【方案】2026国资穿透式监管体系构建解决方案

国资穿透式监管体系构建解决方案政策梳理监管维度穿透式监管的战略部署历程政策梳理监管维度2024年9月2024年12月2025年3月2024年11月2025年2月2026年1月全级次：纵向覆盖所有企业层级全链条：横向覆盖业务全环节全过程：时间维度覆盖业务全生命周期：全要素：整合多维核心要素二级集团A二级集团B四级公司B12四级公司B22事事前事事中二级集团C事事后动动态监管日穿透式监管的战略部署历程穿透式监管的战略部署历程国资小新2026年7月3日09:30北京050人日前，国务院国资委召开穿透式监管工作会议，深入学习贯彻习近平总书记关于国资国企工作重要指示批示精神，落实全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议精神，会计师孙玉权主持会议。会议指出，深入推进穿透式监管，是完善国有资产管理监督体制机制、推动国有企业高列部署安排，将穿透式监管列为进一步深化国资国企改革重点任务。国资国企要深刻认识加强穿透式监管的重要意义，加快构建智能化穿透式监管体系，切实提升监管效能；要准确把握穿透式监管工作要求，深化监管体系改革，建强建好智能化监管系统，加强重点领域穿透监管，健全监管闭环；要切实加强组织领导，强化资源保障，注重人才培养，抓好宣贯督导。会议对加强穿透式监管的制度文件、国资央企穿透监管系统建设实践进行了解读介绍。航天科技、中国石化和河南省国资委作了经验交流。驻国务院国资委纪检监察组，国务院国资委有关厅局、直属事业单位负责同志，各中央企业集团、地方国资委负责同志参加会议。0404第穿透式监管政策体系从倡导要求到制度闭环穿透式监管政策体系从倡导要求到制度闭环围绕委通过15号文→1号文→2号文→46号令形成“制度适配-底座支撑-穿透执行-追责闭环”的完整链条；重要求全级次、全链条、全过程、全要素穿透聚焦11项突出问题突出问题说明：过度负债、无关多元、多层架构、薪酬乱象、监管制度监管制度推动建立①可穿透的数据能力②可溯源的数据能力③可自证的数据能力酸分步推进：2026数据中台→2027企业级数据平台2号文(2026年1月)定位：风险防范·实现“业务发生即监管可见”十大重点领域供应链供应链金融风险政策逻辑闭环政策逻辑闭环内控优化15号文指导内控优化数智升级1号文指导数智化升级风险防范2号文指导风险防范追责闭环46号令要求追责闭环财务数智化转型升级政策(26年1号文)发文一基本情况3形成资金管理数字化基础形成资金管理数字化基础系统互联、数据贯通全级次、全流程、全要222026年1月司库穿透可视司库穿透可视→财务系统互联→管理系统集成→经营全域覆盖2026年底系统互联|财务级数据中台|2027年底管理系统集成|企业级数据中台|监督穿透智能2028年底覆盖经营关键领域|全级次、01财务管理体系化02财务系统集成化血03财务信息数字化Q04财务监督智能化制度与组织→系统与平台→数据与治理→模型与闭环→业务与管理变革05财务转型一体化穿透式监管政策(26年2号文)发文情况◎核心判断：二号文不是增加一张监管大屏，而是以智能化监管系统为枢纽，串起十领域风险识别、核查、整改与结果运用闭环。《国务院国资委关于加强中央企业穿透式监管的指导意见(试行)》国资发监督规【2026】2号2026年1月数据标准、系统集成、数据标准、系统集成、跨层级、跨部门、跨业监管模型务贯通系统枢纽、预警核查、监管模型务贯通数智化成果→全级次数据→十领域扩展→监管闭环领导协同|智能系统|监督追责|制度标准数据布局|数据治理|系统集成|智能预警|安全保密自动采集|自动分析|自动预警|自动派单|自动跟踪上下贯通|实时在线|自动预警|闭环处置01投资06金融风险口02产权07军品业务03财务08采购与供应链曲04会计09境外单位05薪酬治理与责任→系统与数据→智能分析→核查整改→结果运用监管政策变化：从业财11类高风险向全域10类重点领域全面扩展2号文监督局《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见(试行)》26年前：11+N风险场景违规决策投资、无关多元经营、控股不控权、投资收益不及预期等违规决策投资、无关多元经营、控股不控权、投资收益不及预期等财务产权控股不控权虚假控股违规挂靠过度负债逾期应付控股不控权虚假控股违规挂靠过度负债逾期应付贷款掮客财务金融风险捞偏门无关多元多层架构过度负债、过度负债、违规拆借、融资担保、设立虚假贸易虚增军品成本、截留滞拨挪用军品资金、违规外协外购等境外盲目投资并购、恶性竞争、违规招标采购、违规支付佣金等靠企吃企永续债薪酬乱象金融风合同采购方式不合规、虚假招标、围标串标、虚假合同军品业务签约对象、对赌约定、资金结算、纠纷处置、境外业务风险违约责任、权益保护等境外业务风险国资委穿透式监管模型框架(部分)8个模型基金到期未退出内部人控制字号违规使用准入与合同合规军费用途偏离成本虚增外协外购违规交付质量偏离8个模型8个模型一号文(财管局)DRP和二号文(监督局)穿透式监管的关系《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》数据基础统一数据标准，建立常态化数据治理机制，打通财务与业务数据链路系统基础贯通司库、共享、预算、合同、投资、人力等系统，逐步覆盖经营管理全域模型基础围绕业务场景和突出问题构建监督模型，实现智能识别与风险预警闭环基础建立“问题识别一自动派单一协同核查一整改追责一制度反哺”的监管闭环政策衔接：支撑政策衔接：支撑→复用→扩展二号文已载入条文明晰提出：“结合财务数智化转型升级部署”,打造覆盖经营管理全域的数字化资源管理平台，推进国资监管系统与企业各类管理及业务系统集成贯通。监管系统复用数智化监管系统复用数智化财务与业务数据贯通十领域和治理闭环扩展范围升级从财务监督拓展至十个重点领域：投资、产权、财务、会计、薪酬、金融风险等视角升级从企业内部管理延伸至全级次、跨部门、跨业务、跨区域和跨国别监管机制升级形成党委领导、部门协同、制度约束、监督追责、结果运用体系能力升级构建“数据自动采集一自动分析一风险预警一核查派单一整改跟踪”的智能化监管闭环关键词：全级次、十领域、体系化、智能监管关键词：数据可信、业财贯通、模型驱动、监管关键词：全级次、十领域、体系化、智能监管关键词：数据可信、业财贯通、模型驱动、监管闭环二号文解决全级次、跨领域监管”一号文解决从哪里来”升级为数据驱动、模型识别、在线闭环的智能化监管共同推动监管方式由汇总报表与人工检查集团开展穿透式监管，是对外监管合规和对内管控升级的共同要求指标口径统一，来源可追溯②事后检查→在线监测③人工审核→模型预警内部预检模型，提前核查线索④问题发现→整改闭环线索、整改、复核、销号留痕唐唐管控痛点①层级多、底数不清组织、企业、业务和风险状态可视②数据散、口径不一数据目录、指标体系和专题库统一③风险发现滞后重点领域模型预警④整改难闭环线上派单、核查、整改、销号如何落地-从监管要求到应用落地的五步闭环指标→数据标准指标→数据标准标准→穿透应用要求→业务规则透、资金穿透),转化为企业内关键问题解析-穿透式监管的黑箱顶层指导要求顶层指导要求下层：企业的逻辑断裂(被动响应)收到报数要求收到报数要求内部评价结果内部评价结果百张数据底表结果不可预期结果不可预期穿透式监管落地的五层复杂度跃迁5核心动作：业务模型固化为系统5核心动作：业务模型固化为系统→关键产出：穿透式监管平台关联复杂度模型构建层关联复杂度核心动作：孤立规则建关联网络→关键产出：校验模型统计复杂度统计复杂度核心动作：定性要求转定量阈值→关键产出：可自动判定规则库逻辑复杂度逻辑复杂度核心动作：要素归类互斥维度→关键产出：监管维度定义业务复杂度核心动作：制度拆解→关键产出：结构化监管要素清单 第一层制度解构层：拆成五条投资管控主线依据输入(政策制度与标准)五条投资管控主线(制度解构结果)由制度拆出的四类问题·《XX集团投资管理办法》·《XX集团投资项目决策管理办法》授权范围内实施”计划内|额度内|授权内计划版本+批复+授权+支付03决策与实施控制04过程与投后控制第二层维度提炼层：以项目为核心，串起全过程证据链·授权矩阵与批复·进度节点与月报投资主体：XX集团下属子公司项目类型：股权投资关键数据(示例)原年度计划额度8,000万元调整后计划额度10,000万元10,000万元审批管理系统12,000万元累计支付金额资金管理系统最新进度节点正在实施中一说明说明项目储备、年度计划评审、投审会、批复问题整改、复核销号第三层规则量化层 原年度计划：8,000万元调整后计划：10,000万元专项决策/补充审批：暂未关联有效记录本规则表达卡(示例)无有效计划/调整依据，或合同金额、累计支付预警→业务初核→补正/升级→复核销号第四层模型构建层主业匹配与例外审批清单命中与升级程序节点、报送与支付进度TZ-06投资收益不及预期收益、回收与经营偏差TZ-03未批先投/程序倒置决策前置与时间顺序计划、金额与授权边界TZ-07投后评价整改逾期问题、期限与销号状态立项至验收的全过程是否属于计划/授权边界问题?是·是否属于进度/收益问题?当前不是主判断是否属于计划/授权边界问题?是·是否属于进度/收益问题?当前不是主判断第五层数字嵌入层通过数据接入、质量门禁、规则计算、预警推送、业务处理、复核销号与模型优化，形成可运营的监管闭环，持续提升预警有效性。汇聚多源业务数据，形成监管对象全景视图。按规则引擎自动计算，生成可解释预警，推送给相关责任人。责任部门核实原因，补充本案例接入的数据本案例校验结果计算结果(示例)预警内容(示例)初核结果(示例)有效计划额度：10,000万元合同金额：12,000万元超出计划：2,000万元命中TZ-04规则预警名称：超计划超授权投资风险等级：问题说明：合同金额及累计支付突破当前有效计划/授权边界，未关联有效补充审批。证据清单：计划、批复、合同、支付流水等6份材料核查结论：暂无有效补充审批原因说明：因项目追加投资，正在走补充审批流程。拟处置建议：①补录补充审批材料②或发起计划调整审批③暂停超额部分支付每条预警均有证据链支撑，责任清晰、过程可留痕。基于命中有效性与误报复盘，持续优化规则与数据质量。触发金额：超出计划2,000万元超出后支付500万元落实整改措施，沉淀证据，复核解除/继续督办，沉淀落实整改措施，沉淀证据，处置进展(示例)复核结果(示例)05-25超额支付已止付√复核结论：复核证据：补充批复、调整后计划、止付凭证等5份材料预警覆盖率预警准确率整改及时率平均处理时长98%91%96%6.国资委监管实践，需要关注的不只是系统建设，还包括制度口径、模型规则、线索处置和运行机制。支撑数据归集、在线围绕重点领域设计风将模型命中线索纳入平台理解与能力认知穿透式监管：平台能力层+角色应用层多源数据采集对接内外部多源系统，预警与证据包多维预警触发，监管对象建模统一监管对象模型，支持层级与属性配置字段映射与口径配置>线索流转闭环线索受理、分派、跟进、反馈、归档驾驶舱与下钻>风险模型规则配置支持阈值、逻辑与评分配置权限审计细粒度权限控制，操作审计与数据访问留痕)监管人员管线索只报送人员做预检责任部门办整改自线索受理品数据配置规则预检校验，品模型与规则管理，不是为每个监管场景重复建设系统，而是沉淀一套可复用的平台能力，再按不同角色组合成应用。总体蓝图：一舱观势、三台协同、三中心支撑、全流程闭环、AI矩阵赋能全流程闭环目上报校验台监管决策驾驶舱AI矩阵赋能智能问数报告生成预警解读智能研判政策问答知识检索建模型：事后先行、事中跟进、事前嵌入-分阶段建设系统嵌入建设2201推动整改派、整改可追踪输出价值前置风险拦截、合规强约束、制度落地更有效不强依赖实时改造，适合作为首期样板；但必须保证证据可追溯、首期范围建议财务条线牵引力强，先跑通高价值、高可解释、可汇报的财务资金闭环。财务条线牵引力强，先跑通高价值、高可解释、可汇报的财务资金闭环。投前评估投前评估010101采购合规借款与担保全口径监控、额度管控、到期预警与风险评估。穿透式监管的价值，不只是“看见风险”,而是把监管要求转化为可运行、可解释、可追踪、可持续优化模型要分阶段推进落地要靠体系配套角色应平台能力层先行制度角色应平台能力层先行制度运用⑥☑据融通、系统畅通、上下贯通在投资、采购、销售、研发等业务前端设置财务专人专岗进行协同作战，提供贴身服务，实现财务对业务的敏捷感知、快速响应打通企业内部生态、外部生态、产业生态，促进业务流、资金流、信息流、价值流的深度融合，打造生态财务数智化底座。要围绕集约、安全、高效，对现有司库管理系统进行迭代升级，推动资金管理由“看得见、看得全”在资金、票据基础上进一步整合集团金融资产、授信额度、产业链信用等金融资源，打造流动性管理、资本运作、产融协同的立体化金融资源统一运作平台。在合规前提下进一步加强境外资金集中管理，明确建覆盖境内外、本外币的一体化财资监测体运用金融科技手段，整合资金流、合同流、物流等数据信息，搭建产业链金融平台，构建核心企业与上下游企业一体化金融供给和风控体系，实现以融促产司库战略决策管理生态金融管理营运资金管理结算交司库战略决策管理生态金融管理营运资金管理结算交易管理苍穹平台待办事项通知中心流程中心监控预警仪表盘决策分析指标RPA移动端小程序在线文档FTP网盘资金预测资金预测金融机构关系穿透式监管融资业务分析资金头寸分析资金集中度分析资金结算分析风险监管平台供应链融资管理应收应付管理资金集中管理供应链融资管理应收应付管理资金集中管理资金结算资金计划账户管理担保管理票据管理电子债权凭证管理金融衍生品交易管理授信管理信用证债务融资管理银企直连投资理财网银RPA司库数据中心司库数据中心AI司库助手、AI风控模型、AI报告生成、AI司库安全中心依托数据资源