多边开发银行合规制裁系列：图解多边开发银行年报揭示的执法特点

22多边开发银行合规制裁系列：图解多边开发银行年报揭⽰的执法特点新冠疫情肆虐全球以来,世界经济不稳定、不确定因素增加。世界银行集团(“世行”)、亚洲开发银行(“亚行”)、非洲开发银行(“非行”)等旨在促进全球经济平衡发展的多边开发银行加大了对发展中国家的投资力度,以帮助发展中国家加强疫情监控、保障经济持续运营及稳定就业。2020至2021年,仅世行就对外提供了2040亿美元的款项支持全球基础设施建设项目1,投资力度之大前所未有。相应地,多边开发银行对其资助项目中出现的腐败、欺诈等违规行为的调查和制裁案件也不断增多。越来越多的中国企业在“走出去”的过程中面临被多边开发银行调查和制裁的风险。截至2022年5月本文发布之前,仍在前述三大多边开发银行公开制裁名单上的中国企业就有176家。2继世行之后,近期另外两家最常与中国企业打交道的多边银行——非行与亚行也陆续发布了其2021年的制裁系统年报3。本文将借助年报公开的数据和图表,结合我们代理中国企业应对多边开发银行调查与制裁的实务经验,分析多边开发银行的执法特点。图1:世行、非行及亚行的制裁系统年报1参见世行官网报告,WorldBankGroup’sOperationalReProjectsList,/en/about/what-we-do/brief/world-bank-group-operational-response-covid-19-coronavirus-projects-list2参见世行制裁名单:/en/projects-operations/procurement/debarred-firms非行制裁名单:/en/projects-operations/debarment-and-sanctions-亚行制裁名单:注:由于亚行的首次制裁不予公开,根据其内部数据,目前仅有41%的制裁主体的信息进行了披露,因此,实际上被亚行制裁的中国企业的数量应当会超过现在公开的数量。3世行的制裁系统年报,包括了廉政局(INT)、暂停和禁止办公室(OSD)和制裁委员会的数据更新。而亚行的制裁系统年报指的是OAI发布的年报;非行指的是PIAC以及SanctionOffice发布的年报。23一、多边开发银行接受投诉及启动调查的数量明显增加，执法活跃通过近3~5年的年报数据可以看出,多边开发银行受理投诉及启动调查的案件数量增长明显。以世行为例,世行廉政局(Integrity诉2958份,2021年收到的投诉数量激增至4311份。对投诉材料进行评估后,INT启动初步调查的案件数量于近三年来—直稳定在图2:世行近5年受理的投诉及完成的调查案件数量统计200份以上,与2017和2018年的投诉数量相比有较大增长。图3:亚行近5年受理的投诉及完成的调查案件数量统计新冠疫情爆发后,多边开发银行已经迅速适应了远程办公的方式,利用技术开发出大数据调查、远程审计等远程调查方式,并借助案件所在国的常驻去表及外聘专家开展实地调查,提升调查效率。随着调查效率和技巧的改善,可以预计未来几年多边开发银行的案件数量和执法力度会进—步提升。24二、多边开发银行持续加强与成员国政府的信息共享和联合执法多边开发银行本来就有与成员国政府进行信息共享,联合执法的机制。世行在其《制裁程序》4、亚行在其《廉政原则和指南》中都明确规定了其调查机构(世行的lNT、亚行OAl)可随时将案件材料移交给成员国的调查或起诉当局(theinvestigativeor世行在其年报中披露,当lNT证实了与世行资助项目有关的不当行为的指控后,如果有证据表明该行为同样违反了某—成员国的法律,就会向世行成员国的政府部门发送报告、移交案件。比如,lNT可将其调查结果(findings)与美国的司法部(DOJ)、美国证券交易委员会(SEC)、英国的严重欺诈办公室(SFO)进行共享。这些案件的移交增加了世行与国家政府之间协同调查的可能性。而且,成员国政府参与执法,将会对企业主体和企业代表带来更为重大的不利影响,包括潜在的刑事和民事诉讼风险。近年来这种信息共享和联合执法有加强的趋势,并且在疫情爆发之前的2019年,世行向成员国政府当局移交的案件数量曾—度高达40个。近两年,受到了疫情影响,世行依然维持平均每年向国家政府移交10个以上的案件。其中,2020年为17个,2021年为13个。图4:世行2021财年向成员国政府移交执法案件的情况亚行在其年报中没有对移交给成员国政府的案件情况进行数据统计,但是,通过亚行的案例可以看出,其在执法过程中是会与项目所在地的政府进行信息共享和联合执法的。比如,在—个由亚行提供了1亿美元用于改善白洋淀流域综合生态系统的贷款项目(“白洋淀项目”)之中,在收到了某中国企业竞标该项目时提交虚假财务报表的信息后,亚行OAl经调查认定该企业在其投标过程中伪造证明文件、谎报财务能力,构成欺诈,最终对该企业施加了3年的制裁。同时,亚行将这个信息共享给中国政府,该中国企业还因此被中国行政机关予以了行政处罚。非行在其年报中也披露,PlAC已经开始与非洲开发银行地区成员国的几家反腐败机构进行协商,以便正式安排信息交流和案件移交,并鼓励非洲的反腐败机构建立—个统—的反腐败调查信息共享平台6。4全称为“BankProcedure:SanctionsProceedingsandSettlementsinBankFinancedProjects”,本程序通常被称为“制裁程序”,规定了世行对涉嫌在其贷款项目中从事可制裁行为的当事人实施制裁的相关程序。该程序的链接:/content/dam/documents/sanctions/other-documents/osd/WBGSanctions_Procedures_April2012_Final.pdf5世行在其《制裁程序》的第10.03条规定,“TheBankmay,atanytime,makematerialssubmittedbyINTortheRespondent…availabletonationalagenciesortheinvestigativeorprosecutingauthoritiesofitsmembercountries…(银行可随时将INT或被调查主体提交的材料提供给成员国的调查或起诉当局)”。亚行在其《廉政原则和指南》的第45条规定,“TheInvestigativeofficemayconsiderwhetheritisappropriatetoappropriatenationalauthorities…(调查机构可考虑是否应将与投诉有关的资料移交给国家当局)”。6参见非行PIAC于2022年4月1日发布的年报,第3页,“TheoverallPIACstrategytofightcorruptionintheBankwillbearticulatedunderthefollowing:…Partnerships(internal,withRegionalMemberCountries,andwithotherorganizations).”25三、多边开发银行对国内项目的合规执法同样值得中国企业高度关注我们在接触被多边开发银行制裁的中国企业时发现,不少企业误以为仅需要在开展境外业务时关注多边开发银行的合规监管要求,从而忽视了多边开发银行对中国境内项目的管辖权。事实上,只要项目上使用了多边开发银行的资金,不论该项目位于中国境内还是境外,多边开发银行都能行使管辖权。这是因为根据其采购规则或指南,多边开发银行会要求其资金支持项目的业主在招标文件和所有项目合同中设置相关条款,以保障其可以对该项目中的投标人、供应商、承包商及其分包商、代理、顾问、服务提供商行使审计权,以检查项目所涉及的所有账户、提交的投标文件和履行合同有关的记录和其他文件7。这就是多边开发银行对在项目中涉嫌实施不当行为的主体进行调查执法的管辖权基础。从世行公布的2021财年制裁系统年报来看,共有新的8家中国企业被世行制裁,其中—半的中国企业都是因为参与位于中国境内的世行资助项目时实施了不当行为,因而受到制裁。图5:2021财年被世行制裁中国企业的项目地域分布情况这—特点在亚行披露的数据中得到了更为明显的反映。近5年来,被亚行制裁的中国企业大多数都是因为参与亚行资助的境内项目时实施了不当行为。前述的白洋淀项目就是很好的例子。图6:中国企业受到制裁的亚行项目所在国分布7全称参见世行的《投资项目贷款的借款人采购规则》(ProcurementRegulationsforIPFBorrowers)的第3.33条及附录IV。该规则(英文)的链接:/en/doc/178331533065871195-0290022020/original/ProcurementRegula参见亚行的《采购指南》(ADBProcurementPolicyGoods,Works,NoConsultingandConsultingS/sites/default/files/institutional-document/32811/procurement-guidelines-april-2015-zh.pdf参见非行的《货物和工程采购规则和程序》(RulesandProceduresforProcurementofGoodsandWorks)第1.14条、第1.15条。该规则(英文)的链接:/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Procurement/Project-related-Procurement/Rules%20and%20Procedures%20for%20Procurement%20of%20Goods%20and%20Works%20(May%202008%20Edition%20Revised%20July%202012).26四、除企业责任外，中国企业还应关注高管及员工的个人责任根据多边开发银行的制裁规则,除了对实施不当行为的企业主体进行制裁外,多边开发银行还注重追究负有责任的企业高管或员工(如投标代表)的个人责任,并对责任人员作出制裁8。世行、非行及亚行的年报中对于个人受到制裁的数据包括:公司的个人代表因为参与到公司所实施的不当行为之中、以及个人因为其个人不当行为单独受到制裁(主要指的是负责选聘或在采购过程中作决策的公职人员9)的两种情况。尽管其并未公开进—步的区分性的统计数据,但是,在实践中企业高管或员工被多边开发银行追究个人责任的案例比比皆是。例如,某企业在—个位于尼日利亚的世行项目投标过程中提交了虚假的投标保函,最终该企业因其欺诈行为受到世行的调查和制裁。该企业的执行董事(managingdirector)也因为在投标文件上签字而受到了为期4年的对其个人的制裁10。根据亚行披露的数据显示,从2017年至2022年这五年期间,受到亚行制裁的中国企业主体数量为51个(不含子公司),受到亚行制裁的中国企业代表个人主体的数量为54个。个人代表受到亚行制裁的数量与企业主体的数量几乎是不相上下。这就说明,基本上每—个受到制裁的企业主体都伴随着有—个甚至是多个企业高管或员工被追究了个人责任。图7:近五年受到亚行制裁的中国企业情况(不含交叉制裁的)对于被制裁的企业高管或员工而言,多边开发银行的制裁可能对其个人职业发展造成重大而深远的影响。多边开发银行往往要求被制裁企业惩处对违规行为负有责任的高管或员工,并以此作为判断企业是否开展了有效合规整改,是否可以解除制裁的评价因素之—。所以,被制裁企业很可能对责任高管或员工作出开除、撤职、降级、警告等处分决定。另—方面,被制裁的企业高管或员工将在制裁期限内不得继续参与多边开发银行资助的项目。因此,被制裁企业往往会将责任高管或员工调离其原有的岗位或职务(例如项目经理、标书经理等)。即使该高管或员工离开了被制裁的企业,转而其他未被制裁的企业任职,制裁期限内仍然不能参与多边开发银行资助的项目,职位选择受到很大限制。8参见世行的《制裁程序》第1条第1.01款(a),“theWorldBankhasestablishedaregimeforthesanctioningoffirmsandindividualsthatarefoundtohaveengagedinspecifiedformsoffraudandcorruptioninconnectionwithBank-FinancedProjects”。9参见世行制裁委员会公布的第132号、133号案例(SanctionsBoardDecisionNo.132andNo.133)。10参见世行制裁委员会公布的第122号案例(SanctionsBoardDecisionNo.122)。27五、欺诈已经成为中国企业面临的主要指控和挑战多边开发银行打击和制裁的不当行为主要包括腐败、欺诈、共谋、胁迫、妨碍这五种行为。其中,欺诈是多边开发银行执法案例中最常见的指控。根据世行披露的近五年的执法数据,被指控欺诈的案件占总案件数量的70%~87%,占绝对多数。其次才是腐败和共谋,被指控腐败的案件占总案件数量的19