海洋环保(海洋工程建设项目)执法实务答案

海洋环保(海洋工程建设项目)执法实务答案开展海洋工程建设项目生态环境保护执法，是维护海洋生态安全、规范海洋开发秩序的核心执法环节，执法过程需严格以法定职责边界、法定程序标准、法定裁量规则为依据，聚焦全生命周期的违法风险点精准核查，确保执法事实认定清楚、证据确凿充分、适用法律准确、裁量尺度统一。一、执法前置法定要件核定根据2024年1月1日施行的《中华人民共和国海洋环境保护法》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》及机构改革职能划分规定，海警机构统一履行海洋工程建设项目海上生态环境保护执法职责，负责对工程建设、运营、拆除全流程的污染损害、生态破坏行为开展现场检查、行政处罚及与司法机关的行刑衔接；生态环境主管部门负责海洋工程环境影响评价文件审批、环境保护设施竣工验收监管、排放标准制定；自然资源主管部门负责海域使用权属审核、海洋生态保护红线管控、生态修复监督。执法启动前需首先准确界定项目属性，严格区分海洋工程与海岸工程范畴，避免越权执法或监管真空：法定海洋工程范畴严格依照《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第三条认定，核心判定标准为工程主体位于平均大潮高潮线向海一侧，具体包括围填海、海上堤坝、人工岛、跨海桥梁、海底隧道、海底管道电缆、海洋矿产资源勘探开发、海洋能源开发、大型海水养殖、人工鱼礁、海水综合利用、海上景观娱乐等九类工程；海岸工程为依托岸线、主体位于平均大潮高潮线向陆一侧的港口、造船厂、滨海围塘等项目，其环保执法由属地生态环境部门依照陆源污染防治相关规定实施。据中国海警局2023年执法统计年报数据，全年共查办海洋工程类生态环境违法案件387起，占海洋生态环境领域案件总量的25.1%，其中因项目属性界定偏差导致的执法瑕疵案件3起，占比0.8%，全部通过部门间执法衔接机制及时移交有权管辖部门处置，未引发行政复议撤销或行政诉讼败诉后果。二、全流程执法核查核心要点（一）项目前期准入环节核查。重点核查海洋工程环境影响评价文件编报审批情况，这是海洋工程合法开工的前置要件。根据《海洋环境保护法》第四十七条规定，海洋工程建设项目必须在开工前依法完成环境影响评价文件审批，其中围填海工程、跨10公里以上海域的跨海桥梁隧道、海洋油气勘探开发、总装机容量1万千瓦以上的海洋能源工程、占用海洋生态保护红线或自然保护地的海洋工程，需编制环境影响报告书报生态环境部或省级生态环境主管部门审批；其他工程根据环境影响程度分别编制环境影响报告表或登记表。2023年全国查处的海洋工程违法案件中，未依法报批环评文件擅自开工建设的“未批先建”案件共165起，占海洋工程案件总量的42.6%，是最高发的违法类型，其中81%的案件集中在县级海域管辖范围内的大型海水养殖、人工鱼礁、小型海上休闲平台类项目，这类项目普遍存在投资规模小、建设周期短、建设主体法治意识薄弱的特点，往往在未办理任何审批手续的情况下擅自开工建设。执法中核定此类违法事实需重点固定三类证据：一是通过无人机航拍、现场GPS定位、施工影像资料固定项目实际开工时间、建设规模、所在海域位置；二是调取项目立项文件、施工总承包合同、设备采购凭证、工程款支付记录核定工程实际总投资，作为罚款基数认定依据，要避免当事人通过低报投资额减轻处罚，如2023年中国海警东海分局查处的某海上风电附属运维码头未批先建案中，当事人最初申报工程投资额为1200万元，执法人员通过调取总包合同、材料采购流水、施工人员工资发放记录核实实际投资额为3780万元，最终依据《海洋环境保护法》第一百零九条规定，按照工程总投资3%的裁量标准作出罚款113.4万元的行政处罚决定，对项目主要负责人处上一年度收入40%的罚款；三是核实项目是否占用海洋生态保护红线、自然岸线、海洋自然保护区核心区等禁止开发区域，此类情形需按照最高裁量幅度处罚，并依法责令拆除违法构筑物、恢复海域原状。（二）施工期环保措施落实情况核查。施工期是海洋污染和生态破坏风险最高的环节，2023年全国查办的施工期海洋工程违法案件共129起，占海洋工程案件总量的33.3%。执法核查需覆盖三类核心要求：一是污染防控措施落实情况。重点检查疏浚作业、水下开挖等施工作业的悬浮泥沙防控，按照《海洋工程环境影响评价技术导则》（GB/T19485-2014）要求，一般海域疏浚作业点下游100米处悬浮泥沙浓度增量不得超过10mg/L，海洋自然保护区、水产种质资源保护区、重要渔业水域等敏感海域悬浮泥沙浓度增量不得超过5mg/L，执法中要核查防污屏设置的完整性、疏浚作业范围是否超出环评批复范围，必要时按照《海洋监测规范》（GB17378-2007）要求采集平行水样开展监测，2023年查处的施工期违法案件中，疏浚作业未设置有效防污措施导致悬浮泥沙超标的案件共48起，占施工期违法案件的37.2%，主要表现为防污屏破损未及时更换、超范围疏浚、在鱼虾产卵期违规开展高扰动施工。同时要核查施工废弃物处置情况，施工产生的建筑垃圾、生活垃圾必须全部收集上岸处置，严禁弃置入海；施工船舶、钻井平台产生的油污水、生活污水需按照《船舶水污染物排放控制标准》（GB3552-2018）要求经处理达标后回用或由有资质的接收单位转运上岸，严禁直接排海，如2022年中国海警北海分局查处的某渤海油气勘探项目违法排污案中，施工单位为节约处置成本，将320立方米不符合排放标准的非水基钻井钻屑直接弃置入海，最终被处罚款280万元，2名直接责任人员被依法处以行政拘留。二是生态保护措施落实情况。核查施工单位是否针对中华白海豚、斑海豹、绿海龟等珍稀濒危海洋生物制定专项保护方案，在洄游、繁殖期是否落实声屏障设置、高噪声作业暂停、生物观测预警等措施，对施工期误伤珍稀海洋生物的行为要依法追究责任。三是环保设施“三同时”落实情况，核查污染防治、生态修复相关的环保设施是否与主体工程同步设计、同步施工，严禁刻意缩减环保设施投资、降低环保设施建设标准。（三）竣工验收与运营期执法核查。海洋工程竣工后，建设单位需在投入试运行后3个月内（最长不超过12个月）完成环境保护设施竣工验收，编制验收报告向社会公开，验收合格后方可正式投入运营。2023年全国共查处海洋工程竣工验收类违法案件52起，其中“久试不验”即长期以调试名义运行不开展验收的案件36起，占验收类案件的69%，主要集中在海上风电、海水淡化项目；验收弄虚作假、隐瞒环保设施未建成或污染物超标事实的案件16起。执法中要注意通过调取电网并网结算记录、供水运营记录、生产台账等客观证据核实项目实际投入运营时间，避免当事人以“设备调试”为借口规避验收责任，如2023年中国海警南海分局查处的某海上风电项目未验先投案中，当事人声称项目处于设备调试阶段，但执法人员调取电网企业的电量结算数据显示，该项目已连续并网发电7个月，累计上网电量1.2亿千瓦时，获取发电收益4560万元，最终依法对其作出罚款86万元、责令限期3个月完成竣工验收的处罚决定。运营期执法重点核查两类内容：一是污染物排放达标情况，重点核查海上油气田生产水排放是否符合《海洋石油开发工业含油污水排放标准》（GB4914-2008）要求，渤海及三类以上近岸敏感海域含油污水排放浓度不得超过15mg/L，其他海域不得超过30mg/L；核查污染物排放在线监测设备运行情况，对篡改、伪造监测数据、逃避监管的行为，除依法从重处罚外，要及时移送公安机关追究刑事责任，2023年全国共查处海洋工程运营期篡改监测数据案件7起，全部移送公安机关立案侦查，21名责任人被依法追究刑事责任。二是生态补偿措施落实情况，核查建设单位是否按照《建设项目对海洋生物资源影响评价技术规程》（SC/T9110-2007）要求，落实渔业资源增殖放流、人工鱼礁建设等生态补偿措施，按照标准测算，每占用1公顷海域实施工程建设，需增殖放流本地本土水产苗种不低于100万尾，对只签订补偿协议、不实际落实补偿措施的“纸面补偿”行为，要依法责令限期整改。（四）工程拆除闭海环节核查。海洋工程达到设计使用年限或因故终止运营需拆除的，建设单位需提前编制拆除环境保护方案报生态环境主管部门备案，拆除前全面清理平台、管道内残留的原油、生产废液、危险化学品，封堵海底管道两端，避免残留污染物溢出造成海洋污染。2021年渤海某废弃油气平台拆除作业中，施工单位未按要求封堵海底管道端口，导致管道内残留的12立方米原油溢出，造成周边23平方公里海域石油类污染，最终施工单位被处罚款1260万元，承担生态环境损害赔偿资金3.2亿元。三、执法实务常见问题处置规范一是证据固定规范。海洋执法现场具有流动性强、证据易灭失的特点，登临检查后要第一时间通过无人机航拍、现场录像、GPS定位固定工程位置与建设规模，采集污染样本时严格按照监测规范制作取样记录，由当事人或无利害关系见证人签字确认，及时调取环评批复、海域使用权证、施工记录、合同凭证、资金流水等书证，形成完整证据链，避免因证据不足导致执法决定被撤销。现场检查过程中要全程开启执法记录仪，对当事人拒绝配合检查、拒绝签字确认的情形，要如实记录在案，通过周边渔业作业人员、属地乡镇工作人员作为旁证固定相关事实，严禁以威胁、诱导等方式获取证据。二是裁量尺度规范。严格执行《海洋行政处罚裁量基准》，对初次违法、危害后果轻微并及时改正，未造成海洋生态实质性损害的，依法适用“首违不罚”或从轻处罚，通过行政指导、责令整改的方式督促市场主体落实环保责任；对未批先建占用生态红线、违法排污造成重大污染、屡查屡犯、恶意逃避监管的主体，依法从重处罚，对新增违法围填海行为坚持“零容忍”，2023年全国查处的12起新增违法围填海案件全部按照最高裁量标准处罚，违法构筑物全部拆除，恢复海域原状127公顷，对19名相关责任人依规追究党纪政务责任。作出处罚决定前要充分听取当事人的陈述申辩，对当事人提出的事实、理由和证据成立的，要依法采纳，不得因当事人申辩加重处罚。三是行刑衔接规范。严格落实《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，对在海洋自然保护区核心区排放有毒有害物质造成生态损害30万元以上、违法排污造成近岸海域污染面积超过2平方公里、篡改监测数据排污超过3天、造成珍稀濒危海洋生物死亡等涉嫌犯罪的情形，及时固定监测报告、损害评估结论等证据，商请检察机关提前介入案件指导，按照法定程序移送公安机关立案侦查，严禁以罚代刑。2023年全国海警机构共移送海洋工程类污染环境犯罪案件19起，追究刑