【结题报告】法治保障视域下张家口融入京津冀数据协同治理共同体的实践研究

法治保障视域下张家口融入京津冀数据协同治理共同体的实践研究结题报告法治保障视域下张家口融入京津冀数据协同治理共同体的实践研究结题报告摘要数据要素是数字经济时代的基础性战略资源，推动数据协同治理是京津冀协同发展向纵深推进的重要内容。张家口作为国家东数西算京津冀枢纽和十大国家数据中心集群之一，在融入京津冀数据协同治理共同体中具有独特的区位优势和资源禀赋。本课题立足法治保障视角，系统阐释了数据协同治理共同体的理论基础与政策依据，梳理了张家口算力基础设施、绿电资源、产业基础等方面融入京津冀数据协同的现实条件，深入分析了数据权属界定、跨区域流通、安全保护、标准衔接、监管协同等方面面临的法治困境，调研了石家庄市、张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地数据治理实践，从制度供给、标准衔接、协同机制、安全监管、权益保障五个维度构建了法治保障体系，提出了五条相互衔接、协同发力的实施路径，形成了具有实践指导意义的研究成果，为张家口更好融入京津冀数据协同治理共同体、建设数字张家口提供了决策参考。关键词：法治保障；京津冀协同发展；数据协同治理；共同体；张家口一、研究工作概况本课题立足京津冀协同发展和数字中国建设的时代背景，聚焦张家口融入京津冀数据协同治理共同体的法治保障问题，于立项后按照研究计划分阶段推进。课题组在认真研读中央政策文件、法律法规和学术文献的基础上，采用文献研究、问卷调查、深度访谈、案例分析等研究方法，围绕理论基础、现实基础、法治困境、保障体系、实施路径等内容展开系统研究。研究期间，课题组在石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地发放问卷四百份，有效回收率符合研究要求，同时对数据管理、网信、政务服务等部门的干部和相关企业负责人开展深度访谈，掌握了较为翔实的一手资料。研究坚持正面建设导向，注重把理论阐释与实证分析结合起来，把问题诊断与路径设计结合起来，把地方实践与国家部署结合起来，较好地完成了预定研究任务。二、研究内容完成情况（一）京津冀数据协同治理共同体的理论基础与政策依据研究课题组从数据要素特性和区域协同治理两个维度阐释了数据协同治理共同体的理论内涵。数据具有非竞争性、可复制性、规模经济等特性，其价值实现依赖于跨主体、跨区域的流通共享，客观上要求打破数据孤岛、构建协同治理格局。区域协同治理理论强调多元主体通过制度衔接、机制协同实现整体效能提升，为京津冀数据协同治理共同体提供了理论支撑。在政策依据方面，2014年京津冀协同发展上升为国家战略，2022年中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，对数据产权、流通交易、收益分配、安全治理作出基础性制度安排；2023年中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，提出畅通数据资源大循环；2024年党的二十届三中全会对建设和运营国家数据基础设施作出部署。这些政策要求为课题研究提供了根本遵循，也为路径设计提供了方向指引，需要系统研究推进路径。从发展趋势看，张家口融入京津冀数据协同治理共同体将呈现制度供给持续完善、协同机制不断健全、场景应用加速拓展的态势。国家层面数据基础制度加快健全，数据要素市场化配置改革深入推进，政务数据共享条例等法规陆续出台，为区域数据协同提供了更加完备的制度依据；京津冀协同发展向纵深推进，政务服务跨省通办、数据共享、算力协同等合作持续深化，区域数据协同治理的制度化水平不断提高；张家口算力产业进入规模扩张与提质升级并重阶段，绿色算力集群建设加快推进，数据流通交易需求快速增长。可以预期，数据协同将从政务领域向产业领域拓展，从单点合作向体系协同深化，法治保障的作用将更加突出，张家口有望依托算力和绿电优势在区域数据协同中发挥更大作用。（二）张家口融入京津冀数据协同治理的现实基础研究课题组调研发现，张家口具备融入京津冀数据协同治理的坚实基础。在算力基础方面，张家口作为国家东数西算京津冀枢纽和十大国家数据中心集群之一，立足京津冀国家枢纽节点定位，形成怀来、张北、宣化、经开一廊四区多园算力发展格局，截至2026年一季度全市投运算力中心53个，2025年城市算力分指数位居全国第二，集聚了字节跳动、阿里云等行业龙头企业。在绿电优势方面，全市风光资源富集，累计并网风光项目规模持续扩大，为绿色算力发展提供了充足的清洁能源支撑。在基础设施方面，开通全省首条国际互联网数据专用通道，三大运营商实现京张骨干路由直连，单向网络时延小于1毫秒，最高传输带宽达2T，为数据流通提供了高速通道。在产业基础方面，2025年全市数字经济核心产业实现增加值179.9亿元，大数据产业集聚效应持续放大，为深度参与区域数据协同提供了产业支撑。在比较优势研判上，课题组认为张家口融入京津冀数据协同治理共同体具有三个突出优势。一是绿色算力优势，张家口绿电资源富集、电价优势明显，数据中心集群绿色化水平持续提升，多个项目入选国家绿色数据中心名单，契合京津对绿色低碳算力的需求，已成为国内大模型训练和互联网平台运行的重要算力基地；二是枢纽区位优势，京张两地地缘相接、交通便捷，京张骨干路由直连、网络时延低，为数据实时协同提供了物理基础；三是政策叠加优势，张家口同时叠加京津冀协同发展、首都两区建设、国家数据中心集群等多重政策支持，承接京津数据产业转移的载体平台不断夯实。这些优势与数据协同治理的制度供给相结合，能够转化为参与共同体建设的现实竞争力，需要在法治保障框架下持续巩固和放大。（三）张家口融入京津冀数据协同治理面临的法治困境研究课题组通过问卷调查和深度访谈发现，数据协同治理仍面临一些法治困境。一是数据权属界定不清，政务数据、公共数据、企业数据、个人数据的产权归属和利用规则尚待细化，制约数据跨区域共享流通。二是跨区域流通制度不畅，京津冀三地数据交易规则、标准规范存在差异，公共数据和产业数据的跨区域市场化流通存在制度障碍，数据供需对接和交易机制不健全。三是数据安全保护压力较大，数据流通场景日益复杂，跨区域共享中数据分级分类、安全审查、泄露追责等制度衔接有待加强。四是标准规范衔接不足，三地在数据格式、接口规范、质量评估、开放目录等方面标准不一，增加数据对接成本。五是监管协同机制欠缺，跨区域数据执法、纠纷解决、权益救济等协同机制尚不完善，需要系统施策、统筹破解。如果法治困境长期得不到破解，将对张家口融入京津冀数据协同治理共同体形成多方面制约。从数据流通看，权属不清、标准不一将抬高数据对接成本，制约数据跨区域共享流通，数据要素价值难以充分释放；从产业协同看，制度障碍将影响算力输出、数据交易和产业合作，弱化张家口承接京津数据产业转移的比较优势；从治理效能看，监管协同不足将加大数据安全风险，跨区域数据泄露、侵权等问题处置滞后，影响协同治理公信力；从区域竞争看，法治环境是数字经济竞争的关键因素，制度供给滞后将影响市场主体的投资预期和合作意愿。唯有坚持系统施策，把制度供给、标准衔接、机制建设、安全监管贯通起来，方能有效破解困境，夯实融入共同体建设的法治根基。（四）法治保障体系的构建研究课题组从五个维度构建了数据协同治理法治保障体系。一是制度供给维度，健全数据权属界定、登记确权、授权运营、流通交易等制度规范，推动地方数据条例与上位法衔接配套，为数据协同提供制度依据。二是标准衔接维度，推动京津冀统一数据标准体系，在数据目录、分类分级、格式接口、质量评估等方面实现标准互认、规范统一。三是协同机制维度，建立京津冀数据协同治理联席会议、数据共享合作协议等制度载体，明确数据归集范围、更新时限、使用规则和责任分工。四是安全监管维度，落实数据安全法、个人信息保护法要求，健全数据分类分级保护、跨境流动管理、安全审查和风险监测制度，守住数据安全底线。五是权益保障维度，完善数据权利救济、个人信息保护、公平竞争审查等制度，保障数据权利主体合法权益。在制度衔接上，课题组认为应注重五个层面。一是与国家法律衔接，对标数据安全法、个人信息保护法、网络安全法要求，确保地方制度设计不突破上位法底线；二是与国家政策衔接，对接数据基础制度、数字中国建设等中央部署，确保制度供给同频共振；三是与区域协同制度衔接，依托京津冀协同发展工作机制，推动数据共享、标准互认、监管协同的制度化安排；四是与地方数据条例衔接，结合河北省数据条例等地方立法，细化张家口落地实施的操作规则；五是与行业规范衔接，推动数据交易、数据中介服务等领域的行业标准和自律规范建设，形成多层次、全链条的制度支撑体系。（五）协同机制与实施路径研究课题组提出了张家口融入京津冀数据协同治理共同体的实施路径，设计了五条相互衔接、协同发力，实施过程中应把握好六个重点：一是坚持规划引领，对标国家数据基础制度和京津冀协同发展部署，制定张家口数据协同治理专项规划和工作方案，明确目标任务和时序安排；二是强化项目支撑，围绕算力网络、数据交易、场景应用等领域谋划实施重点项目，以项目化方式推动路径落地；三是深化京张合作，主动对接北京数据资源和产业需求，在算力协同、数据共享、标准互认等方面先行先试，打造京张数据协同示范样板；四是突出场景牵引，聚焦政务服务、生态治理、交通出行等高频需求场景，推动数据协同从试点走向常态；五是注重市场主体参与，发挥数据商、行业协会、科研机构作用，营造多元主体共建共享的生态；六是加强评估问效，建立数据协同治理成效评估制度，动态跟踪路径实施情况，及时调整优化工作举措的实践路径。一是夯实算力底座路径，持续提升数据中心绿色化、智能化水平，深化京张骨干网络直连和大数据专网建设，强化算力与数据协同支撑能力。二是推进数据要素市场化路径，依托数据交易平台推动数据产品化、资产化，探索公共数据授权运营，促进数据要素有序流通和价值释放。三是深化场景协同路径，围绕政务服务、生态治理、交通出行、应急保障、医疗健康等重点领域拓展跨域数据共享场景，推动跨省通办和数据协同落地见效。四是强化安全治理路径，健全数据全生命周期安全管理制度，加强跨区域数据安全协同监管和风险联防联控。五是培育数字产业路径，发挥数据中心集聚效应，延伸数据加工、软件开发、人工智能等产业链条，以产业协同夯实共同体建设基础。在协同机制建设上，课题组建议重点完善五项机制。一是规划衔接机制，把数据协同治理纳入张家口国民经济和社会发展规划、数字经济发展规划，与京津相关规划衔接对接，明确功能定位和重点任务。二是清单管理机制，编制数据共享需求清单、供给清单和责任清单，明确数据归集范围、更新时限、共享规则，推动数据共享规范化运行。三是标准互认机制，推动京津冀数据目录、分类分级、格式接口、质量评估等标准互认，逐步实现一数一源、一源多用。四是利益协调机制，探索数据收益分配和成本分担办法，调动各主体参与数据共享的积极性，避免数据共享中的搭便车和利益失衡问题。五是纠纷解决机制，健全跨区域数据纠纷协商、调解、仲裁和诉讼衔接机制，完善个人信息侵权救济渠道，为数据协同治理提供权益保障出口。通过五项机制协同发力，推动数据协同治理从共识走向共建、从共建走向共享。（六）实践创新与地方探索研究课题组重点解剖了张家口及相关地区的实践探索。京津冀三地相继成立大数据管理部门，推进政务服务同事同标和跨省通办，234个政务服务事项实现跨省通办，200余项京津冀加雄安政务服务事项实现移动办，京冀12345热线建立合作机制。张家口依托数据中心集群建设，深化与北京数据产业协同，怀来大数据产业基地、张北云计算产业基地集聚发展，腾讯元宝、火山引擎、阿里云等大模型训练和互联网平台运行落地，为数据协同治理提供了丰富场景。部分县区在政务数据共享、电子证照互认、公共数据开放等方面先行探索，积累了有益经验，为路径设计提供了实践参照。研究过程中，课题组重点考察了若干典型案例。京津冀政务服务跨省通办实践，通过同事同标和事项标准化，推动234个政务服务事项跨省通办，为数据协同提供了制度范本；京张大数据走廊布局探索，通过建设多路由、超高速、低时延的京张大数据专网，构建数据中心直连体系，为算力协同提供了基础设施方案；京津冀电子病历共享平台建设，为医疗健康领域跨域数据共享提供了场景示范；部分地方公共数据授权运营试点，探索了数据授权、产品开发、收益分配的完整机制，为数据要素市场化提供了操作路径；数据中心集群绿色化改造实践，通过绿电直供、液冷技术等降低能耗，为绿色算力发展提供了技术样板。这些案例从制度、设施、场景、运营等不同侧面提供了有益借鉴。三、主要研究成果本课题形成了较为系统完整的研究成果。一是形成了《法治保障视域下张家口融入京津冀数据协同治理共同体的实践研究报告》，全面呈现了研究背景、理论阐释、现实基础、法治困境和对策建议。二是构建了数据协同治理法治保障的五维体系框架，从制度供给、标准衔接、协同机制、安全监管、权益保障五个层面为法治保障提供了分析工具。三是提出了张家口融入京津冀数据协同治理共同体的五条实施路径，形成了可操作、可落地的对策方案。四是撰写了《张家口融入京津冀数据协同治理工作要点参考》《京津冀数据协同治理合作协议参考文本》《公共数据授权运营管理办法参考》等文本。五是形成学术论文两篇，拟投稿《南京社会科学》《电子政务》等期刊。在成果形式上，课题组注重形成多层次的产品体系。面向决策层的成果包括研究报告和政策建议专报，重点反映张家口融入京津冀数据协同治理的堵点问题和政策需求；面向执行层的成果包括工作要点参考、合作协议参考文本和授权运营管理办法参考，重点提供可操作的规范化模板；面向基层实践者的成果包括典型案例汇编和操作指引，重点满足一线开展数据共享和场景应用的需要；面向学术界的成果包括学术论文和调查数据汇编，为深化研究提供基础资料。各类成果相互衔接、各有侧重，便于不同主体按需取用，增强了研究成果的实用性和可及性。四、研究方法实施情况本课题坚持定性与定量研究相结合。在文献研究方面，课题组系统查阅了数据治理、区域协同、法治建设等领域的研究成果和政策文件，为课题研究奠定了理论基础。在问卷调查方面，设计并发放问卷四百份，覆盖石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地的数据管理、政务服务部门和相关企业人员，有效回收率符合研究要求，问卷数据为现状分析和问题诊断提供了实证支撑。在深度访谈方面，对二十余名数据管理干部、网信干部、企业负责人和法学专家进行了访谈，深入了解数据协同治理的真实情况和堵点难点。在案例分析方面，选取京津冀政务服务跨省通办、数据共享、算力协同等典型实践进行解剖分析，为路径设计提供了实践参照。课题组还就阶段成果征求了数据治理和法学领域专家意见，提升了研究的科学性和可行性。课题组先后组织了两轮专家咨询。首轮咨询邀请数据治理和法学领域专家，重点就法治困境分析框架、保障体系维度划分和问卷指标体系进行论证，专家建议进一步突出数据安全与发展的平衡，细化数据分级分类保护的要求。第二轮咨询邀请数据管理部门干部和企业负责人，重点就实施路径和政策建议的可行性进行把关，专家建议在路径设计中强化与京津的对接机制，突出张家口绿电和算力比较优势的转化，细化公共数据授权运营的操作规范，并提示注意跨区域数据流通中的个人信息保护要求。课题组据此对研究成果进行了系统修订，使理论框架更加严谨、路径设计更加务实、对策建议更加可行。五、创新点与特色本课题的创新点与特色主要体现在四个方面。一是研究视角注重法治保障与协同治理的贯通，把法治作为融入共同体建设的核心支撑，避免了就数据谈数据、就协同谈协同的局限。二是路径设计注重比较优势转化，立足张家口算力、绿电、区位等禀赋条件，把比较优势转化为参与协同的现实路径，体现了因地制宜的思路。三是制度建议注重央地衔接和区域协同，既对标国家数据基础制度，又结合地方实际提出衔接配套建议，增强了可操作性。四是问题分析注重跨区域特性，聚焦数据权属、流通、安全、标准、监管等跨区域治理难题，体现了共同体建设的系统思维。六、成果应用与推广情况研究成果已在课题实施过程中得到初步应用。课题组将阶段成果反馈给张家口市相关部门的数字化建设主管部门，用于指导政务数据共享和数据要素市场化工作；部分县区参考公共数据授权运营管理办法参考文本，完善了数据开放运营的制度设计；部分单位借鉴数据共享合作协议参考文本，推进与京津相关单位的对接合作。研究形成的报告和参考文本可供有关部门在推进数据协同治理时直接借鉴。下一步，课题组希望推动研究成果在更大范围转化应用，助力张家口更好融入京津冀数据协同治理共同体，为推进京津冀协同发展和数字中国建设贡献力量。为促进成果转化应用，课题组建议重点健全四项机制：一是试点先行机制，选择条件成熟的县区和领域开展数据协同治理试点，重点在公共数据授权运营、跨域场景共享、标准衔接等方面先行探索，边试点、边总结、边推广；二是京张对接机制，依托京张协同发展工作机制，建立数据协同常态化对接渠道，推动两地在算力协同、数据共享、产业合作等方面形成稳定制度安排；三是评估考核机制，把数据协同治理纳入数字政府建设和营商环境评价体系，建立数据共享质量、场景落地成效、安全保障水平等评估指标，以评估促提升；四是经验交流机制，搭建区域数据协同经验交流平台，及时总结推广各地好经验好做法，推动形成可复制可推广的协同模式。七、存在问题与展望本课题还存在一些需要深化和完善之处。一是问卷调查样本虽兼顾了多方主体，但受条件所限，样本覆盖面和代表性仍有提升空间，对数据交易、数据安全等专业领域的深入分析有待加强。二是京津冀数据协同治理处于动态演进之中，政策和实践发展较快，研究结论需要结合新情况不断检验更新。三是法治保障体系构建涉及中央立法、区域协同立法和地方制度配套多个层面，系统性落地仍需持续努力。展望未来，希望持续跟踪数据基础制度建设进展，深化对数据权属、流通交易、安全治理等前沿问题的研究，探索区域协同立法的可行路径，推动形成更加科学完备的数据协同治理法治保障体系，为张家口数字经济高质量发展和京津冀协同发展提供坚实法治支撑。深化后续研究，课题组认为应重点把握三个方向。一是加强数据产权制度的应用研究，跟踪国家数据产权登记、数据资产入表等制度试点进展，研究数据权属确认、收益分配在区域协同场景中的实现方式，为地方制度配套提供依据。二是加强区域协同立法的可行性研究，比较分析长三角、粤港澳大湾区等区域数据协同立法实践，研究京津冀协同立法的模式选择、立法范围和推进路径，提出符合区域实际的协同立法建议。三是加强数据安全与发展的平衡研究，围绕数据分类分级、可信流通、隐私计算等技术法律问题，研究安全合规前提下促进数据价值释放的制度安排，同时注重防范数据滥用和个人信息泄露风险，推动形成安全与发展并重的治理格局。通过持续深化研究，为张家口融入京津冀数据协同治理共同体提供更加坚实的理论支撑和制度供给。八、参考文献〔1〕翟云，程主．统筹推进数字中国建设全面引领数智新时代——数字中国建设整体布局规划笔谈．电子政务．〔2〕郑世林，王祥树．加快构建全国统一数据要素大市场．产业经济评论．〔3〕贾少学，王丽华．新质生产力背景下公共数据治理的法治检视与路径跃升．上海财经大学学报．〔4〕熊波．区域政务数据共享协同立法的困境与出路．南京社会科学，2023年第1期．〔5〕赵正，郭明军，马骁，林景．数据流通情景下数据要素治理体系及配套制度研究．电子政务，2022年第2期．〔6〕刘向东，冯泽华