规划概论--城市规划管理与法规

1、规划概论 城市规划管理与法规,董世永 2010年12月重庆大学一、城市规划实施管理 二、城乡规划简要概述 三、需要把握的几个重点问题 1、城乡规划的基本属性 2、构建公众参与制度 3、完善程序与监督机制 4、强化各方的法律责任 四、几方面具体法律规定,一、城市规划实施管理 二、城乡规划简要概述 三、需要把握的几个重点问题 1、城乡规划的基本属性 2、构建公众参与制度 3、完善程序与监督机制 4、强化各方的法律责任 四、几方面具体法律规定,城市规划管理基本概念,城市（城镇）的概念：以非农业和非农业人口聚集为主要特征的居民点。包括按国家行政建制设立的市和镇。 城市规划基本

2、术语标准 “本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇（建制镇）”。,城 市 的 基 本 涵 义,1.人类是群居的社会，集居的数量和规模不断扩大，由村落而乡镇，由乡镇而城市。城市是人类集居过程中的产物。 2.城市是产业、政治、文化、经济的中心，又是文明、文化的发源地，是人们从事社会、经济、文化活动的载体。 3.城市居民，主要从事二、三产业活动。,城市规模分为 三级,大城市-50万人上 中等城市-20万至50万 小城市-20万以下） （以市区和近郊区非农业人口计算）,我国旧的规划编制体系,国土规划 区域规划 区域规划 城镇体系规划 城市总体规划 城市（镇）规划 城市详细规划 概念设计.

3、 发展战略规划 新形规划 城市设计 单项工程规划,全国城镇体系规划,省域城镇体系规划,城市规划,镇规划,城市总体规划,乡规划,村规划,详细规划,城镇体系规划,城乡规划体系示意,控制性详细规划,修建性详细规划,城市规划管理,城市规划编制、审批、和实施等管理工作的统称。城市规划基本术语标准 城市规划管理的基本工作内容： 一、城市规划的组织编制 和审批 二、城市规划的实施管理 三、城市规划实施的监督检查,规划管理的目的和任务,保障城市法律、法规的施行和政令的畅通。 保障城市综合功能的发挥，促进经济、社会和环境协调发展。 保障各项建设纳入城市规划的轨道，促进城市规划的实施。 保障公共利益，维护相关方面

4、合法权益。保障城市发展的整体利益和长远利益，体现三个效益，具有公正性、效益性、民主性。,规划管理的工作内容,1.城市规划的组织编制和审批管理(决策系统)。对规划设计单位进行资质管理。 2.城市规划的实施管理。包括选址、建设用地、建设工程的规划管理(执行系统)。建设工程又分为建筑工程、市政管线工程和市政交通工程。历史文化遗产保护规划管理是一项相对独立的管理工作，它包含了对遗产的保护和对空间环境的控制。 3.城市规划实施的监督检查管理。包括建设工程批后管理和查处违法用地、违法建设工作 (反馈系统) 。规划管理运行的保障条件，诸如组织、人员、体制、机制、法制、法律法规的制定为(保障系统)。,规划管理

5、活动的构成要素,管理目标通过管理，达到城市未来的理想状态，保各方权益，促三个效益。 管理人员是一个组织管理活动的推行者组织者。 管理对象是管理的客体，是城市规划区内的土地的使用和各项建设活动。城市也是管理对象。 被管理者是规划管理的相对人，有两类：一类是城市规划项目，另一类是建设用地或建设工程。前者是政府内部的管理行为，被管理单位是政府部门；后者是政府外部的管理行为，被管理单位是建设单位。,城市规划的实施管理,概念城市规划行政主管部门依据经法定程序批准的城市规划和相关法律规范，通过行政的、法制的、经济的和社会的管理手段，对城市土地的使用和各项建设活动进行控制、引导、调节和监督，使之纳入城市规划

6、的轨道。,规划管理执法主体,国务院城市规划行政主管部门，主管全国的城市规划工作， 县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门，主管本行政区域内的城市规划作。,城市规划实施管理的范围,1、管理地域的范围。制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法。城市规划实施管理的范围是城市规划区。（城市规划区，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定）。 2、管理对象的范围。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。其中所称的“各项建设”是指在城市规划区内所从事的一切与城市规划有关的建设活动。,城市规划实施管理的法定依据,1、城市规划依据。包括：按照法定程序批准的各种城市规划

7、图纸、文本。 2、法律规范依据。 依法行政，贯彻执行：中华人民共和国城市规划法及其配套法规规范；与城市规划相关的法律规范；各省、自治区、直辖市依法制定的城市规划地方性法规；政府规章和其他规范性管理文件；城市规划行政主管部门依法制定的行政制度和工作程序。,3、技术规范、标准依据。 包括：国家制定的城市规划技术规范、标准；城市规划行业制定技术规范、标准；各省、自治区、直辖市和其他城市根据国家技术规范编制的地方性技术规范、标准。 4、政策依据。 各级人民政府根据实际情况需要依法制定的各项政策，也是城市规划实施管理的依据。,城市规划实施管理的基本法律制度,“一书两证”是城市规划实施管理的基本法律制度，

8、统称规划许可制度.。 选址意见书是城市规划行政主管部门依法核发的有关建设项目的选址和布局的法律凭证。 建设用地规划许可证是经城市规划行政主管部门依法确认其建设项目位置和用地范围的法律凭证。 建设工程规划许可证是城市规划行政主管部门依法核发的有关建设工程的法律凭证。,一、城市规划实施管理 二、城乡规划简要概述 三、需要把握的几个重点问题 1、城乡规划的基本属性 2、构建公众参与制度 3、完善程序与监督机制 4、强化各方的法律责任 四、几方面具体法律规定,城市规划内涵的演变,计划经济时期：城市规划是国民经济的继续和深化，是国民经济计划在空间上的落实。 市场经济初期：城市规划是一项战略性、综合性很强

9、的工作，是国家指导城市合理发展和建设、管理城市的重要手段（国发19923号） 新世纪：城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。（温家宝，2001.7 ） 现阶段：城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。（城市规划编制办法）,城乡规划法必须解决四大问题,确立适应政府职能转变和建设和谐社会需要的城乡规划基本属性 构建适应社会主义市场经济体制的城乡规划法律体系 满足快速城镇化进程中政府对城乡人居环境建设进行有效综合调控的规划工作体系 指

10、导节约资源、保护环境、保护历史文化和民族文化的城乡发展模式,立法价值取向的核心在于关注民生,从城市本位向城乡统筹的转变。 强调对于基本民生投入的重视。 国家本位向民众本位的转化。 由强调对行政权力的维护转向制约行政权力 强化公众参与 强化部门参与 强化监督机制。 落实法律责任，维护规划的严肃性。 法制的核心在于制约公权力，规划法在实现公共利益的同时，实现对私有财产的保护。,一、城市规划实施管理 二、城乡规划简要概述 三、需要把握的几个重点问题 1、城乡规划的基本属性 2、构建公众参与制度 3、完善程序与监督机制 4、强化各方的法律责任 四、几方面具体法律规定,一、城市规划实施管理 二、城乡规划

11、简要概述 三、需要把握的几个重点问题 1、城乡规划的基本属性 2、构建公众参与制度 3、完善程序与监督机制 4、强化各方的法律责任 四、几方面具体法律规定,强调城乡规划的公共政策属性,第三条 城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。 县级以上地方人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。 县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。,强调城乡规划是地方政府的责任,强调遵守城乡规划是全社会的义务,第九条 任何单位和个人都应

12、当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理,城乡规划是政府职能、也是全社会遵守的契约,政府组织编制规划的责任：,第十二条 国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划 第十三条 省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划 第十四条 城市人民政府组织编制城市总体规划。 第十五条 县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制 第二十二条 乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,城镇体系规划、总规、乡和村庄规划,政府作为规划审批的行为主体,第十二条 全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。 第十三条 省域城镇体系规划，报国务

13、院审批。 第十四条 直辖市的城市总体规划，省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由国务院审批。其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审批。 第十五条 镇的总体规划，报上一级人民政府审批。 第十九条 控制性详细规划，经本级人民政府批准后 第二十二条 乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。,政府组织实施城乡规划的责任,第二十八条 地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。 第三十四条 城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，

14、报总体规划审批机关备案。 第五十二条 地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。,强调公共服务的均等化,第一条 为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。 第二十九条 城市的建设和发展，应当统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。 镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。,城乡统一的法律体

15、系,不是简单的归并： 是对于城市与农村发展的统筹考虑，提高了对于农村问题的重视程度。 把条例上升为法律，提升它的约束力，有助于进一步规范村庄和集镇的建设行为。 城乡统筹的概念：打破城乡分割，看起来是要将政府的规划管理权延伸到乡村，但其本质上是要让更多的民众享受到应得的利益。,强调把公共利益放在核心位置,第四条 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

16、第三十五条 城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。,城乡规划领域公共利益的基本构成,城乡规划领域公共利益的基本载体,城乡规划的综合性：经济、社会,第一条 为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。 第二条 规划区的具体范围根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。 第三条 县级以上地方人民政府根据本地农村

17、经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域 第四条 县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。,反对脱离实际,第二十八条 地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。 第二十九条 镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施 第三十三条 城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，,城乡规划的综合性,第五条 城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制

18、，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。 第十七条 城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。 规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。,政府规划之间的总体关系,政府规划内容上的交叉与协调,作为公共政策的城乡规划制定,前期研究,提出修编工作报告,审批机关同意,编制纲要,纲要审查,编制规划成果,审查和批准,公众意见,政府部门

19、、专家审查意见,政策目标与方案,确定公共政策问题,绩效与可行性分析,政策合法化,公布,一、城市规划实施管理 二、城乡规划简要概述 三、需要把握的几个重点问题 1、城乡规划的基本属性 2、构建公众参与制度 3、完善程序与监督机制 4、强化各方的法律责任 四、几方面具体法律规定,公众参与的制度框架,提出了规划公开的原则规定 确立了公众的知情权作为基本权利 明确了公众表达意见的途径：听证会、举报等，时间要求 强调了按公众意愿进行规划的要求 对违反公众参与原则的行为进行处罚,规划公开的原则,包括规划的批前公示和批后公布 第二十六条 城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告 第四十

20、三条 城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示 第八条 城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。,作为基本人权的知情权,包括普通民众的知情权和利害关系人的知情权 第九条 任何单位和个人都有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。 第五十四条 监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。 第四十八条 修改控制性详细规划的，征求规划地段内利害关系人的意见 第五十条 修建性详细规划、建设工程设计总平面图确需修改的应当听取利害关系人的意见,公众表达意愿的途径,包括主动表达与被动表达两大类 第九条 任何

21、单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。 第二十六条 城乡规划报送审批前采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。 第四十六条 （修改）省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。,违反公开原则面临惩处,第六十条 镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分： （四）未依法

22、对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的； （五）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的； （六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。,一、城市规划实施管理 二、城乡规划简要概述 三、需要把握的几个重点问题 1、城乡规划的基本属性 2、构建公众参与制度 3、完善程序与监督机制 4、强化各方的法律责任 四、几方面具体法律规定,建立并完善规划监督机制,极大地加强了旨在制约行政自由裁量权的监督检查，试图有效地制约无限膨胀的公权力。 35条新增条款中，20

23、条是跟监督检查有关的。新增的两个独立章节，其中之一就是监督检查。 在法律条款中包含了人大监督、上级对下级的监督、公众对政府的监督等方面的内容。,总原则：先规划后建设的原则,第四条 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则 第三条 城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。,上级监督：全面监督,第五十一条 县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。 第五十三条 被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。 第五十六条 依照本法规定应

24、当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。 第五十七条 城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可,全方位的监督,被监督方的义务,上级机关的责令与建议权,上级机关“越俎代庖”,人大监督：重点监督规划实施与修改,第五十二条 地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。 第四十六条 省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委

25、员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。,社会监督：重点监督违反规划的行为,第九条 任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。 任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。 第五十四条 监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。,通过严格的程序制约行政权力,与原有规划法相比，新法律注重了程序问题，包括规划编制程序、规划审批程序、规划修改程序、

26、规划许可程序、规划处罚程序等。 较为严格的程序规定削减了行政当事人的自由裁量权，是规划决策客观、公正、民主的制度保证。 第七条 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。,一、城市规划实施管理 二、城乡规划简要概述 三、需要把握的几个重点问题 1、城乡规划的基本属性 2、构建公众参与制度 3、完善程序与监督机制 4、强化各方的法律责任 四、几方面具体法律规定,作为社会运动的城乡规划,企业： 参与者 实施者 资金优势 利润追求,政府： 组织者 政策资源 催化作用 政绩冲动,专家： 参与者 技术理性 技术至上的理想 能力不足,民众： 主人 参与者 多元价值观 利己主义

27、的倾向 缺乏必要的知识,城乡规划,任何一方都无力承担城市规划的全部责任，建立合作机制是当务之急,政府领导可能面临“依法处分” （S58，S59）,行政不作为 第五十八条 对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。 未按程序编制规划 规划部门违规委托编制规划 第五十九条 城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。,规划部门领导可能面临“依法处分”,规划主管部门或镇有以

28、下问题（S60）： 行政不作为 未依法组织编制控制性详细规划 对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发规划许可 发现违法建设不查处或者接到举报后不依法处理 程序违法 未依法公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图 同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未听取利害关系人的意见 违法许可： 超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发规划许可,相关部门领导可能面临“依法处分”（S61）,相关部门有以下问题（程序违法）： 对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件（项目管理） 未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划

29、条件的（土地管理、规划部门） 对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的（土地管理）,规划编制单位可能面对处分（S62）,超越资质等级编制规划 无资质 欺骗手段取得资质 取得资质后实际条件不再具备 有资质但超越等级 违反国家有关标准编制城乡规划：法律采用了“必须”而不是一般采用的“应当”（S24） 处分： 责令限期改正、停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书 规划编制费1-2倍罚款 造成损失的，依法赔偿,一、城市规划实施管理 二、城乡规划简要概述 三、需要把握的几个重点问题 1、城乡规划的基本属性 2、构建公众参与制度 3、完善程序与监督机制 4、强化各方的法律责任 四、几方

30、面具体法律规定,关于规划区的问题,城乡规划法 第二条 本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。,城市规划法 第三条 本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。 村庄和集镇规划建设管理条例 村庄、集镇规划区，是指村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设及发展需要实行规划控制的区域。村庄、集镇规划区

31、的具体范围，在村庄、集镇总体规划中划定。,规划区与行政辖区,法律缺省：规划区行政辖区 法律没有强调“行政辖区内” 城市规划法：本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域 城市规划编制办法：城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。 规划区的最终批准权在上级政府，不在本级政府或人大常委会 规划区的重叠问题 联合规划区的问题,城乡规划法相应的管辖范围,规划区,制定和实施城乡规划,建设活动,国土,城镇体系规划 (乡规划),城市规划、镇规划 (乡规划)、村庄规划,选址意见书,建设用地规划许可证 建设工程规划许可证 乡村建设规划许可证,法律管辖,行政权力,查处违法建设,临时建设许可,规划区 vs 建设用地,规划区,建设用地,城市总体规划 镇总体规划 乡规划 村庄规划,城镇体系规划,？,国土,1、土地利用总体规划确定的“建设用地”