【结题报告】城乡社区议事协商机制创新与实践研究结题报告

城乡社区议事协商机制创新与实践研究结题报告城乡社区议事协商机制创新与实践研究结题报告摘要本课题围绕城乡社区议事协商机制创新与实践开展研究。课题系统梳理了社区协商的政策要求与研究进展，深入分析了张家口城乡社区议事协商机制的基础、问题和深层成因，提出了完善协商议题机制、规范协商议事程序、健全协商平台载体、强化协商成果运用、提升协商参与能力相衔接的路径框架，形成了研究报告、实施方案等系列成果，为推动社区议事协商机制创新提供了决策参考。关键词城乡社区；议事协商；协商民主；全过程人民民主；机制创新；基层治理；张家口一、研究工作概况（一）研究背景与意义1.研究背景第一，党中央对基层协商民主作出部署。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》；2017年，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》；2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。第二，议事协商是全过程人民民主在基层的重要实践。第三，推动城乡社区议事协商机制创新具有现实需求。第四，张家口推进社区议事协商机制建设具有现实意义。2.研究意义本课题的理论意义在于：深化基层协商民主研究，丰富全过程人民民主理论、协商系统理论和社区治理理论的应用，为议事协商机制创新提供实证支撑。本课题的实践意义在于：为张家口推动城乡社区议事协商机制创新提供路径指引，为发展基层协商民主提供对策参考，为同类地区社区协商实践提供实践借鉴。（二）研究目标与任务本课题的总体目标是：立足张家口实际，系统分析城乡社区议事协商机制的基础、问题和深层成因，构建完善协商议题机制、规范协商议事程序、健全协商平台载体、强化协商成果运用、提升协商参与能力相衔接的路径框架，形成研究报告和实施方案，为推动社区议事协商机制创新提供支撑。具体任务包括：第一，系统梳理城乡社区协商的政策要求与研究进展；第二，深入分析张家口城乡社区议事协商机制的基础和存在问题；第三，剖析议事协商机制不健全的深层成因；第四，构建议事协商机制创新路径框架；第五，提出议事协商机制创新的保障措施和长效机制。（三）研究思路与过程本课题按照政策梳理、理论建构、现状分析、问题诊断、路径设计、保障研究的主线展开，研究周期为12个月，分四个阶段推进。第一阶段为理论准备与文献研究阶段，完成政策梳理、文献综述和研究框架建构；第二阶段为实地调研阶段，以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，面向街道乡镇、社区“两委”、议事协商组织、居民群众等开展问卷调查、实地调研和深度访谈，掌握第一手资料；第三阶段为分析研究阶段，系统分析议事协商机制的基础、存在问题和深层成因，形成问题诊断报告；第四阶段为路径设计与成果完善阶段，构建路径框架，形成研究报告、实施方案和论文成果，组织结题论证。课题研究坚持党建引领、人民主体，注重议题、程序、平台、成果、能力协同推进，确保研究结论科学、对策建议可行。二、研究内容完成情况（一）城乡社区议事协商机制研究现状本课题系统梳理了城乡社区协商的政策要求与研究进展，构建了研究的理论框架。从政策演进看，制度体系不断完善。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》和2018年修正的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》为基层群众自治提供法律依据；2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，对城乡社区协商作出系统部署；2017年，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》；2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。张家口市落实国家和河北省部署，推进社区议事协商机制建设，为协商实践奠定了基础。从研究进展看，相关研究不断深化。权威研究指出，我国城乡社区治理领域涌现出多种多样的协商民主实践形式，从功能和目的上主要分为决策型协商民主、议事型协商民主、调解型协商民主三种形态，同时面临协商需求增加与协商制度供给不足的矛盾、弱势群体利益表达受阻与强势群体控制协商现象并存、协商结果与决策执行之间脱节等困境，应加强党和政府对社区协商的指导，积极推进社区协商民主制度化；权威研究以天长市“11355”社区协商共治机制为例指出，无论是“1加N加X”的协商组织架构，还是“五步五单”的协商议事流程都具有鲜明特点，社区协商具有整体的包容性，成为我国城乡社区有效治理的模式和趋势；权威研究以浙江省小古城村为例指出，该村通过实行党建引领促进村级协商民主开展、多元主体参与实现决策科学化、协商程序规范确保协商活动有序、监督落实到位展现协商成效，真正实现了“众人的事由众人商量”。从理论框架看，本课题综合运用全过程人民民主理论、协商系统理论和社区治理理论构建分析框架。全过程人民民主理论强调民主协商贯穿治理全链条；协商系统理论强调协商要素和过程的包容性；社区治理理论强调多元主体共建共治共享。从张家口实际看，城乡社区议事协商机制具备较好基础：协商平台逐步搭建，议事载体逐步丰富；协商制度逐步建立，运行规则逐步完善；协商主体逐步拓展，参与范围逐步扩大；协商成效逐步显现，基层治理作用逐步发挥。同时，协商仍面临主体参与不足、程序不够规范、平台不够健全、成果运用不充分、协商能力有待提升等现实问题，需要系统研究创新路径。从发展趋势看，社区议事协商呈现四个新特征：一是协商定位从工具运用向民主制度融入转变，协商成为治理体系的重要环节；二是协商范围从单项事务向全链条治理拓展，决策型、议事型、调解型协商并行发展；三是协商方式从面对面为主向线上线下融合转变，数字化协商加快普及；四是协商评价从形式完成向效能导向转变，成果运用和群众满意成为衡量标准。这些趋势为机制创新指明了方向。（二）城乡社区议事协商机制的基础本课题深入分析了张家口城乡社区议事协商机制的基础，形成了现状分析报告。从平台基础看，议事载体逐步丰富：居民议事会逐步建立，议事阵地逐步拓展；协商议事厅和议事室逐步建设，线下平台逐步完善；网络议事渠道逐步开通，线上平台逐步发展；社会组织参与协商逐步增多，平台类型逐步多元。从制度基础看，运行规则逐步完善：议事规则逐步建立，协商程序逐步明确；议题征集机制逐步健全，议题来源逐步拓宽；协商召集和主持规则逐步规范，协商组织逐步有序；协商记录和公开机制逐步完善，协商过程逐步透明。从主体基础看，参与结构逐步优化：社区“两委”主导作用逐步发挥，党建引领逐步强化；居民代表和楼门长参与逐步增多，骨干力量逐步培育；驻区单位和社会组织参与逐步拓展，共建协商逐步推进；专家学者参与逐步引入，专业支撑逐步增强。从实践基础看，张家口积累了有益实践经验：结合党建引领基层治理，探索了党组织领导下的协商议事机制；结合全过程人民民主实践，探索了民主协商和民主决策衔接机制；结合网格化治理，探索了网格内协商议事机制；结合矛盾调解实践，探索了协商化解纠纷机制。（三）城乡社区议事协商机制存在的问题本课题系统分析了张家口城乡社区议事协商机制存在的问题，形成了问题诊断报告。一是协商主体参与不足。居民参与积极性不高，参与率有待提升；弱势群体利益表达渠道不畅，协商参与不充分；驻区单位和社会组织参与不足，协商主体结构有待优化；青年群体参与少，参与人群结构有待改善。二是协商程序不够规范。议题设置不够科学，重形式轻实质倾向存在；协商流程不够统一，操作随意性较强；议事规则执行不严，协商秩序有待规范；协商记录和公开不够完整，过程透明有待加强。三是协商平台不够健全。平台覆盖面不广，城乡和区域差异明显；平台运行不够规范，活动频次和质量参差不齐；线上线下平台衔接不够，数字化协商水平不高；平台资源整合不足，共建共享机制不健全。四是协商成果运用不充分。协商成果转化机制不健全，办理落实不到位；协商结果反馈不够及时，群众知晓度不高；成果办理监督不够有力，落实效果缺乏保障；协商与决策执行衔接不够，成果运用链条不完整。五是协商能力有待提升。从制约后果看，协商短板带来三方面影响：一是协商质量难以保障，决策科学性和民主性受到影响；二是协商公信力不足，群众参与积极性受到影响；三是协商成果难以转化，治理效能受到制约。这些问题需要通过机制创新加以解决。居民协商意识和表达能力有待增强；议事代表遴选和培训机制不健全；协商组织和主持能力不足；数字化协商工具运用能力欠缺。（四）城乡社区议事协商机制面临问题的深层成因本课题深入剖析了城乡社区议事协商机制面临问题的深层成因，形成了成因分析报告。从深层成因看，一是认识层面，对议事协商在基层治理中重要作用的认识不够充分，重决策轻协商、重形式轻实效倾向仍然存在；二是制度层面，协商制度供给与协商需求不匹配，制度细化程度不足；三是机制层面，议题、程序、平台、成果、能力各环节衔接不够，闭环管理不够有力；四是资源层面，协商经费和人员保障不足，专业化支撑不够；五是文化层面，协商文化培育不够，公共精神和参与意识有待增强。这些成因相互交织，需要系统施策、统筹破解。从制约后果看，深层成因如果不能有效破解，将产生三方面影响：一是群众利益诉求难以充分表达，矛盾问题难以及时化解；二是协商民主制度优势难以转化为治理效能，基层民主政治发展将受到影响；三是共建共治共享格局难以形成，基层治理现代化将受到影响。因此，必须从认识、制度、机制、资源、文化五个层面协同发力，实现从重形式轻实效向实质协商转变、从被动参与向主动协商转变。（五）城乡社区议事协商机制创新路径研究本课题构建了城乡社区议事协商机制创新的路径框架，形成了路径研究报告。一是完善协商议题机制路径。健全议题征集机制，拓宽议题来源；规范议题审定程序，确保议题质量；聚焦群众急难愁盼，精准设置议题；建立议题分类管理机制，增强协商针对性。二是规范协商议事程序路径。统一协商基本流程，规范协商运行；细化议事规则，保障协商秩序；健全协商记录和公开机制，增强过程透明；完善协商监督机制，保障协商规范运行。三是健全协商平台载体路径。扩大协商平台覆盖面，推进平台均衡布局；规范平台运行管理，提升活动质量；推进线上线下平台衔接，提升数字化协商水平；整合平台资源，健全共建共享机制。四是强化协商成果运用路径。健全成果转化机制，推动协商成果落地；强化结果反馈公开，提升群众知晓度；健全成果办理监督机制，保障落实效果；加强协商与决策执行衔接，完善成果运用链条。五是提升协商参与能力路径。培育居民协商意识，增强参与主动性；健全议事代表遴选培训机制，提升代表能力；提升协商组织和主持能力，保障协商质量；加强数字化协商培训，提升工具运用能力。五条路径相互衔接、协同发力，共同构成城乡社区议事协商机制创新的路径框架。从路径实施重点看，完善协商议题机制路径重在精准选题，通过议题管理提升协商针对性；规范协商议事程序路径重在有序运行，通过程序规范保障协商质量；健全协商平台载体路径重在阵地支撑，通过平台建设拓展协商空间；强化协商成果运用路径重在实效导向，通过成果转化增强协商公信力；提升协商参与能力路径重在主体培育，通过能力提升激发协商活力。五条路径各有侧重又相互支撑，需要统筹推进、协同实施。从实施步骤看，议事协商机制创新应把握三个推进重点：一是摸底建档，开展议事协商机制运行评估，梳理平台、制度、案例和问题清单；二是试点示范，选择重点街道乡镇和社区开展议题管理、程序规范、数字化协商试点，探索可复制、可推广的经验模式；三是全面推开，总结试点经验，以点带面推动议事协商机制整体提升。三、主要研究成果（一）理论研究成果本课题形成了城乡社区议事协商的理论研究成果。一是构建了完善协商议题机制、规范协商议事程序、健全协商平台载体、强化协商成果运用、提升协商参与能力五维分析框架；二是揭示了认识、制度、机制、资源、文化因素对议事协商的制约机理；三是深化了对决策型、议事型、调解型协商形态和全过程协商规律的认识；四是拓展了全过程人民民主理论、协商系统理论和社区治理理论的应用。理论研究成果为路径设计提供了理论支撑。（二）政策研究成果本课题形成了城乡社区议事协商的政策研究成果。一是形成了《城乡社区议事协商机制创新与实践研究报告》，系统提出主要结论和对策建议；二是形成了社区议事协商机制创新实施方案，明确了五个方面的重点任务；三是提出了议题管理、程序规范、平台建设、成果运用等机制建议；四是提出了协商能力建设和数字化协商建设建议。政策研究成果供有关部门决策参考。（三）论文研究成果本课题围绕议事协商、协商民主、全过程人民民主、基层治理、协商机制等主题开展研究，拟在《社会治理》《张家口研究》等期刊发表研究论文2篇。论文拟重点阐释城乡社区议事协商机制创新的路径设计，扩大学术影响。（四）应用研究成果本课题形成了城乡社区议事协商的应用研究成果。一是形成社区议事协商规则示范文本；二是形成议事协商平台建设指引；三是形成协商成果运用和反馈工作规程；四是形成议事代表和协商骨干培训方案。应用研究成果增强了课题成果的实用性和可操作性。四、研究方法实施情况（一）文献研究实施情况本课题系统收集了城乡社区协商的政策文件、学术文献和实践资料，重点研读了《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订）、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（2018年修正）、《关于加强城乡社区协商的意见》（2015年）、《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（2021年）等政策文件和全过程人民民主理论、协商系统理论研究文献，构建了研究的理论框架。（二）问卷调查实施情况本课题面向街道乡镇干部、社区“两委”成员、议事代表、居民群众等开展问卷调查，问卷采取线上发放与线下发放相结合的方式，按调查对象分类发放，共发放四百份，有效回收率符合研究要求。问卷涵盖协商参与、议题设置、程序规范、平台运行、成果运用、意见建议等模块，调查数据为现状分析和问题诊断提供了基础。（三）实地调研实施情况本课题以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，深入社区议事厅、居民议事会现场、协商议事室和网络议事平台开展实地调研，现场观摩协商议事活动，走访街道乡镇干部、社区“两委”成员、议事代表、居民群众和社区工作者，掌握了第一手资料，形成了实地调研报告。（四）深度访谈实施情况本课题对街道乡镇负责人、社区党组织书记、居委会主任、议事会负责人、居民代表和基层民主领域专家等开展深度访谈，深入了解议事协商机制运行情况和创新需求，访谈内容为问题诊断和路径设计提供了重要依据。（五）案例分析实施情况本课题对天长市“11355”社区协商共治机制、成都市青白江区芦稿村村民议事会、浙江省小古城村“众人的事由众人商量”、南京市鼓楼区议事机制、武汉市社区协商实践、上海市社区“四议共答”机制等典型案例开展深度剖析，提炼了组织架构、议事流程、程序规范、成果运用等可复制、可推广的经验做法，为路径设计提供了实践参照。从典型案例看，天长市作为全国第一批农村社区治理实验区，构建“1加N加X”协商组织架构和“五步五单”协商议事流程，社区协商呈现出主体、场所、实体、传播、决策、执行的广泛包容性；成都青白江区芦稿村推行村民议事会制度，搭建基层协商议事平台，构建村民协商议事程序，创造了基层协商议事办法；浙江省小古城村坚持党建引领，实现“众人的事由众人商量”；南京市鼓楼区以社区居民和驻区单位等多方主体参与社区议事，激发公众参与社区治理活力；上海市探索“四议共答”机制，贯通民主征集、民主协商、民主管理、民主决策。课题提炼的经验要点，直接融入路径设计和实施方案。（六）专家咨询实施情况本课题邀请基层民主、公共管理、社区治理、社会工作等领域的专家对研究框架、问题诊断和路径设计进行论证，通过专家咨询会、书面咨询等方式听取意见建议，提升了研究的科学性和可行性。专家咨询重点论证了协商框架、问题诊断和路径设计的可行性与合理性。专家普遍认为，课题选题切合发展全过程人民民主和加强基层治理的实际，议题、程序、平台、成果、能力五维框架完整，路径设计具有可操作性；同时建议进一步深化数字化协商研究，加强协商效能评估研究，强化弱势群体协商参与保障研究。课题组认真吸收专家意见，对研究框架和对策建议进行了修改完善。五、创新点与特色（一）理论创新一是框架创新，构建了完善协商议题机制、规范协商议事程序、健全协商平台载体、强化协商成果运用、提升协商参与能力五维分析框架；二是机理创新，揭示了认识、制度、机制、资源、文化因素对议事协商的制约机理；三是理论创新，把全过程人民民主理念引入社区议事协商研究，深化了对协商全链条运行规律的认识。（二）方法创新一是方法组合创新，将文献研究、问卷调查、实地调研、深度访谈、案例分析和专家咨询相结合，实现了定性分析与定量分析的融合；二是需求分析创新，把群众参与需求和协商实效作为机制创新的出发点，增强了研究的针对性；三是比较分析创新，对不同地区议事协商实践开展比较分析，增强了研究的系统性。（三）实践创新一是路径创新，提出完善协商议题机制、规范协商议事程序、健全协商平台载体、强化协商成果运用、提升协商参与能力五条路径相衔接的对策体系；二是机制创新，提出议题管理、程序规范、成果运用、数字化协商等机制设计；三是应用创新，形成研究报告、实施方案、示范文本等系列成果，服务城乡社区议事协商机制创新实践。六、成果应用与推广情况（一）决策参考应用本课题形成的研究报告和政策建议报送有关部门，为推动议事协商机制创新提供决策参考。课题提出的完善协商议题机制、强化协商成果运用等建议，为有关部门政策制定提供了参考依据。（二）实践指导应用本课题形成的实施方案和示范文本在重点区域先行先试，根据实践反馈持续优化。课题成果为议题管理、程序规范、平台建设、成果运用和代表培训等提供了操作参考，促进了议事协商机制创新实践。（三）成果传播推广本课题成果通过学术论文、工作简报、培训材料等形式进行宣传推广，扩大了成果影响。课题提炼的调查分析方法和可推广经验，为推动形成可复制、可推广的社区议事协商经验提供了支撑。课题结题后，将持续跟踪协商运行成效，推动研究成果在更大范围及时转化应用。七、存在问题与展望（一）研究存在的不足本课题研究还存在一些不足：一是调查样本以市内社区为主，样本覆盖面有待进一步扩大；二是对议事协商实效的量化评估有待深化；三是不同类型社区和不同议题领域的差异化协商机制研究有待细化；四是课题成果的实践检验周期较短，对策措施的实效性有待持续跟踪验证。（二）深化研究方向展望从深化研究看，可向以下方向拓展：一是深化协商议题管理和分类协商研究；二是深化数字化协商和线上线下融合研究；三是深化协商成果运用和效能评估研究；四是深化议事协商与矛盾化解衔接研究；五是深化农村社区协商机制建设研究。随着全过程人民民主深入推进，城乡社区议事协商研究将持续深化，为发展基层协商民主提供更加有力的支撑。八、参考文献[1]张等文，孙泽亚，刘彤.中国城乡社区协商民主发展的现实形态与推进理路[J].理论探讨,2016(3).[2]张大维.包容性协商：中国社区的协商系统模式与有效治理趋向——以天长市“11355”社区协商共治机制为例[J].行政论坛,2021(1).[3]张大维，赵益晨.协商资本与协商能力嵌合：高质量协商的发展逻辑——以村民自治第一村的协商程序创新为例[J].社会主义研究,2023(2).[4]唐娟，谢靖阳.城市社区协商政治：发展历程与实践样态素描——以社区议事会为观察对象[J].河南社会科学.[5]唐娟，谢靖阳.城市社区协商民主的细节：结构、过程与效能——基于深圳市Y社区居民议事会的考察[J].社会政策研究.[6]任中