行政管理学笔记(整理)

1、第一章：行政管理学一、概念行政管理是国家产生以后而形成的一种特殊的社会管理活动，是各级国家行政组织以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，运用国家赋予的权力，通过制定和实施公共政策而对国家政务、社会公共事务和行政机关自身事务进行有效管理的活动。二、公共行政的理论与实践发展（一）现代公共行政的产生1、资本主义国家体制的建立使行政的主体政府独立出来2、职业官僚、职业公务员的出现使公共行政走向现代3、大工业革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件（二）现代公共行政的发展及主要流派1、科学管理时期古典学派、程序学派、制度学派20世纪初至30年代为鼎盛时期，70年代

2、复兴特点：研究出发点和目标是效率与经济，重视对组织结构、组织程序原理的研究法约尔（1841-1925）程序学派创始人，1916年发表代表作工业管理与一般管理（1）首先提出了管理是企业的职能之一（2）提出著名的管理14项原则：分工、权力、责任、纪律、命令统一、指挥统一、公利先于私利、相应的报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神（3）提出了著名的“法约尔跳板”原理：即执行等级路线与保持行动迅速相结合的方法。这一原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以专注于一些重大问题泰罗（Frederick W.Taylor 1856-1915)美发明家、工程师、科

3、学管理代表人物，被誉为“科学管理之父”。（1）作为科学管理的创始人，其管理思想及管理主义产生的影响首屈一指。泰罗通过研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代，也开创了现代管理的新时代（2）“例外”原理：即高级管理者把例行的一般日常事务交给下级管理者去做，自己只保留对政策制定、任免等例外事项（或重要事项）的决定权与监督权（3）效率与行政效率马克斯.韦伯（Max Weber 1864-1920) “社会学之父”。毕生从事理论研究，涉及社会学、哲学、法学、经济学、政治学、管理学、历史、宗教与艺术等学术领域，在国际学术界拥有巨大的声望韦伯在学术上的贡献是全方位的，在多个学科都有

4、广泛而深远的影响，他提出的权威理论和官僚制组织理论，奠定了现代组织理论的基础领导权的控制模型：韦伯认为在人类社会发展过程中，客观上存在着三种权力与控制模型，并形成不同的组织形态（一）传统权力控制型（二）超人权力控制型 (依靠克里斯玛charisma 即超凡魅力而形成）（三）合法合理的权力控制型：建立在理性、法律基础之上，一切权力、权威均来自理性与法律原则，以依法治国、实行法治为重要特征。韦伯认为合法合理的权力控制型是最理想的，是社会组织的发展方向。以这种组织形态为基础，他设计并提出了理想型的行政组织科层制科层制，又称官僚制，是指符合现代社会发展的具有专业化综合化的设层分职能的行政组织制度。这种

5、组织能有效地完成组织与管理工作，完成组织目标。合法合理的等级制与职能制相结合，是这一组织的基本框架。科层制组织的特点1、层级结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织中不可缺少的因素2、有明确的分工制度，每一职位都有相应的法定权力3、各种工作决定有一定的记录在案的法定公式4、行政权与立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者5、每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练6、人员的选拔通过公开竞争考试进行7、每一职位都必须规定明确的职责范围8、职位不属私人所有科学管理时期研究的特点与不足：特点：1、研究的重点是组织结构2、研究的指导思想是政治与行政分开3、研究的方法主要是理

6、性研不足：1、过分重视机械的效率概念，而忽视了人的尊严2、只重视组织的静态方面，忽视了组织的动态方面3、把组织看成封闭的系统，忽视了组织的开放性4、把人看成是纯粹的”经济人“和会说话的工具，过分重视物质上的奖励和制度上的管制，忽视了精神的激励和工作主动性的调动2、行为科学时期20世纪3060年代霍桑实验：19241932年，以哈佛大学教授 G.E.梅奥为首的一批学者在美国芝加哥西方电气公司所属的霍桑工厂进行的一系列实验的总称。结论：必须搞好人与人、人与机构的合作关系，才能提高效率总结出一套与科学管理理论相悖的原理、原则；A、工人不只是物质因素制约的“经济人”，而是受各种社会因素影响的“社会人”

7、，他们除有物质需求外，还有社会、心理等方面的需求；B、人不是单独的、孤立的个体，而是复杂的社会系统的成员；C、企业除了正式组织以外还存在非正式组织；管理者要寻求和采取一种以社会和人群技能为基础的新的领导方式特点：1、提出了以人为本的观点2、否定政治、行政分离的观点3、注重实证研究研究重点：1、研究方法从静态研究转向动态研究2、强调对非正式组织的研究3、在管理方式上从监督制裁走向人性激发4、由消极惩罚走向积极激励5、由专断领导走向民主领导不足：1、过分偏重对组织中人员行为的研究，忽视和否定了组织结构和法令规章的重要性2、过分强调人际关系和满足人的社会心理需要，降低了对专业化的要求，在一定程度上影

8、响行政效率3、在研究非正式组织的过程中有忽视正式组织的倾向3、系统科学时期研究特点：把当代社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛运用到行政学的研究中来，使行政学成为一门多学科相互交叉、相互渗透的综合性学科局限：研究方法过于抽象，不能或难于付诸实施与操作切斯特.巴纳德：第一个把组织看做是一个社会系统的理论家,他是非正式组织概念的提出者,也是均衡理论的提出者生态理论权变理论：20世纪70年代在美兴起。认为：在企业管理中要根据企业所处的内外条件随机应变，没有什么一成不变、普遍适用的“最好的”管理理论和方法4、经济学研究时期20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的

9、公共行政产生了极为重要的影响假设：自私理性人布坎南（James Mcgill Buchanan 1919 管理学学士，文学硕士，哲学博士）创立了公共选择理论，1986年获诺贝尔经济学奖（三）我国公共行政学的发展1、中国古代行政管理的实践与思想2、中国近代行政管理的实践与思想3、建国后行政学的发展“我国公卿要学习行政学” 梁启超 论译书1935 年，张金鉴 行政学之理论与实践三、公共行政研究的范围与方法（一）范围公共行政：是指政府以一定的组织形式依法行使行政权力，管理公共事务，提供公共 服务的活动公共行政学的研究对象就是这一活动的规律什么是公共行政行政环境 行政职能 行政组织 人事行政 行政领导

10、 行政决策 行政执行行政监督 财务行政 行政立法 行政效率 电子政府 行政发展与行政改革（二）研究方法公欲善其事，必先利其器论语魏灵公1、规范方法（理论方法）2、经验方法（实证方法、行为主义方法）3、案例方法4、比较方法（三）基本原理1、系统原理：公共行政中的系统原理是指运用系统理论对公共行政的理论进行系统分析，通过正确处理行政系统内外部环境之间的各种关系，实现行政系统的整体优化2、人本原理：旨在强调公共行政的活动以尊重人、理解人、关心人，从而发挥人的工作积极性、主动性、创造性为基点，主张公共行政的工作均以做好行政人的工作为前提系统论、控制论、信息论是20世纪40年代先后创立并获得迅猛发展的三

11、门系统理论的分支学科（SCI论）系统论（贝塔朗菲）：是研究系统的模式、性能、行为和规律的一门科学。它为人们认识各种系统的组成、结构、性能、行为和发展规律提供了一般方法论的指导控制论（维纳）信息论（香农）3、动态原理：是指根据行政系统所处的内外环境的变化，因势利导随机制宜，适时调整行政对策和行政方法4、效益原理：是指在行政活动中，按照行政目标的要求，力图以尽可能少的行政总投入获得尽可能多的行政总产出四、社会转型期公共行政面临的主要问题社会转型是一个价值更替、秩序重构和文明再生的过程1、政府定位问题2、政府官员问题3、制度创新和建设问题4、依法行政的问题5、观念更新问题第二章：行政环境一、行政环境

12、概述（一）行政生态学的提出与发展生态学形成于19世纪末20世纪初，是研究各种生物相互之间及与环境之间相互关系的科学行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。它主要研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响最早把行政问题与其外部环境联系起来进行研究的是美国哈佛大学教授高斯利格斯：棱柱模式理论利格斯认为,人类历史上存在着三种基本社会形态,即传统的农业社会、过渡社会、现代工业化社会,每一种社会形态都各有其独特的生态环境。他运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念,对世界各国行政生态背景进行分析研究,提出了与这三种社会

13、形态相适应的三种行政类型1、融合型行政模式（Fused Model）是农业社会的行政生态其特征是：经济基础是农业生产力，土地的分配和管理是政府的重要事务；官僚的职位重于行政政策；政治与经济不分，权力来源于君主，行政官吏在政治上和经济上自成特殊的阶级；政府与民众较少沟通；行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一2、衍射型行政模式（Diffracted Model）是工业社会的行政生态其特征是：经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；沟通渠道发达；行政的主要问题是谋求专业化

14、基础上的协调和统一3、棱柱型行政模式（Prismatic Model）是农业社会向工业社会过渡时期的行政生态特征：既具有融合型的一些特征，又具有衍射型的一些特征，具体说就是政府的制度、法规不能起到约束和规范作用，形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠出（二）行政环境涵义与特征行政环境：行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和特征：广泛性、复杂性、差异性、动态性（三）行政环境理论依据1、辩证唯物主义与历史唯物主义理论辩证唯物主义认为：在人与环境的关系中，环境是人的一切活动的基础，环境发生变化，人的活动方式也

15、要作相应的改变；与此同时，环境又是人类活动的对象，它通过人的活动而改变2、开放式系统理论主要分析作为开放式系统的组织如何适应环境改变认为：任何一种组织都是一种开放性的系统，它通过输入、输出以及反馈等过程同外部环境保持着能量的交换，从而增强自己的生命力。组织作为一种高效运作的系统，必须努力适应各种社会影响，以满足社会、经济和技术因素所提出的强制性要求。3、偶然性理论认为：高效的组织可以使其结构适应于偶然性事件，这些影响组织结构和设计的主要偶然性因素包括环境的不确定性与复杂性、组织的规模以及管理人员的战略决策。组织的环境具有复杂性和不确定性，组织可以通过采取更为复杂、更为严重灵活的结构而对此作出反

16、应偶然性理论为公共部门更好地迎接其任务和环境的需求所带来的挑战提供了理论指导二、行政环境与行政管理的相互作用（一）行政环境与行政管理的辩证关系1、行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础2、行政环境是行政系统施加影响的对象，行政系统利用并改造行政环境3、行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致（二）行政生态平衡：主要指行政职能的确定、行政机构的设置，行政系统运行的机制和方式等与行政环境相适应，取得改造行政环境的实际成果，而行政环境也同时具备了行政管理得以顺利实施的必要条件三、我国行政环境现状及其对公共行政的要求（一）国际行政环境1、国际自然环境：主要指共同相关的环境、资源、疾病等问题

17、2、国际社会环境经济环境：全球化、市场化、信息化政治环境：和平与发展成为主流，但不稳定因素依然存在（二）国内行政环境经济环境：主要指作用于行政系统的物质技术与经济制度现状：生产力：国民经济迅速发展，实力显著增强，但总体水平不高生产关系（制度）：社会主义经济制度得到了很大发展，但仍然存在问题政治环境：主要指作用于行政系统的国家政治制度。如国家政权的性质和组织形式、阶级关系、政党制度及立法、司法、军事、监督等方面的制度现状：政治的民主化程度逐步提高，公民参政议政意识逐步加强文化环境：主要指作用于行政系统的科学技术、文化教育、思想意识形态、宗教、道德、社会心理等现状：现代文化与传统文化并存的环境社会

18、环境：人口、民族、历史等社会环境第三章：行政职能六、坚定不移发展社会主义民主政治（五）加快行政管理体制改革，建设服务型政府行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预 17大报告治理A湖，责任属谁？A湖是某市的一大风景点，又是市民主要的生

19、活饮用水源。近年来，发现其西北岸边湖面被蓝藻覆盖，水生生物被窒息，水质恶臭，水厂被迫停止供应市民用水。省、市政府对此非常焦虑，决心治理A湖。省政府派一位副省长带领有关人员到主要污染源之一的南西河去检查，见到钢铁厂、化工厂、造纸厂等流出的污水都向A湖流淌。省政府很快就保护湖水资源问题制定出规章。市政府为A湖成立了常设性机构，划定5公里以内保护区不准建污染水源的工厂，责成环保部门加强治理蓝藻，通过多渠道向市民进行环保教育。经过一年多的努力，A湖流域500万人民群众恢复A湖秀丽姿色的期望，逐渐成为现实。但也有人对政府治理A湖污染的工作提出异议，说政府何必花这么大财力、精力来管理这本该是那些污染水源的

20、工厂应负责的事；重重处罚那些工厂，问题就可以解决；A湖污染治理，一般市民没有责任，为何向市民作宣传？思考题：请以行政职能的原理来分析省、市政府关于治理A湖污染的工作，并回答对案例中那些异议应如何认识？行政职能一、行政职能概述1、行政职能的含义行政职能：（亦称政府职能）是指国家行政机关依法对国家事务和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所发挥的功能、作用特征：执行性、多样性、动态性西方国家行政职能的演变：1、守夜型政府小政府职能模式这种理论以个人自由至上和市场自由至上的信仰为基础，认为政府是一种不得已而为之的工具，主张消极无为的政府，尽量避免政府对经济和社会的干预自由竞争的资本主义时期20世纪3

21、0年代古典自由主义经济理论代表人物亚当.斯密2、干预型政府大政府职能模式这一理论认为：政府不仅仅是一种工具，而应是一种社会发展的积极因素，应充分发挥其对经济和社会发展的干预作用，以改善和不断增进社会公共福利现实中，政府对社会领域的全面干预，以及政府对市场支配地位的确立，是从19世纪末到20世纪初开始出现的。两次世界大战和战后重建需要政府动员社会资源、1929-1933世界性的经济大危机，客观上促进了政府干预实践的发展理论上，“马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，他们促成了政府干预的合法化”3、政府与市场关系的重新定位有效政府论20世纪70年代以后，随着凯恩斯主义和福利经济体系

22、在西方国家的危机，计划经济在社会主义国家的废弃，以及全球化和信息化时代公共事务治理的日趋复杂性，政府垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到质疑与批评。新自由主义重新抬头2、行政职能的重要性第一，行政职能体现了国家公共行政的本质要求第二，行政职能是政府机构设置的重要依据第三，行政职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准3、行政职能分类行政职能是一个纵横交错、有机联系的完整体系基本职能（按管理的事务的性质横向划分）：政治职能、经济职能、文化职能、社会职能运行职能 ：决策职能、组织职能、协调职能、控制职能二、市场经济条件下的政府职能（一）市场失灵与政府角色的届定1、市场失灵是与市场功能相对应的概念，是

23、指因市场机制的缺陷而引起的资源配置的无效率。2、市场失灵的表现：（1）市场不能有效地解决某些社会公共物品与服务的供给问题（2）市场调节不能解决宏观经济的平衡问题（3）垄断降低市场效率（4）对于外在性问题市场无能为力（5）市场不完全和信息不对称导致效率损失（6）市场不能解决收入分配的公平化却有恶化收入分配差距的倾向公共物品：指能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题市场机制不能解决国民经济的长期发展问题市场机制难以调整与优化产业结构外部性（外在效应、外部经济）外部经济：指某一经济活动或

24、某一项目产生的效益被与该项目无关的人所享有。外部不经济：指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。基尼系数基尼系数是用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标，意大利经济学家基尼于1922年提出。它的经济含义是：在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。基尼系数最小等于0，表示收入分配绝对平均；最大等于1，表示收入分配绝对不平均；实际的基尼系数介于0和1之间联合国有关组织规定：若低于0.2表示收入高度平均；0.20.3表示比较平均；0.30.4表示相对合理；0.40.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊 。（二）一般市场经济条件下政府的主要职能1、政

25、治职能：提供政治秩序，促进民主发展2、经济职能：维护市场秩序和促进市场健康发展主要体现：作为市场秩序的提供者作为市场秩序的仲裁者作为发展市场的促进者3、调节职能：实现经济与公民社会的协调发展收入的公正分配；充分就业；社会各种保障制度的健全程度4、服务职能：提供公共产品5、救济职能：提供社会保障和环境保护（三）政府失灵由于政府机制自身的缺失而导致资源配置的低效或无效的情形，即为政府失灵表现：1、公共政策失效2、公共物品供给的低效率3、内部性与政府扩张4、寻租即腐败三、我国政府职能转变政府职能转变：是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用在范围、

26、内容、方式上的转移与变化（一）我国政府职能转变的必然性1、一般动因（1）社会环境变化是政府职能转变的外部动因（2）公共行政科学化是政府职能转变的内在动力（3）技术手段现代化是政府职能实现方式多样化的直接动因2、必要性（1）传统政府职能的基本特点：大政府的职能定位政府是公共管理的唯一主体政府的行政职能进一步分化为许多专门领域部门机构不断膨胀公共行政的成本高、效率低我国政府职能主要存在的问题(1)政府对微观经济特别是国有企业的直接干预过多(2)投融资管理体制改革滞后(3)规范、监管市场秩序的力度不够(4)公共服务职能弱化(5)依法行政的统一性和透明度不高6)政府应急职能的不完善(7)地方保护主义盛

27、行，消费者主权地位尚未明确8) 权本位、官本位现象严重(9)政府“越位”“缺位”和“错位”并存等现象。（二）我国政府职能转变的方向加强宏观调节和微观规制，建立服务型政府规制：是指政府部门，有时也包括一般的社会公共机构和组织，依据有关部门的法规，通过许可和认可等手段，对企业的进入与退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关部门活动施加直接影响的行为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务服务型政府对政府职能转变的要求：1、管理理念的转变：由“管制”转向“服务”2、政府管理范围的转变：由“大政府”转向“小政府”公共服务型政府是在社会公众的参与和监督下，在公民本位、社会本位理念的指导下以提供公

28、平、优质、高效的公共服务为标志的政府形态3、政府办事程序和办事规则的转变：由“黑箱操作”转向“公开透明”4、政府管理方式的转变：全方位的变革第四章：行政组织一、行政组织概述行政组织：是一切行政机关的综合体，涉及隶属关系、职权范围、单位设置、人员编制行政机关：一般指组织结构本身行政机构：指行政机关内部的各个单位（部门），层次较低，不代表其机关本身，只能代表一个特定的部门，不能单独对外行文第三部门（The Third Sector）非赢利性组织（Non-Profit Organization）非政府组织（Non-Govenmental Organization，NGO）（一）行政组织的涵义组织：为

29、了实现一定的目标而建立起来的开放性社会单位行政组织：是依法具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统静态的组织结构动态的组织行为生态的组织环境心态的组织意识（二）行政组织的构成要素目标要素 人员要素 结构要素 信息要素制度要素 物质要素 精神要素 环境要素（三）行政组织的特征1、行政组织的价值追求是公共利益2、行政组织行为受到法律制约并接受公众监督3、行政组织具有法律权威并拥有强制力4、多重因素的影响使行政组织目标不易简单量化（四）行政组织与其他社会组织的关系行政组织与中国共产党的关系性质不同、职能不同、组织形式不同、工作方式不同事业单位：以实现社会公益或为党政机关服务为目的，由各级政

30、府、企业法人、社团法人或公民举办或上述法人或自然人共同举办的，依法登记成立，独立运作并承担民事责任，从事非营利性社会服务活动的独立法人Institution 或Institutional Unit：教育事业单位 科研事业单位 文化艺术事业单位 广播电视新闻事业单位综合技术服务事业单位 卫生事业单位 体育事业单位 社会福利事业单位农业、林业和水利事业单位 其他事业单位国有企业，在中国是指由各级政府直接控制或控股的各类企业；在西方国家由于投资主体的多元化，这类企业被称为公共企业或政府公司国有企业具有双重性质：首先，它是企业实体，其次，又具有公共性质二、行政组织的变革趋势传统科层组弹性化组织学习型组

31、织（一）传统科层组织产生：对行政组织效率的诉求科层组织的基本特征（权力结构层级化、工作人员高度职业化、排斥个人情感因素、权限法定化、以工作效率为中心）主要缺陷：政治-行政两分“非政治化”的弊端对民主政治的制约严格层级化导致行政组织信息传递不顺畅组织高效运作的目标很难实现限制组织的学习与创新对组织成员的社会人格发展的制约弹性化组织弹性化政府的组织设计1、弹性化的人事管理制度2、弹性化的组织模式任务编组 虚拟组织3、弹性化的法制保障（日落立法、放松管制、改革财政预算制度）4、弹性化的服务途径学习型组织 Learning Organization佛瑞斯特 1965一种新型的公司设计彼得.圣吉第五项修

32、炼学习型组织的艺术与实务学习型组织：是一个不断开发适应与变革能力的组织。能够创造出一种最大限度地发挥个人与团队潜能，并能使之获得快乐的环境，使组织产生强大的创造和应变能力，系统全面地把握环境与周边的关系，从而创造出最佳的经济效益的团队组合核心修炼：自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团体学习、系统思考特点：精简、扁平化、有弹性、不断自我超越、善于不断学习、自主管理三、行政组织的机构与类型（一）按纵向分：中央、地方（二）按横向分（三）按机构属性划分中央人民政府机构The Central Peoples Government of the Peoples Republic of China1、国

33、务院办公厅 2、国务院组成机构 3、国务院直属机构4、国务院直属特设机构（国有资产监督管理委员会）5、国务院办事机构 6、国务院直属事业单位中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制国务院组成部门(28个)外交部 国防部 发展改革委 教育部 科技部 国防科工委 国家民委 公安部安全部 监察部 民政部 司法部 财政部 人事部 劳动保障部 国土资源部建设部 铁道部 交通部 信息产业部 水利部 农业部 商务部 文化部卫生部 人口计生委 人民银行 审计署国务院直属机构

34、(18个)海关总署 税务总局 工商总局 质检总局 环保总局 民航总局广电总局 新闻出版总署（版权局） 体育总局 安全监管总局 统计局林业局 食品药品监管局 知识产权局 旅游局 宗教局 参事室 国管局国务院办事机构(4个)1、国务院侨务办公室2、国务院港澳事务办公室3、国务院法制办公室4、国务院研究室国务院直属事业单位(14个)新华社 中科院 社科院 工程院 发展研究中心 行政学院 地震局 气象局银监会 证监会 保监会 电监会 社保基金会 自然科学基金会国务院部委管理的国家局(11个)信访局（办公厅） 粮食局 （发改委） 烟草局（发改委） 外专局（人事部）海洋局（国土资源部） 测绘局（国土资源部

35、） 邮政局 （信息产业部） 文物局中医药局 外汇局 煤矿安监局山西省人民政府省政府组成部门（24）办公厅 发展和改革委员会 经济委员会 教育厅 科学技术厅 公安厅国家安全厅 监察委员会 民政厅 司法厅 财政厅 人事厅劳动和社会保障厅 国土资源厅 建设厅 交通厅 水利厅 农业厅林业厅 商务厅 文化厅 卫生厅 人口和计划生育委员会 审计厅省政府直属机构（18）地方税务局 工商行政管理局质量技术监督局 环境保护局广播电视局 新闻出版局体育局 统计局食品药品监督管理局 安全生产监督管理局旅游局 宗教事务局国防科学技术工业办公室 文物局粮食局 中小企业局人民政府外事办公室 人民政府机关事务管理局省政府直

36、属特设机构国有资产监督管理委员会 地质矿产勘查开发局 煤炭地质局省政府部门管理机构政府法制办公室 物价局 煤炭工业局 监狱管理局按照工作性质、内容和作用，可分为：1、领导机关 2、职能机关 3、直属机关 4、辅助机关 5、咨询机关 6、派出机关四、转轨时期我国行政体制改革帕金森原理（Parkinsons Law 1957年提出“官场病”、“组织麻痹症”）：无论政府工作量增加、减少甚至无事可做，政府机构及人员的数量总是按同一速度增长根源：官僚机构及官僚按“经济人”模式行事（自身利益最大化），追求升官、高薪、轻松的工作，各种附加的权力，这可以通过扩大机构的规模及增加人员来实现主要内容：1、凡行政首

37、长与主管都有一种特殊的癖好，即增加下属人员与机构，以显示自己的权势，每年约以5%-6%的速度发展，从而导致机构臃肿、人浮于事2、行政首长与主管对所增加的下属，都喜欢用比自己能力低的人3、行政首长与主管采用委员会制决定问题，凡事关重大的问题，决议时间较短4、凡采用委员会制决定问题，委员人数越多，效率就越低5、行政效率越低的机关，越注重机关外观的装饰、豪华6、行政效率越低的机关，行政首长和主管越会人为地“制造工作”，并且越会提前花掉预算金，以便来年增加预算推拖原理 （无效能原理）：行政机关增人、增机构，不增效；原因是多数“ 行政人” 只是公文传递者、责任推诿者，并且掌握了一套艺术和技术，包括向上、

38、下、左、右的同僚推诿彼得原理：基于人事晋升制度的缺点和行政首长的偏心，专爱提升阿谀依附的人员，从而导致行政组织人员才能递减法则和反才能病态格勒善原理行政权力扩张原理：要点：一是行政机关及其人员要履行所担负的职能，必须拥有必要的行政职权，而这样的职能与职权，都有不断扩张的趋势；二是这种权力扩张趋势直接对内外部的驱动，尤其是使内部掌权者“权欲”膨胀，导致权力滥用，从而产生权力专横的负效应寻租原理（Rend-seeking）一切利用行政权力大发横财的活动称为寻租活动特点：利用各种合法或非法的手段，以获得拥有租金的特权寻租活动导致政府失败（一）建国以来历次机构改革的回顾1949年10月1日,中央人民政

39、府成立后，政务院下设35个委、部、署、院。政务院是管理国家行政最大的部门第一次行政机构改革19511953年第二次行政机构改革19541956年第三次行政机构改革19601964年第四次行政机构改革19661970年第五次行政机构改革19821985年第六次行政机构改革19871988年第七次行政机构改革19931996年第八次行政机构改革19982001年历次行政机构改革始终是在以下怪圈中循环运动：行政职能：分分合合 “合并分开再合并再分开”行政权力纵向划分：放放收收 “上收下放再上收再下放”从机构数量：减减加加 “ 撤销恢复再撤销再恢复”从行政机构人员： “精简膨胀再精简再膨胀”（二）行政

40、体制改革的内容行政体制：即国家行政机关的管理体制，是指行政组织的设置、职权的划分、人事制度及运行机制等的关系模式本质：属于政治体制改革核心：行政权力的重新定位划分及行政职能的重新配置政府机构改革是其中一项重要内容内容：1、行政权力结构的调整2、政府职能的转变3、政府机构改革4、人事制度的改革5、行政行为的规范（三）转轨时期推进我国行政体制改革的措施1、解放思想、转变观念2、转变职能，政企、政事、政社分开3、制定完善的部门组织法加以规范，合理划分职责权限规范政府行为4、调整中央与地方关系，实现合理分权5、深化人事制度改革，完善公务员制度6、继续推进政治体制改革，完善各项配套改革措施第五章：人事行

41、政一、人事行政概述n（一）人事行政涵义n 劳工管理：目的在于提高及增加工人的生产量额，或在设法防止工人怠工，或加重其工作分量与时间，多为消极防范管理。只是凭权力自上而下监督，缺少科学技术与方法的运用。n 雇佣管理：含义较劳工管理广泛、进步。不仅限于对工作人员劳动力的榨取与消极防范，对于职工的选用、训练及考绩等均积极的注意。并且利用科学的方法作动作研究、职务分析。n 工业关系：其内容除包括所有雇佣管理外，还注重人与人之间，特别是劳资关系的调整，及各生产部门间彼此的合作与协调。n 人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理理论、法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依

42、法管理的一系列行动n 公务员制度是人事行政（公共部门人力资源管理）的制度化、法律化、科学化管理较完备的形式，是人事行政的核心内容（二）人事行政基本原则n 1、选贤任能、德才兼备的原则n 2、扬长避短、人事两宜的原则n 3、考试考核、晋升惟功的原则n 4、不断更新、合理流动的原则n 5、依法管理、用人治事一致原则二、人事行政沿革与发展（一）中国古代的官吏制度n 中国古代历代王朝随着中央集权制度的形成与发展，逐步建立起一整套等级森严、管理严密的官吏制度，其中包括选官、爵位、俸禄、考课、监察、官学、致仕、丧葬抚恤等一系列制度n中国古代官制，尤其是科举取士制度曾对现代西方文官制度的形式与原则的确立产生

43、过重大影响n 1、官吏的选用制度 2、官吏的品位制度 3、官吏的工资制度 4、官吏的考核制度n5、官吏的奖惩制度 6、官吏的监察制度 7、官吏的培训制度 8、官吏的回避制度n9、官吏的退休制度（二）西方国家的人事制度n 君主恩赐官职制(patronage)资产阶级革命前的西方国家，在官吏制度上一般实行恩赐官职制，即所有官员都是国王奴仆，任免都掌握在国王一人手中，官职是国王给予官员的恩赐。n 卖官鬻爵n随着资本主义社会拜金主义的盛行，政府的挥霍浪费与财政经费的经常性不足，促使政府与国会开始将官职也作为商品出售，卖官鬻爵成为一种十分普遍的现象。n政党分赃制：即政党在选举获胜后，把官职作为战利品据为

44、己有，公开在其支持者之间进行肥缺分赃n 自由资本主义时期西方国家政府公职任用制度的弊端与危机：1、行政道德日益败坏，给政府带来结构性的贪污腐败2、行政效率低下3、政党倾轧日甚，国家政局不安n 西方国家公务员制度源于中国，但是不能由此认为它就是中国古代官吏制度在西方的翻版。近、现代西方国家公务员制度的产生有其深刻的内在原因，是西方资本主义经济、政治发展的必然产物文官制度建立的社会背景：n 1、资本主义经济形态的新变化，召唤与之相适应的新的政治制度，尤其是新的行政管理制度n 2、资产阶级选举制的广泛推行，构成了公务员制度产生的政治原因n 3、19世纪最后30年西方科技的巨大进步、先进科技手段的推广

45、应用，为纷繁庞大的文官制的建立与发展提供了技术保障n 4、人人平等思想，构成了公务员制的思想文化基础n 英国文官制度在西方资本主义世界率先确立并成熟，是西方国家文官制度的基础与蓝本n 1870年，第二号枢密院令：标志着英国现代文官制度的建立n 美国：1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度法案。彭德尔顿法标志着美国公务员制度的形成n 德国：在二战前始终未能颁布完整系统的现代公职人员根本大法。1953年，联邦公务员法颁布n法国：“二战”后期，戴高乐着重研究公务员制度。战后，借鉴英美的文官制度，法国逐步建立了现代公务员制度n 日本：在主要资本主义国家中，日本现代化起步最晚。二战后，日

46、本在美国占领军的指导下，参照英美文官制度，吸取德国公职任用制度的经验，逐步建立了现代公务员制度三、我国人事制度改革与公务员制度（一）我国传统干部人事制度及其弊端n 我国传统干部人事制度是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的n 传统干部人事制度弊端：n 1、“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类n 2、管理权限过于集中，管人与管事脱节n 3、管理方式陈旧单一，阻碍人才成长n 4、管理制度不健全，用人缺乏法制邓小平改革人事制度的措施：确立干部人事工作的指导思想干部队伍“四化”方针建立了老干部离退休制度，废除了实际存在的领导职务终身制打破了干部任用上的单一委任制模

47、式行政机关推行岗位责任制，采用民主评议的办法考核初步形成了分类管理的思路（二）我国公务员制度的建立n 第一，酝酿阶段（1984-1986）n 第二，提出阶段n 第三，法规颁布阶段1993年国家公务员暂行条例n 第四，推行阶段n 国家公务员暂行条例的重大突破A、标志着具有中国特色的国家公务员制度在我国的确立，同时也表明我国国家行政机关人事管理逐步纳入科学化、法制化轨道。n B、推进了干部人事制度的改革C、推进了政府管理队伍的精干、高效n 国家公务员暂行条例实施中存在的问题n 1、立法层次较低n 2、公务员范围过窄n 3、公务员激励机制不健全n4、公务员制度创新成果期待法律予以确定（三）中华人民共

48、和国公务员法的颁布实施n 1、制定颁布公务员法有利于进一步推进干部人事制度改革n 传统干部人事制度公务员暂行条例公务员法n 2 、制定颁布 公务员法 填补了我国法律体系的空白n 3 、 公务员法 的颁布实施将促进社会主义民主政治的进程中华人民共和国公务员法的内容体系n 公务员法形成了完善的公务员管理机制n 1、科学分类机制n 2、更新机制：录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休n 3、激励保障机制：考核、职务升降、工资、奖励n 4、监督机制：义务权利、惩戒、回避、申诉控告、职位聘任、法律责任n 18章共107条n 1、总则（第1章） 2、分则（主体部分，包括216章）n3、罚则（第17章）

49、 4、附则（第18章）n 公务员的范围（第二条）n 依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员七类机关纳入：n中国共产党机关的工作人员 人大机关的工作人员n 行政机关的工作人员n政协机关的工作人员 审判机关的工作人员n 检察机关的工作人员n 民主党派机关的工作人员第十章：行政决策与行政目标、行政计划一、行政决策概述n（一）行政决策涵义1、决策决策：是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程2、行政决策：行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程1947年，行政行为行政组织中决策过程的研究，第一次系统地提出了行政学中的决策理论，成为行政学中一个极为重要的内容3、行政

50、决策特点：行政决策主体的特定性行政决策客体的广泛性既定行政决策的权威性（二）行政决策分类1、依行政决策主体地位的不同，分为国家决策与地方决策2、依行政决策涉及问题的规模和影响程度的不同，分为战略决策、战役决策和战术决策3、依决策目标性质的不同，分为程序化决策和非程序化决策4、依决策条件与结果的不同，分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策n 确定型决策：指面临确定的环境和条件，各不同方案的结果也是确定的，因而可按要求从中选出最佳方案的决策 风险型决策：是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标必须冒一定风险 不确定型决策：所处的条件和状态都与风险

51、型决策相似，不同的只是各种方案在未来将出现哪一种结果的概率不能预测，因而结果不确定（三）行政决策在公共行政中的地位与作用1、行政决策是行政管理的首要环节和各项管理运行职能的基础2、行政决策是行政领导者的首要职责和衡量领导能力与水平的重要标志3、行政决策正确与否，直接关系到行政管理工作的成败和国家社会的发展二、行政决策基本程序与方法1、发现问题、确定目标2、拟制备用方案3、选择最佳方案4、方案的修正完善阶段特尔菲法：用书面形式广泛征询专家意见以预测某项专题或某个项目未来发展的方法，又称专家调查法头脑风暴法：原理：通过强化信息刺激，促使思维者展开想象，引起思维扩散，在短期内产生大量设想，并进一步诱

52、发创造性设想。对演法也称“逆头脑风暴法”、“辩论法”三、现代行政决策体制现代行政决策体制：是指承担行政决策的机构与人员所组成的组织体系及其制度的总称（一）行政决策中枢系统（二）咨询参谋系统（三）行政信息系统（四）行政执行系统（五）行政监督系统制度：在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系体制：制度的表现形式机制：原指机器的构造，后说明一个机体的内在构造、运转方式、运转体系咨询参谋系统智囊团（Think tank）又称头脑企业、智囊集团或思想库、智囊机构、顾问班子。是指专门从事开发性研究的咨询研究机构。它将各学科的专家学者聚集起来，运用他们的智慧和才能，为社会经济等领域的发展提供满意方案或优化方案，是现代领导管