突发公共事件分析与治理案例分析式教学韩丹副教授-江苏机关事务.ppt

1、群体性事件的社会治理案例分析式教学韩丹副教授、博士中共江苏省委党校、江苏省行政学院社会学教研部,内容提要：,一、两个背景二、以突发群体性事件的分析为例三、应急管理中的几个问题,一、两个背景,背景一：高风险社会的来临,高风险社会的表现,1.经济社会发展可能出现停滞，甚至倒退2.社会结构紧张乃至断裂，社会冲突加剧3.社会各系统、各要素之间的交互影响增强，由此导致无法预知的后果,背景二：利益博弈时代的来临,特点,第一，利益主体的发育是相当不均衡的，特别是强有力的利益群体开始出现某种“寡头化”的迹象。第二，强势集团与弱势群体的裂痕在加深。第三，力量失衡的博弈导致的是群体间的财富掠夺。,二、以突发群体性

2、事件的分析为例,（一）分析（二）治理,（一）分析,一个严峻的现实：经济的巨大发展的背后是经济成果是否能够为全体人民所共享？由于-原因，2008年以来中国社会以下层民众（农民工、失地农民、下岗工人和拆迁户）为主体的群体性利益诉求事件频繁爆发，震惊海内外：,通钢事件,对通钢事件的评论,这是一场暴力化的讨价还价。事实上，通钢的职工是以集体暴力的手段，反抗了企业改制中存在的种种不公平现象。他们反对的既不是国资的退出，也不是民间资本的进入，而是整个过程中的不公平与不透明。这不是一个姓社、姓资的讨论，而是一次有关社会公正的冲突。（中国新闻周刊）,1、概念,群体性事件：由人民内部矛盾引发的，十五人以上群众自

3、发参加的、主要针对政府或企事业管理者的群体聚集事件，其中一些聚集事件发生了明显的暴力冲突、出现了比较严重的违法行为，对社会秩序造成较大消极影响。,群体性事件是社会风险动态演化为公共危机过程中的触发事件（童星，2008）,目前中国社会发生的（群体性）抗议事件，农民维权约占35%，工人维权30%，市民维权15%，社会纠纷10%，社会骚乱和有组织犯罪分别是5%。在农民维权中，土地问题约占65%以上，村民自治、税费等方面都占一定比例。南方周末，2008/1/24,于建嵘（中国社会科学院农村研究所研究员）,中国群体性事件的主要利益诉求方面：,土地征用城市拆迁经济金融劳资纠纷环境污染医患纠纷高校群体性事件

4、物业纠纷,群体性事件的新趋势,1.从群体来看，群体性事件大多数发生在企业。（工人占34%）2.“无直接利益者”参与增多3.组织化倾向日益明显4.网络、短信成为信息传递的新手段5.农村群体性事件的中心议题是失地补偿和受环境污染；城市群体性事件的中心议题是相对复杂。6.下岗类群体性事件集中在东北地区。环境类群体性事件集中在工业化程度较高的地区,分类,（1）利益受损型群体性事件（2）无直接利益的群体性事件,（1）利益受损型群体性事件,利益受损型的直接冲突表现在群体性事件基本上是利益受损群体与利益获益群体之间的直接冲突。利益受损群体在利益受损得不到补偿的情况下，会引起巨大的相对剥感，在与获益集团的博弈

5、过程中，屡屡受挫，处于弱势地位。与获益集团直接谈判，得不到重视，希望政府相关部门公正地仲裁，但得不到支持。采取非制度化的渠道（群体性事件）进行最后的博弈。,利益受损群体事件发生模式,直接原因：利益受损寻求补偿。弱势群体一方的解决路径：A：制度化渠道：（1）双方谈判失败；（2）司法路径失败；（3）行政协调失败；（4）上访失败。制度化表达渠道不畅，转向非制度化渠道自救。B：非制度化渠道：（1）自我摧残；（2）群体性事件的一般方式：集体上访、游行示威；（3）群体性事件的极端方式：破坏公共秩序（堵路、围困政府），暴力对抗。在非制度化渠道解决问题的过程中，利益受损群体以特殊的群体自我表演方式，吸引媒体报

6、道以期引起社会关注和上级部门干预解决。,当基层管理当局的立场产生偏差的时候，群众的正常利益通过法规、行政等制度化的渠道就无法解决：制度化的渠道在解决某个具体的群体利益受损的问题时，制度化的渠道的公器性质会发生变化，司法、行政等立场是基于经营者的利益保护而不是弱势群体的利益保护上，制度化的渠道这时候变为某个利益集团的私器，丧失了作为调节社会矛盾的公器的性质，制度化的渠道原有的面对社会压力的安全阀功能衰退，渠道堵塞。,孟连事件,（2）无直接利益的群体性事件,无直接利益的间接冲突主要表现在由治安事件为导火索，引发的突发性群体事件导致大规模的社会骚乱。关键词：闹丧的形式,2004、10、18四川重庆万

7、州事件2005、6、27安徽池州事件2007、1、17四川大竹事件2008、6、28贵州瓮安事件2009石首事件,发生模式,群体事件主体：群众（围观者）不公正信息（传闻、谣言）动员群情激愤矛头转向治安机构、政府原因：群体事件导火索治安事件,两点归纳,1.这类群体性事件是一种警示的信号，“干柴具备，只差火种”。这些地区就是社会结构的薄弱带，最容易产生群体性事件的地方。2.这些地区纷纷卷入群体性事件的群众有一个共同的情绪基础，就是“仇富、仇官、仇不公”，根本性的原因在于当地的生存环境：包括政治生态、经济生态、社会生态。,群体性事件频发的社会根源,两个解释视角：,视角1、社会信任危机（孙立平）视角2

8、、利益失衡（贫富差距）背后的根源：低成本发展战略（王宁）,视角1、社会信任危机,视角1、信访制度失效，社会信任危机,据2008年半月谈报道：国家信访局局长日前接受采访时表示：当前群众信访，特别是群众集体信访反映的问题中80%以上是改革和发展过程中的问题，80%以上是有道理或有一定实际困难和问题应予解决，80%以上是可以通过各级党委政府的努力加以解决，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。,主要有8大焦点问题：一是企业改制二是三农问题三是涉法涉诉问题四是城镇拆迁安置问题五是反映干部作风不正和违法乱纪问题六是基层机构改革中的问题七是环境污染问题八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题

9、,为什么会出现社会信任危机？,社会溃疡（败）权力失控，官员腐败（为物质利益不顾一切），与民争利,权力失控何以产生？,症结在于：权力监督的两个环节都有问题,2003-2007年五年间共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件17万9696件，20万9487人。其中，立案侦查贪污贿赂十万元以上、挪用公款百万以上案件3万5255件。,社会权力失去控制，社会认同和向心力急剧流失，公信力急剧丧失，社会当中能够支撑是非价值在丧失，社会失去长远思考问题的能力。所有这些东西加在一起，表明的是社会溃疡的过程，在这个过程中，很多人从希望走向绝望，群体性事件是其中绝望中的最后拼死挣扎。,视角2低成本发展战略,改革开放前的

10、低成本发展战略,20世纪50年代-1978年，国家所采取的高积累、低消费和低工资政策,都是为了在物质资源极度匮乏的情况下实行重工业优先发展的目标而做出的理性选择。其政策的实质在于,通过降低劳动力再生产的成本从而降低工业化的成本。,改革开放前造成的社会后果：,1.长期的低工资政策,导致了城市劳动力人口的廉价。2.城乡二元社会的形成。其结果是,中国出现了世界上最庞大的廉价、温顺、吃苦耐劳的农村劳动力人口。,改革开放以后,改革开放后,尤其是中国加入WTO之后,这一庞大的廉价劳动力人口恰恰构成中国在全球化分工中的比较优势。,在20世纪70年代以后新一波的全球化浪潮中,随着西方发达国家将制造业、尤其是人

11、力密集型的产业转移到人力成本更低廉的国家,中国的对外开放正好承接了这种产业转移。林毅夫,社会后果：,1.收入分配呈两极分化和“双轨化”社会的形成2.经济失衡与二元消费市场的形成3.埋藏了社会冲突的火种，群体性事件频发4.不利于底层人力资源素质的提高,（二）治理,一个核心概念：社会建设以社会为中心，看待政府与市场透过社会看市场“民生”透过社会看政府“民主”,所谓社会建设，郑杭生认为，从逆向说，就是根据社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势，创造正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体，通过这样的新机制、新实体和新主体，更好地弥合分歧，化解矛盾，控制冲突，降低风险

12、，增加安全，增进团结，改善民生。,谁是“社会建设”主体答案：政府组织、企业组织以外的是社会主体非盈利组织（社区、事业单位、人民团体、社会组织）,两点结论：1.通过上下两条路径结合，完善和扩大公民权，完成社会建设的伟大任务2.社会建设的结果：中产阶级为主的社会结构（橄榄型的社会阶层结构）,二、应急管理中的几个问题,1.如何更好应对舆论和媒体？2.如何提高突发事件中的科学决策能力？3.如何做好内部管理？4.如何建立健全预警机制和应急处置机制？不同类型群体性事件的预防与治理,1.如何应对媒体？,人民日报就石首事件发表文章说：面对突发群体性事件，企业和主流新闻媒体仅仅发布信息还不够，还必须迅速了解和把

13、握网上各种新型信息载体的脉搏，迅速回应公众疑问，如果在突发事件和敏感问题上缺席、失语、妄语，甚至想要遏制网上的“众声喧哗”，则既不能缓和事态、化解矛盾，也不符合十七大提出的保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的精神。,一些常见错误做法：,封锁消息一味辟谣和否认（江苏省人民医院艾滋病事件）鸵鸟政策反应迟钝，敷衍塞责忽视网络舆论和网络民意,面对媒体原则：,第一时间原则（阶段式新闻发布发布）公开透明原则第三方原则（争取权威的第三方为你说话）坦诚原则（诚意、诚恳、诚实）四不态度：对事件不回避、对事件不歪曲、对后果不避重就轻、对责任不推卸情感原则（及时的出现，及时的鼓励）危机之中，人道主义和悲悯情怀最

14、能化解怨恨，最能赢得人心。口径一致原则（建立新闻发言人制度）,讲究技巧：一般只陈述事情的经过，不宜过多加入分析、评论或结论性意见，既为发言人以后的报道留下空间，也不至于引来媒体、舆论和公众的追问与责难。,2.如何提升科学决策能力？,（1）应急决策是突发公共事件应急处置的关键和难点。,应急决策的特点,以控制事态为首要目标；应急决策的直接目标是追求对备选方案的优化选择。应急决策的终极目标是人的安全与发展。应急决策的过程目标是科学合理。时间压力大、高度紧张；后果不确定；信息不完全、不及时、不准确；资源紧缺；决策高度人格化。,提升领导的应急决策能力,领导应对突发事件能力，首先和最重要的是决策能力。,良

15、好的心理素质敏锐的洞察力果敢决断的胆识良好的沟通协调能力周到细致的执行能力,（2）及时、到位、全面、细致的善后处理是突发公共事件最终解决的必备条件,善后处理的一般步骤,1、及时地公众信息沟通与媒体合作；2、妥善安排相关人员；3、依法处理有关人员；4、迅速恢复重建；5、总结经验教训，改进完善等。,3.如何加强日常管理?突发公共事件应急管理最好的办法：要做好对可能的各种矛盾风险的预防和及早地预警预控。,突发公共事件尤其是群体性突发事件虽难以预防预测，具有不确定性和偶然性，但其发生往往由矛盾长期积累和激化引起，绝大多数的“偶然事故”，细究起来却是我们日常的管理和制度建设长期存在漏洞的必然结果。,要寓

16、危机管理于常态管理之中:科学民主的日常公共决策机制及决策纠错机制群体利益诉求协调整合机制（安全阀机制）畅通的利益表达机制信息收集监测研判机制信息披露发布机制舆论监督机制、舆论引导机制和矛盾风险排查机制,4.如何建立健全预警机制和应急处置机制？,（1）预警（2）应急处置预案,预警机制政府的做法,南京市玄武区：重大矛盾纠纷预警机制目前，玄武区警方已成立重大疑难问题调解中心，11个街道相继成立人民调解委员会，对情况紧急、肯定会发生群体性事件的列为一级预警信息，实行一级管理，由区公安分局、司法局、信访局、主管单位、街道和所属派出所负责，组织力量靠前指挥，同时做好处置预案及各项准备工作，及时有效地化解社

17、会矛盾；对问题比较突出,可能出现群体性事件的列为二级预警信息，实行二级管理，由街道调委会、司法所和派出所进行疏导和法制教育，力争将群体性事件化解在萌芽状态；对有不稳定苗头的纠纷信息列为三级预警信息，由社区管段民警、社委会主任及社区志愿者负责疏导化解。,（2）应急预案,原则：明确回答突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做？怎么做？何时做？用什么资源做？要看得懂、记得住、管用,预案,自然灾害（火灾、爆炸）应急预案外部环境污染应急预案食物中毒应急预案辟谣应急预案生产事故应急预案员工突发事件应急预案（劳资纠纷、利益受损引发的）群体性事件应急预案治安事件应急预案交通事故应急预案信息泄露事件应急预案,4.如何化解社区冲突与社区维权？,社区冲突的根源是政府的权力让度不够、法律不健全、市场化不完善等结构性因素社区冲突的正功能：社区居民体验参与感、提升维权意识、培育公共精神，社区冲突成为目前城市公民性建构的路径依赖。,出路：多元共治社区治理模式的选择则出现了多种可能性：既可能在强力的行政推动下丧失自治传统，成为纯粹的“行政管理型”社区，也可能在保留自治传统的情况下成为多个治理主体合作治理的“共治型社区”，关键在于各地政府所采用的引导策略如何、以及其社区原有的自治基础和自治水