2026年国土空间用途管制工作计划

2026年国土空间用途管制工作计划2026年是全面贯彻落实国土空间规划体系建设要求的关键一年，也是深化国土空间用途管制制度改革、提升资源保护与利用效率的重要节点。为深入贯彻习近平生态文明思想，严格落实《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，现就2026年国土空间用途管制工作安排如下：一、总体要求坚持“保护优先、集约高效、系统协同、严格管控”的原则，以“三区三线”（城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）划定成果为基础，强化国土空间规划对各类开发保护建设活动的指导约束作用；聚焦耕地保护、生态修复、城镇提质三大核心任务，构建全周期、全要素、全链条的用途管制体系；通过制度创新、技术赋能、部门协同，推动形成“源头严防、过程严管、后果严惩”的管制格局，为高质量发展和高水平保护提供空间保障。2026年重点实现以下目标：——耕地保护责任全面压实，永久基本农田划定成果稳定性提升，耕地“进出平衡”机制规范运行，年度耕地净减少量控制在5万亩以内；——生态空间管控精度提高，生态保护红线内人为活动分类管控规则全面落地，自然保护地核心保护区人类活动零新增；——城镇空间开发强度合理可控，存量建设用地盘活率达到30%以上，新建项目用地审批效率提升20%；——智慧监管平台覆盖全域，用途变更全流程数字化监管率达100%，违法违规占用耕地和生态空间行为发现及时率超95%。二、重点任务与具体措施（一）强化规划引领，严格用途转用管控以国土空间规划“一张图”为基础，严格落实“土地开发利用必须符合国土空间规划”的法定要求，重点做好三方面工作：1.规范“三区三线”衔接应用。完成市、县两级国土空间总体规划审批成果的数据库汇交，确保“三区三线”划定成果与年度土地利用计划、建设用地审批、生态保护修复等业务全流程衔接。制定《“三区三线”管控规则实施细则》，明确城镇、农业、生态空间内建设项目的准入条件、规模标准和审批层级。例如，城镇开发边界内允许集中布局城镇建设项目，边界外原则上仅允许能源、交通、水利等线性基础设施和公共服务设施；农业空间内严格限制非农业建设，确需占用耕地的须落实“占补平衡”“进出平衡”双平衡；生态保护红线内仅允许不破坏生态功能的有限人为活动，且需按程序报省级以上自然资源主管部门审批。2.严格用途转用审批管理。修订《建设用地审查报批管理办法》，将国土空间规划符合性审查作为项目用地审批的首要条件。对涉及占用永久基本农田的项目，严格执行“数量不减少、质量不降低”要求，除国家重点能源、交通、水利项目外，原则上不予批准；占用生态保护红线的项目，需编制生态影响专题论证报告，组织专家评审并征求生态环境部门意见。2026年，计划开展2轮专项督查，重点核查跨区域线性工程、单独选址项目的规划符合性，确保用途转用审批合规率达100%。3.强化规划实施动态评估。建立国土空间规划实施评估预警机制，每季度对各区域建设用地规模、耕地保有量、生态保护红线面积等核心指标进行监测，对指标异常波动的地区及时预警并督促整改。结合“十四五”中期评估，组织开展市、县国土空间总体规划实施情况第三方评估，重点分析规划约束性指标落实、空间开发强度、资源集约利用等情况，形成评估报告并报同级政府，为规划动态调整提供依据。（二）分区分类管控，守牢资源保护底线针对城镇、农业、生态三类空间的不同功能定位，实施差异化管控措施，坚决守住耕地和生态安全底线。1.城镇空间：推动集约高效发展。制定《城镇开发边界内用地管控指引》，明确开发强度、容积率、绿地率等控制性指标，鼓励混合用地模式，支持产业用地兼容配套服务设施（比例不超过15%）。开展“城镇低效用地再开发”专项行动，重点盘活批而未供、供而未用、用而低效的存量土地，通过“腾笼换鸟”“退二进三”等方式，推动老旧工业区、城中村改造。2026年，计划完成10个试点项目，盘活存量土地2万亩，其中用于先进制造业、现代服务业的比例不低于60%。同时，严格管控城镇开发边界外的“飞地”建设，除经批准的乡村振兴项目、基础设施外，禁止新增城镇建设用地。2.农业空间：筑牢粮食安全基础。以永久基本农田为重点，严格耕地保护责任落实。一是规范耕地“进出平衡”管理，制定《耕地“进出平衡”操作指南》，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的条件、程序和补偿标准，建立“转出—审核—复垦—入库”全流程台账，确保年度耕地净转出面积与复垦补充面积相等、质量相当。二是强化永久基本农田特殊保护，将粮食生产功能区、重要农产品生产保护区全部划入永久基本农田，禁止任何单位和个人擅自占用或改变用途；对已划定的永久基本农田，开展“非粮化”“非农化”问题“回头看”，2026年6月底前完成整改销号。三是加强设施农用地管理，修订《设施农用地备案办法》，明确种植、养殖设施用地的规模标准（如生猪养殖设施用地规模不超过项目用地总面积的10%，最多不超过15亩），规范备案流程，严禁以设施农业名义占用永久基本农田建设非农设施。3.生态空间：提升系统保护效能。以生态保护红线为核心，严格管控人为活动。一是细化生态保护红线内活动分类管控，将允许的人为活动分为三类：核心保护区仅允许必要的科研监测、应急救援活动；一般控制区允许不破坏生态功能的生态旅游、自然教育、适度参观等活动，以及符合国家规定的线性基础设施、民生项目。二是推进自然保护地整合优化，完成国家级、省级自然保护地范围和功能分区的核准，制定《自然保护地内建设项目准入负面清单》，禁止新建破坏生态环境的工矿、房地产、高耗能项目。三是实施生态保护修复工程，重点推进长江、黄河流域等重要生态廊道建设，2026年计划完成湿地恢复5000亩、森林抚育10万亩、矿山生态修复30处，提升生态系统多样性、稳定性、持续性。（三）深化审批改革，提升服务保障效能以“放管服”改革为抓手，优化用地用海用林审批流程，推动“要素跟着项目走”，为重大项目落地提供高效服务。1.推进“多审合一、多证合一”。整合建设项目用地预审与选址意见书、农用地转用与土地征收审批等事项，实行“一次申请、一套材料、并联审批”。对符合国土空间规划的重大产业项目、民生工程，开通“绿色审批通道”，压缩审批时限至15个工作日（法定时限30个工作日）。2026年，计划将市、县两级审批事项网上办理率提升至100%，实现“数据多跑路、群众少跑腿”。2.探索“标准地+承诺制”改革。在省级以上开发区推广“标准地”供应模式，明确投资强度、亩均税收、容积率等控制性指标，企业按标准作出承诺后即可开工建设，建成投产后由相关部门核验达标情况。2026年，“标准地”供应比例不低于工业用地出让总量的80%，推动项目“拿地即开工”。3.强化用地用海用林协同保障。建立自然资源、农业农村、生态环境、林业草原等部门的联席会议制度，每季度联合审查重大项目的用地用海用林需求，统筹协调耕地占补平衡、生态影响补偿等事项。对国家和省级重点项目，提前介入指导，帮助完善规划选址、方案优化等前期工作，确保项目及时落地。（四）加强监测监管，严肃查处违规行为构建“天上看、地上查、网上管”的立体监管体系，确保用途管制制度刚性执行。1.建设智慧监管平台。依托国土空间基础信息平台，整合国土变更调查、卫片执法、耕地监测、生态监测等数据，建立“全要素、全周期、全链条”的用途管制监管系统。平台具备“智能识别、自动预警、追踪溯源”功能，可实时监测耕地“非农化”“非粮化”、生态保护红线内违规建设、城镇开发边界外违法占地等行为，2026年6月底前完成平台上线运行，覆盖省、市、县三级。2.开展专项执法行动。组织“耕地保护专项督查”“生态空间违规建设整治”等行动，重点查处违法占用永久基本农田建房、挖湖造景，以及生态保护红线内违规采矿、修建别墅等行为。对重大违法案件实行挂牌督办，公开通报典型案例，形成震慑效应。2026年，计划查处违法违规用地案件500起以上，复垦复耕面积不低于3000亩。3.完善信用监管机制。将企业和个人的用地用海行为纳入社会信用体系，对违法占用耕地、破坏生态环境等行为，依法限制其参与土地出让、项目审批等活动。建立“红黑名单”制度，对严格遵守用途管制规定、积极参与生态保护的主体，在用地指标分配、项目审批等方面给予优先支持。（五）强化协同联动，凝聚工作合力国土空间用途管制涉及多部门、多领域，需加强统筹协调，形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与”的工作格局。1.压实地方政府责任。将国土空间用途管制工作纳入地方政府绩效考核，重点考核耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线管控成效等指标，考核结果与土地利用计划指标分配、财政转移支付等挂钩。对履职不力、监管不严导致耕地和生态空间严重受损的地区，实行“一票否决”，并约谈相关责任人。2.加强部门协作配合。自然资源部门负责统筹协调、监督指导；农业农村部门负责耕地质量提升、“非粮化”整治；生态环境部门负责生态保护红线内环境影响评价；林业草原部门负责林地、湿地保护修复。各部门建立信息共享、联合执法机制，每季度互通工作进展，形成监管合力。3.引导公众参与监督。通过官方网站、微信公众号等平台，及时公开国土空间规划、用途转用审批、违法案件查处等信息，保障群众知情权、参与权。鼓励公众通过“12336”自然资源违法举报热线反映问题，对查证属实的举报给予奖励，营造全社会共同参与国土空间保护的良好氛围。三、保障措施1.加强组织领导。各级自然资源主管部门要成立专项工作领导小组，主要负责同志亲自抓，分管负责同志具体抓，明确责任分工，细化任务清单，确保各项工作落地见效。2.强化资金保障。统筹中央和地方财政资金，重点支持耕地保护、生态修复、智慧监管平台建设等工作。鼓励社会资本参与国土空间综合整治、生态保护修复，通过“谁修复、谁受益”等政策引导多元