（2026）关于严格规范公正文明执法的调研报告

（2026）关于严格规范公正文明执法的调研报告2026年3月至7月，由市委依法治市办牵头，联合市人大常委会监察和司法工委、市司法局、市营商环境局组成专题调研组，围绕全市市县乡三级行政执法机关严格规范公正文明执法落实情况开展全覆盖调研，累计实地走访执法单位127个、市场主体462家，评查行政许可、行政处罚、行政强制案卷1200份，召开不同层级座谈会32场次，访谈执法人员3200名、行政相对人和普通群众1.2万名，发放民意测评问卷1.5万份，全面梳理当前执法工作的推进成效、存在问题，深入分析成因，提出针对性改进对策。一、当前严格规范公正文明执法的推进成效（一）执法制度体系迭代完善2024年以来，全市先后修订《行政执法三项制度实施细则》《行政处罚裁量权适用规则》等12部规范性文件，覆盖综合执法、市场监管、生态环境、交通运输、应急管理等17个重点执法领域，形成“通用规则+领域细则+操作指引”的三级制度框架。截至2026年6月，全市17个领域的行政裁量权基准全部完成动态调整，裁量区间压缩比例达60%，行政裁量权适用率达98.7%，较2023年提升18.2个百分点。动态更新免罚轻罚清单，2025年以来先后新增免罚事项127项、轻罚事项89项，累计办理免罚轻罚案件1.7万件，为市场主体减免罚没金额2.3亿元，其中市场监管领域对个体工商户未按规定公示信息、轻微超范围经营等首次违法且及时整改的行为免予处罚，累计惠及经营主体8200户，有效降低了小微经营主体的制度性成本。（二）执法队伍规范化水平持续提升严格落实执法人员持证上岗和资格管理制度，2025年完成全市4.2万名执法人员的资格换证考试，考试通过率达95.2%，清退不合格、非在编执法人员317名，实现执法人员100%持证上岗。建立分类分层培训体系，2025年以来累计开展专业执法实操培训247场次，覆盖全部一线执法人员，其中基层执法人员年均培训时长不低于40学时，实操培训占比达55%。加大执法装备投入，截至2026年6月，全市一线执法人员执法记录仪配备率达100%，移动执法终端配备率达92%，市级执法部门和城区执法单位全部建成标准化执法办案中心，实现执法全过程留痕、可回溯管理。（三）执法监督机制闭环运行内部监督层面，全市共配备专职法制审核人员1124名，占执法人员总数的2.67%，高于国家要求的2%最低标准，2025年以来全市重大执法决定法制审核覆盖率达100%，累计纠正不当执法决定1247件，纠错率达3.1%。外部监督层面，选聘230名行政执法社会监督员，其中群众代表、市场主体代表占比达65%，2025年以来共收到社会监督员移送的执法问题线索427条，全部完成整改，整改反馈满意度达96.7%。建立行政复议、行政诉讼倒逼机制，2026年上半年全市行政复议纠错率为6.8%，较2023年下降5.5个百分点，行政诉讼败诉率为3.2%，较2023年下降5.5个百分点，执法质量提升成效显著。（四）执法社会认可度稳步上升2026年上半年全市行政执法满意度民意测评得分达92.4分，较2023年提升7.8分，其中涉企执法满意度从2023年的81.2分提升至94.1分，群众对执法作风的投诉量较2023年下降47%。柔性执法方式广泛应用，2025年以来全市累计运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制执法方式办理案件4.2万件，占案件总量的37%，较2023年提升22个百分点，有效减少了执法冲突，实现执法法律效果和社会效果的统一。二、存在的主要问题（一）执法制度落实存在温差偏差部分基层执法单位对三项制度的落实不到位，本次抽查的1200份行政执法案卷中，11.2%的案卷存在执法公示信息不完整、公示不及时的问题，8.7%的案卷全过程记录音像资料归档不规范、缺失关键环节记录，3.4%的重大执法决定法制审核流于形式，仅作形式签字未开展实质性审核。裁量权适用不精准问题依然存在，2026年上半年全市收到的132件执法投诉中，42%涉及裁量权适用不当，个别执法人员对同类型违法行为适用不同裁量标准，甚至存在“关系案”“人情案”的苗头，比如某区市场监管部门对2起情节相近的虚假宣传案件，分别作出1万元和10万元的处罚决定，被当事人申请行政复议后撤销了畸重的处罚决定。免罚轻罚清单适用率偏低，全市免罚轻罚案件占比仅为8.7%，远低于全省15%的平均水平，部分执法人员对免罚轻罚政策的适用条件把握不准，不敢、不愿适用柔性执法政策。（二）执法理念转变不到位重处罚、轻教育，重管理、轻服务的思维惯性依然存在，本次抽查的200份生态环境领域行政处罚案件中，82%的案件仅作出处罚决定，未配套出具整改指导意见，未对当事人开展普法宣传，部分当事人因不懂法律规定多次出现同类违法行为。个别执法人员存在“官本位”思想，执法作风粗暴，2026年上半年全市收到的执法作风投诉占投诉总量的28%，比如某县交通执法人员在查处货车超载时，未主动出示执法证件，未告知当事人违法事实和陈述申辩权利，直接开具2000元罚单，被当事人投诉后被通报批评。运动式、“一刀切”执法问题偶有发生，2026年4月某街道在开展餐饮油烟专项整治时，要求所有餐饮门店一律停业整改，未区分违法情节和整改难度，引发12家经营户集体投诉，造成不良社会影响。（三）基层执法保障短板突出乡镇街道综合执法改革后，全市乡镇街道累计承接213项县级部门下放的执法权限，但37%的下放权限没有对应的专业执法人员承接，比如农业农村、应急管理、生态环境等领域的专业执法，乡镇执法人员大多为兼职，未经过系统的专业培训，2025年全市乡镇执法人员资格考试通过率仅为72%，远低于市直执法单位98%的通过率。执法装备配备不足，偏远乡镇的执法车辆、专业检测设备配备率仅为41%，部分乡镇执法人员需要用私人手机拍摄执法记录，用个人车辆开展执法巡查，无法满足日常执法需求。编制缺口较大，全市基层执法编制缺口达1200个，基层执法人员人均承担的执法任务量是市直执法人员的3.2倍，年均加班时长超300小时，人员流失率达8.7%，队伍稳定性不足。（四）执法协同机制不顺畅跨部门联合执法权责不清、重复执法问题突出，2026年上半年全市收到的47件涉企执法投诉中，32件涉及重复检查，比如某餐饮经营户1个月内先后被市场监管、卫健、消防三个部门分别检查3次，每次都要求提交相同的材料，增加了经营主体的负担。执法信息共享不通，不同执法部门的执法系统互不兼容，数据壁垒依然存在，执法线索移送、案件协查大多通过线下进行，办理周期平均达15天，远高于线上办理的3天周期。行政相对人材料重复提交问题严重，比如办理建筑工程施工许可的执法核查，需要跨住建、自然资源、生态环境三个部门提交5次相同的主体资格材料，群众办事成本较高。（五）执法人员履职保护机制不健全容错纠错机制不完善，68%的基层执法人员表示“宁愿按上限处罚，也不愿意适用免罚轻罚政策担风险”，担心一旦出现当事人投诉或者被督查发现，会被追责问责。执法人员合法权益保障不到位，2025年以来全市共发生暴力抗法事件72起，造成39名执法人员受伤，其中仅12起对施暴者依法追究了行政或刑事责任，其余均以调解方式处理，未对施暴者作出实质性处罚，打击了执法人员的工作积极性。执法考核导向偏差，目前的执法考核指标中，办案数量、罚没金额的权重占比达60%，群众满意度、执法社会效果的权重仅为15%，导致部分执法人员为了完成考核任务，过度追求处罚数量，忽略执法的社会效果。三、问题成因分析（一）制度供给适配性不足部分执法制度的制定未充分考虑基层实际，比如要求每个执法单位必须配备专职法制审核人员，但部分偏远乡镇一共只有2-3名执法人员，无法配备专职法制审核人员，导致制度无法落地。部分制度的操作指引不明确，比如免罚轻罚清单仅规定了适用的情形，但未明确适用的流程、证据留存要求、免责条款，导致执法人员不敢适用。制度宣传不到位，仅42%的基层执法人员能准确掌握三项制度的全部要求，37%的市场主体知道免罚轻罚清单的具体内容，制度知晓率偏低影响了落实效果。（二）执法人员培训针对性不够培训内容侧重通用法律知识，专业领域的实操培训占比仅为20%，针对复杂执法场景的应对、柔性执法方式的运用、沟通技巧等方面的培训较少，导致部分执法人员不会用、不善用柔性执法政策。培训形式单一，80%的培训为线上录播课程，缺乏现场模拟、案例教学、实操演练，培训效果打折扣，部分基层执法人员虽然通过了资格考试，但实际执法能力不足，无法应对复杂的执法场景。（三）基层权责配置不合理乡镇街道综合执法改革中，存在“放责不放权、放权不放编”的问题，县级部门将大量执法责任下放给乡镇，但对应的编制、人员、装备没有同步下沉，导致乡镇“接不住、管不好”下放的执法权限，权、责、利不匹配的问题突出。基层执法人员的待遇偏低，执法津贴、加班补贴落实不到位，晋升渠道狭窄，工作压力大，导致队伍吸引力不足，优秀人才流失严重。（四）执法信息化建设滞后全市尚未建成统一的执法信息共享平台，不同部门的执法系统由上级条线部门分别开发，数据接口不开放，无法实现跨部门数据共享，导致执法人员需要重复录入信息，行政相对人需要重复提交材料。执法数字化应用不足，部分基层执法单位依然采用传统的纸质案卷记录方式，执法效率偏低，执法数据的分析运用不足，无法为执法决策提供支撑。四、改进对策建议（一）优化执法制度供给，提升制度落地精准性2026年10月底前完成《行政执法三项制度实施细则》的修订，针对基层执法实际，明确乡镇一级重大执法决定法制审核可以采取“乡镇初审+县级主管部门复核”的模式，解决基层无专职法制审核人员的问题。细化行政裁量权基准，针对不同领域、不同违法情节，制定更具体的适用标准，2026年底前完成所有执法领域的裁量权基准修订，压缩自由裁量空间，杜绝同案不同罚的问题。完善免罚轻罚清单的操作指引，明确适用条件、流程、证据留存要求和免责条款，2026年底前新增100项免罚轻罚事项，覆盖交通运输、文旅、农业农村等重点领域，明确执法人员无故意或重大过失的情况下，适用免罚轻罚政策不予追责，提升执法人员适用的积极性。（二）强化执法理念塑造，提升队伍专业能力建立分类分层培训体系，市级负责专业领域的实操培训，县级负责通用法律知识和执法作风培训，一线执法人员年均培训时长不低于40学时，其中实操培训占比不低于60%，重点培训柔性执法方式运用、复杂场景应对、沟通技巧等内容。推行“导师制”培训模式，由资深执法人员带教新入职执法人员，带教期限不少于1年，提升新入职人员的实操能力。完善执法人员资格动态管理机制，建立年度考核制度，考核不合格的暂停执法资格，重新培训合格后方可上岗，2027年底前实现基层执法人员资格考试通过率100%。开展执法作风专项整治，2026年下半年集中查处一批执法粗暴、程序违法的典型案件，通报曝光，倒逼执法人员转变执法理念，树立“执法即服务”的意识。（三）加大基层保障力度，破解权责匹配难题2026年底前将市直和县级部门的1000个执法编制下沉到乡镇街道，优先保障偏远乡镇、执法任务重的区域，配齐配强农业农村、应急管理、生态环境等领域的专业执法人员。加大基层执法装备投入，2026年底前实现所有乡镇执法车辆、移动执法终端、专业检测设备配备率100%，建立执法装备动态更新机制，每3年更新一次装备，保障基层执法需求。提高基层执法人员待遇，落实执法津贴、加班补贴，对在基层执法一线工作满10年的人员，在职称评定、提拔使用上给予优先倾斜，降低基层执法人员流失率，提升队伍稳定性。（四）健全执法协同机制，提升执法运行效能建立跨部门联合执法清单制度，2026年底前制定第一批20项联合执法清单，明确联合执法的领域、频次、权责，对同一市场主体的多个检查事项合并进行，原则上每年联合检查不超过2次，杜绝重复检查。2026年10月底前建成全市统一的执法信息共享平台，打通市场监管、生态环境、交通运输、应急管理等12个重点执法部门的系统数据，实现执法线索移送、案件协查、结果互认全流程线上办理，办理周期压缩至3天以内。推行行政相对人材料一次提交、多部门互认，2026年底前实现执法事项提交材料减少60%以上，降低群众和企业的办事成本。（五）完善监督保护机制，激发执法队伍活力调整执法考核指标体系，2026年底前将群众满意度、执法社会效果的考核权重提升至50%，降低办案数量、罚没金额的考核权重，引导执法人员从重处罚向重效果转变。出台《行政执法人员履职保护办法》，明确容错纠错的适用情形，对执法人员在适用柔性执法、推进改革创新过程中，没有故意或者重大过失的，不予追究责任，打消执法人员的后顾之忧。明确暴力抗法的处置流程，对暴力抗法者依法严肃追究行政或刑事责任，及时为受到不实投诉的执法人员澄清正名，保障执法人员的合法权益。（六）强化法治宣传