是机理创新，揭示了认识、体制、机制、技术、投入因素对全生命周期治理的制约机理；三是理论创新，把全过程内涝防治、防洪与排涝标准衔接、城市洪涝韧性理念引入城市防洪排涝抗灾基础设施治理研究，深化了对全生命周期治理规律的认识。（二）方法创新一是方法组合创新，将文献研究、问卷调查、实地调研、深度访谈、案例分析和专家咨询相结合，实现了定性分析与定量分析的融合；二是需求分析创新，把极端暴雨应对能力作为设施治理的出发点，增强了研究的针对性；三是比较分析创新，对不同城市防洪排涝治理实践开展比较分析，增强了研究的系统性。（三）实践创新一是路径创新，提出强化规划引领、提升建设标准、健全管护机制、推进更新改造、增强应急韧性五条路径相衔接的对策体系；二是机制创新，提出标准衔接、源头管控、智慧管护、更新统筹等机制设计；三是应用创新，形成研究报告、实施方案、工作指引等系列成果，服务城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理实践。六、成果应用与推广情况（一）决策参考应用本课题形成的研究报告和政策建议报送有关部门，为城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理提供决策参考。课题提出的强化规划引领、提升建设标准、推进更新改造、增强应急韧性等建议，为有关部门政策制定提供了参考依据。（二）实践指导应用本课题形成的实施方案和工作指引在重点片区先行先试，根据实践反馈持续优化。课题成果为设施规划、建设标准、管护监测、更新改造和应急准备等提供了操作参考，促进了城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理实践。从实践反馈看，课题成果在设施规划、标准提升、管护监测、更新改造和应急准备中发挥了参考作用，指导有关方面更加系统推进全生命周期治理；课题提出的工作指引和评估指标等操作工具，为具体实践提供了遵循；课题建立的重点片区联系机制，推动研究成果在防洪排涝设施建设和运行管理中落地应用。（三）成果传播推广本课题成果通过学术论文、工作简报、培训材料等形式进行宣传推广，扩大了成果影响。课题提炼的调查分析方法和可推广经验，为推动形成可复制、可推广的防洪排涝治理经验提供了支撑。课题结题后，将持续跟踪治理成效，推动研究成果在更大范围及时转化应用。从推广路径看，课题成果通过三条渠道实现转化推广：一是政策渠道，研究报告和政策建议报送有关部门，为制定防洪排涝抗灾基础设施治理政策措施提供决策参考；二是实践渠道，实施方案、工作指引在重点片区先行先试，根据实践反馈持续优化；三是传播渠道，通过学术论文、工作简报、培训教材等扩大成果影响，推动形成可复制、可推广的全生命周期治理经验，让研究成果真正转化为提升城市防洪排涝能力、保障城市安全的实际效能。七、存在问题与展望（一）研究存在的不足本课题研究还存在一些不足：一是调查样本以市内设施和片区为主，样本覆盖面有待进一步扩大；二是对设施治理成效的量化评估有待深化；三是不同区域和不同设施类型的差异化治理路径研究有待细化；四是课题成果的实践检验周期较短，对策措施的实效性有待持续跟踪验证。（二）深化研究方向展望从深化研究看，可向以下方向拓展：一是深化防洪与排涝标准衔接研究；二是深化海绵城市系统化全域推进研究；三是深化城市洪涝韧性和适应性转型研究；四是深化排水设施智慧管护研究；五是深化防灾减灾多元投入机制研究。随着极端天气应对和韧性城市建设深入推进，城市防洪排涝抗灾基础设施全生命周期治理研究将持续深化，为提升城市防灾减灾能力提供更加有力的支撑。八、参考文献[1]李典，钟佳志.极端暴雨事件下城市防洪排涝系统建设的思考[J].中国防汛抗旱.[2]王诗婧.全过程内涝防治体系对缓解城市内涝的效果分析[J].环境工程.[3]马美红，王中良，喻海军，等.山地城市内涝与山洪灾害综合防御探讨[J].人民黄河,2019(9).[4]田健，曾穗平，曾坚，等.基于智慧—韧性理念的滨海城市雨洪灾害防控规划方法[J].西部人居环境学刊.[5]曾坚，田健，王倩雯，等.国土空间规划体系中的气候韧性及适灾承洪理论——以闽三角地区为例[J].中国科学：技术科学.[6]刘泽照.城市极端天气灾害的适应性治理研究[J].江淮论坛,2021(6).[7]陶希东.上海全面建设安全韧性城市：经验、问题与策略[J].科学发展.[8]万汉斌.适应新常态的城市安全韧性评价及规划编制思考[J].规划师.[9]代鑫，黄弘，于富才，等.暴雨内涝灾害下社区韧性压力测试方法研究[J].清华大学学报（自然科