第5章财政学课件.ppt

1、1,赤字与公债,第五章,2,目标,了解财政收支对比关系赤字三种口径 了解公债的基本性质 了解公债理论的演变 了解围绕李嘉图等价定理的争论 了解公债政策,3,1、政府收支对比关系,从政府收支对比关系来看，年度财政活动存在着平衡、节余和赤字三种状态 对财政平衡就不能作绝对化的理解。一般认为，当财政收支差额不大时，都可以视为实现财政平衡。换言之，不论是收大于支、略有节余，还是支大于收、略有赤字，只要财政节余或赤字不超过一定的数量界限都应视为财政平衡。 把当年财政节余占财政收入3以内的略有节余的状态，称为稳固平衡； 把当年财政赤字占财政收入3以内的略有赤字的状态，称为基本平衡； 把当年财政收入与支出完

2、全相等的状态称为完全平衡，并认为这三种状态都属财政平衡的表现形式,4,既然财政平衡或赤字是一个财政收支数量对比的关系问题，那么就有一个财政收支口径的确定问题 在不同财政平衡公式中，主要的差异在于两个方面：一是公债收支是否列为预算收支，二是公债付息支出是否列入预算支出。从这两个差异出发，结合我国财政实践的变化，大体上有三种财政平衡公式。,5,1.1 财政平衡公式,（1）1953-1993年的财政平衡公式（包括了公债收支） 财政盈余或赤字（经常收入公债收入）（经常支出投资支出公债还本付息支出) 称“硬赤字” (前计划经济国家采用） （2）1994-1999年的财政平衡公式（不含公债收支） 财政盈余

3、或赤字经常收入（经常支出投资支出） 称“软赤字” （3）2000年开始的财政平衡公式（仅含公债付息支出） 财政盈余或赤字经常收入（经常支出投资支出公债利息支出） 国际惯例、（西方国家普遍采用）,6,1.2 财政赤字与赤字财政,财政赤字：是财政活动完成时出现的赤字，这是实际的真实的财政赤字。 赤字财政：编制预算时安排的赤字，这是计划中的赤字。 尽管两者是不同的概念，但有着紧密的联系。 赤字财政最终会导致财政赤字，但是财政赤字并不一定是由赤字财政引起的。前者是主动的赤字，后者是被动的赤字。,7,1.3 财政赤字弥补,财政赤字原因复杂，但财政赤字实践中指导思想的变化是主要的： 年度平衡周期性平衡功能

4、财政,弥补办法： 动用结余 （不现实） 增加税收 （不可行） 出售国有资产（较少使用） 发行货币 （货币融资） 直接方式：向中央银行透支或直接借款 间接方式：向公众出售国债，央行购入 发行公债 （债务融资，常用） 自愿、灵活、对货币供应量影响中性,9,附：赤字的经济效应,C+S+T+MC+I+G+X G-T (S-I)+(M-X) 可见，赤字可由私人部门储蓄盈余或外贸经常项目赤字来抵补，赤字也必然反映在储蓄节余或外汇赤字上 经济萧条、外需受阻时需主动安排赤字 赤字对货币供应量的影响视公债发行对象而定： 对公众发现公债，不会对货币供应量产生影响 直接、间接对央行发行公债，则会增加基础货币，将成倍

5、增加货币供应量,10,1.4 中国的财政赤字,在不同经济体制背景下及经济体制变革不同阶段，中国财政赤字状况和政府对待财政平衡原则态度是不同的，从根本上看是由中国经济体制变迁所内在决定的。,中国的财政赤字,中国的财政赤字,赤字率=赤字/GDP,赤字依存度=赤字/财政支出,13,三个阶段,一、19501978年间，在传统的计划经济思想的指导下，努力贯彻财政平衡的原则，效果也大致如预期。 二、19791998年间，中国经济出于转轨时期，在政府无意的情况下，财政赤字总体出现持续性大规模的财政赤字（个别年份除外，如1981年和1985年）。 三、1998年至今，中国宏观经济环境发生根本性变化，政府实行积

6、极财政政策，主动以赤字刺激需求，赤字规模继续扩大。,14,2、公债,公债是一国政府根据借贷原则，从社会上吸收资金，以满足政府支出需要的一种形式。 在现代经济中，公债既是政府增加收入的一种特殊形式，也是宏观财政管理的一种重要手段。,公债与国债之异同 在西方国家，公债作为政府债券，应包括中央政府债券和地方政府债券，而通常只能将中央政府债券称为国债,地方政府债券称为公债，不称为国债。 在我国，公债又常称国债（预算法） 中华人民共和国预算法第二十八条“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”,公债实际上具有财政性、金融性、经济性

7、三方面属性： 财政性：公债是一种特殊的财政收入形式，具有弥补财政赤字的功能 与税收不同的是它具有：自愿性、有偿性、灵活性 金融性：公债是金融市场上一种特殊金融工具 【无（信用）风险“金边债券”，其他金融资产定价基础】 经济性：公债是宏观调控的一种重要经济杠杆,17,2.1公债财政性问题 -公债负担 （三个层次）,第一，债务人负担（政府负担） 公债到期还本付息所形成的财政负担 衡量指标：债务依存度 债务依存度当年国债发行额/中央财政支出100 按国际较为公认的标准，债务依存度的警戒线约在2535。 我国近年最高时曾达到了55 资料：19911995年，最发达工业化国家的这一比例为10，赤字比较大

8、的发展中国家的比例为25左右。,第二，纳税人负担 指的是政府公债偿还的还本付息的资金来源，对纳税人造成的税收负担 衡量指标：公债负担率 反映了整个国民经济对国债的承受能力。国际公认的国债负担率的警戒线为发达国家不超过60%，发展中国家不超过45%。我国低于25，06年为17.6%,第三，公债的代际负担 指将当代人的债务负担转移给后代人而对后代人造成的负担。尤其在政府通过借新债还旧债的方式下，公债的负担更容易向下代人转移。 公债的发行、使用和偿还是否并不意味着一定会发生代际负担，需要视公债资金的使用方向而定。 如果政府将公债资金用于消费性用途，而公债偿还的资金来源又来自于未来税收，那么公债就会引

9、起未来负担和代际负担；如公债资金用于公共投资，建成的公共基础设施和形成的公共资本为后代人所受益，那么根据受益原则，并不产生代际负担。,20,中国公债简况,（1）1950年代，当时先是发行了公债，但到50年代末就不再发行了。 （2）改革开放一开始就恢复了公债，但先是国外借款，然后才是国内公债的恢复。 （3）恢复后的公债也是呈阶段性逐步增长，到2003年已经年发行量超过了6000亿元。 2009年国债累计余额将达到5.6万亿元,21,附：历史资料我国最初公债,清末，由于军费及各项赔款支出巨大，财政捉襟见肘。为了弥补财政不足，清政府便效仿西方，发行国内公债。清末总共发行了三次公债： 1894年的“息

10、借商款”应付甲午战争军费 1898年的“昭信股票”偿付马关条约规定的第四期赔款 1911年的“爱国公债”镇压辛亥革命经费 半殖民地半封建性质 “以皇帝名义向臣民举债，对封建等级秩序是一个巨大的冲击。”,22,附公债财政性：我国政府债务负担,公债只是直接的、显性的债务负担 目前公债累积余额约5万亿 其他隐性的地方政府债务（如拖欠工程款、拖欠工资）约1.5万亿以上 银行不良资产99年剥离1.8万亿，此外银行目前大约还有1.8万亿或有债务 养老保险上的欠帐约56万亿 隐性债务 总计国家综合负债约10多万亿占GDP100,23,附公债财政性：地方政府的债务问题,预算法明确规定地方政府不得发行地方政府债

11、券（第二十八条） 但有发行公债的必要性 理论上公共产品具有层次性 现实中的需要 事实上存在 但难度很大 表面上：预算法 实质上：中央不肯 根源上：传统历史文化形成的政治体制,24,案例：奥运公债“变脸”,耗资巨大：组委会预算约为33.8亿美元，除此之外的非组委会预算由主办城市承担。而来自北京市的数据表明，2008年北京奥运会的相关投资将在3000亿元人民币左右，其中市政基础设施建设就将投入1800亿。但2004年时市财政每年的财政支出仅600亿元左右，并保持着60亿元以上的赤字。 方案之一“奥运市政债券 ”：北京市政府为发债主体，以政府税收担保被否决 方案之二“企业债券”：北京市国有资产经营有

12、限责任公司得到批准,25,案例评析,地方公债有现实的需求 现存担心：一是中央政府担心地方政府超过自身的偿债能力过度举债，造成债务危机，并最终加重中央财政的负担；二、一定时期内社会闲置资金是有限的，中央政府担心不容易协调国债、企业债、金融债、地方债乃至股票之间规模和比例的关系；三地方债券发行导致的资金跨地区流动可能会进一步扩大地区间差距。,26,2.2公债金融性问题,包括： 公债种类 公债结构 公债发行 公债偿还 公债市场,27,公债种类,按国债发行的地域分类，分为： 内债是政府在本国境内发行的公债 外债是本国政府在境外举借的债务 按债务偿还期限分类，分为短期公债、中期公债和长期公债 以发行主体

13、为标准，分为中央公债和地方公债 按是否被允许上市流通交易划分，分为可转让公债和不可转让公债,附： 凭证式国债 是指国家采取不印刷实物券，而用填制国库券收款凭证的方式发行的国债。它是以国债收款凭单的形式来作为债权证明，不可上市转让但可提前兑付。 记帐式国债 又称无纸化国债，是指将投资者持有的国债登记于证券账户中。投资者购买时并没有得到纸券或凭证，通过交易所买卖 投资者购买国债的方法各不同 ： 凭证式国债通过各大银行的储蓄网点以及财政部门的国债服务部办理。由发行点填制凭证式国债收款凭单，其内容包括购买日期、购买人姓名、购买金额、身份证件号码等 记帐式国债是通过交易所交易系统以记帐的方式办理发行。投

14、资者购买记帐式国债必须在交易所开立证券帐户，并在证券经营机构开立资金帐户才能购买记帐式国债,29,公债结构,概念：指的是不同种类或不同性质的公债间的相互搭配，以及各类公债收入来源的有机组合。 1公债期限结构 公债期限结构：指的是不同期限的公债在公债总额中的构成比例 较为合理的公债期限结构，应是短期、中期、长期公债并存的结构，避免某一期限的债务过于集中。这样做，既有利于满足不同投资者的投资需求，还可以拉开还债时间，有利于债务负担的均衡分布，分散还债压力。,30,公债结构（续）,2公债持有者结构 公债持有者结构（公债资金来源结构）：指的是在公债中不同性质的承购主体持有公债的构成比例。 在不同的经济

15、条件下，应根据国家宏观调控的政策需要，适当考虑公债发行成本，来选择适当的公债持有者结构。,31,公债结构（续）,3公债利率结构 公债利率结构：指的是不同利率水平的公债在公债总额中的构成比例。 合理的期限结构是合理利率结构的基础。为此，应根据资金供求状况、市场利率水平、公债的使用方向和公债发行的需要与偿还的可能等因素，来综合确定合理的利率水平和利率结构。,32,公债的发行,公债的发行：指公债由政府售出或被投资者认购的过程。 公募法 包销法 公卖法,公募法是指政府向社会公众公开募集，不指定具体公债发行对象的公债发行方法。一般适用于自由公债。 包销法又称“承受法”，是指国家将要发行的债券统一售予银行

16、，再由银行自行发售的方法。 公卖法 公卖法，又称“出售法”，是指政府在证券市场以公开出售的方式发行公债的方法。以公卖法发行公债，公债的价格随行就市，随市场资金供求情况波动。 一般来说，银行信用制度比较发达、证券市场比较健全的发达国家大都采取公卖法和公募法；而信用体系不健全、证券市场不够发达的发展中国家，通常采用的是包销法和其他不常用的方法。,34,公债的偿还（方法）,公债偿还：是政府根据发行时的规定，对到期公债支付本金和利息的过程。公债偿还的方法和公债偿还的资金来源，是公债偿还主要要考虑的两个内容。 1公债偿还的方法 买销法（通过市场购买，对应公卖法） 一次偿还法 比例偿还法 抽签偿还法,35

17、,偿债基金 优点：能够保证公债的及时偿还，保证债权人的利益，提高公债信誉，减轻债务成本，使债务偿还具有计划性，从长远角度看还可以起到均衡偿还作用。 缺点：限制了国债的调控功能，容易被挪用而变得形同虚设。 预算盈余 这种方法难以存在实践基础 举借新债 能够推迟政府实际偿还时间，延缓债务负担，但容易造成债务规模越滚越大,公债的偿还（资金来源）,36,公债市场,公债市场：是政府通过证券市场进行公债交易的场所，是公债金融性的重要体现 按照公债交易的层次或阶段，划分为： 公债发行市场: 公债一级市场或初级市场，是公债交易的初始环节 公债流通市场:买卖已发行的公债的场所，又称公债二级市场或转让市场,37,

18、附：从金融性角度 看我国公债市场现存问题,1、利率问题（新闻资料：随央行加息财政部上调国债利率）案例： 中国人民银行决定，自2007年3月18日起上调金融机构人民币存贷款基准利率。 国债3年期票面年利率随之上调至3.66%；5年期票面年利率上调至4.08%。比较而言，银行3年期和5年期存款利率扣除利息税后，为3.1%和3.5%。 2、结构问题期限结构以中期为主 3、衍生工具缺乏（利率风险） 附：“327国债期货事件”,38,2.3公债的经济性,39,公债理论,3.1 早期公债理论：利弊之争 公债有害论 根源：公债的非生产性 休谟 “国家如果不消灭公债，公债必然消灭国家” 李嘉图 “最可怕的灾难

19、之一，无论什么时候，它都是为压迫人民而发明的” 公债是抽走了私人的生产资本，而用于政府消费性用途，从而阻碍了经济增长 公债两重性理论 穆勒和瓦格纳 主要原因：公债未必减少生产资本 以市场利率的升降与否，来衡量公债的危害程度,公债无害论 有效需求不足 闲置资源，公债资金用于公共工程形成公共资本 针对古典经济学中公债有害论的其他观点，凯恩斯也予以否定 应结合不同历史阶段和经济学主流思潮来看待上述不同观点 由自由竞争国家干预 实际上是市场经济发展不同阶段下经济环境变化的深刻背景。 凯恩斯之后对公债的批评,41,李嘉图等价定理,（1）定理的提出李嘉图原话 如果为了一年的战费支出而以发行公债的方式征集2

20、 000万镑，这就是从国家的生产资本中取去了2000万镑，每年为偿付这种公债利息而征课的100万镑，只不过由付这100万镑的人手中转移到收这100万镑的人手中，也就是由纳税人手中转移到公债债权人手中。实际的开支是那2000万镑，而不是为那2000万镑必须支付的利息。付不付利息都不会使国家增富或变穷。政府可以通过赋税的方式一次征收2000万镑；在这种情形下，就不必每年征课100万镑。但这样做，并不会改变这一问题的性质。（李嘉图，1962，208页）,上述这段话中，李嘉图至少明确表明了三点：（1）征2000万镑税与发行2000万镑公债都同样使一国生产资本减少2000万镑（他假定是为战争筹资，是纯消

21、费性而不形成生产性资本）；（2）公债利息无关紧要，它只是财富在不同人间的转移而已，不改变一国财富总存量；（3）征税与发行公债都会使一国收入净损失2000万镑，因此，征税与公债在经济影响上是相同的。 李嘉图（古典经济学家）表达了政府征税与举债在经济影响上是一样的思想。当然，李嘉图说课税与发债一样，并不等于他主张发债。他认为发债会减少生产资本和助长政府的浪费心理，所以他反对发行公债。,李嘉图等价定理(Ricardian equivalence theorem) 无论政府采取征税方式还是举债方式，或者是采取二者的某种结合方式，对人们经济行为的影响是无差别的。 该定理的一个重要假定是，公债替代征税时所

22、减少的税是总额税，减税带来的税负减少均匀地落在每个消费者身上。,现代版的李嘉图等价定理要等到1970年代才出现（巴罗 1974） 理解： 隐含在李嘉图等价定理背后的公债和税收在经济效应上相同的逻辑是简单的：尽管政府在筹集收入时可用发公债而不是征税，但公债的偿还最终是要靠税收来解决，公债不过是推迟了的税收。 李嘉图等价定理之所以重要，关键点在于如果征税和公债对消费者消费决策（古代版关注生产资本，现代版则关注消费需求）是否相同。如相同，那么政府发行国债时居民就会像被征税时一样减少同样的消费支出，那么政府由发债而增加的支出所导致的总需求的扩大，就会被居民减少的消费支出所导致的总需求减少所抵消（部分）

23、，扩张性的财政政策将无效。 如果每个居民都意识到公债不过是推迟了的税收，他们手持的公债面值只是等于未来等量的税负，那么他们的消费支出就不会因为公债代替了当前的税收而有不同。当然，必须注意的是，该定理重要假定是：公债替代征税时所减少的是总额税，减税带来的税负减少均匀地落在每个消费者身上。,问题 居民消费支出是由什么决定的？ 早期凯恩斯消费是收入的函数（当期收入） 费雪的时际选择-利率的影响；预期一生的收入 弗里德曼的持久收入假说消费主要取决于持久收入 莫迪利阿尼的生命周期假说消费既取决于收入又取决于财富。 总之，综合起来看： 消费f（当期收入、利率、预期未来收入、财富） *假设你有1000元国债

24、，你是把它当作资产或财富，还是“非常理性”地意识到它不过代表未来政府对你的税赋从而是零财富？由此来看，李嘉图等价定理是否成立？,46,（2）围绕李嘉图等价定理的一些争论,李嘉图等价定理遇到的难题 每个人都会死去，不会按长生不老的假设安排消费和储蓄。要是一些消费者在公债到期偿还之前就去世了，他们就会享受到政府以公债代替征税而带来的减税的好处，从而增加自己的消费支出。,47,围绕李嘉图等价定理的一些争论（续）,巴罗的引申（1974） 其论点建立在将利他动机和遗产行为的基础上。 消费者具有将财产的一部分遗留给后代的动机，并以利他主义的形式表现出来。 李嘉图等价定理便会在具有利他动机的消费者死于公债到

25、期之前的情形之下继续成立。,48,围绕李嘉图等价定理的一些争论（续）,托宾(Tobin, J.)对定理失效原因的分析 利他消费者的遗产正值不成立 李嘉图等价定理不仅要求消费者是利他的，而且要求消费者在遗留财产给后代时必须保证遗产为正值，但在实际生活中，有利他动机的消费者可能为自己的后代遗留负值的财产。 减税效应均匀分布的假设不成立 李嘉图等价定理假定，公债替代征税时所减的税是总额税，减少的税负均匀地落在每个消费者身上，且每个消费者具有相同的边际消费倾向。但实际上，减税的效应不会均匀地落在每个消费者身上，各个消费者之间的边际消费倾向也是不相同的，这就从两方面破坏了等价定理的前提。,49,托宾(T

26、obin, J.)对定理失效原因的分析续）,税收只是总额税的假定不成立 李嘉图等价定理假定税收是总额税，认为用公债替代税收只会产生税收总额的变化，而且这一变化以可完全由公债数量的变化抵消。但是，大多数税收并非总额税，而是针对经济行为开征的，因此税收由于公债替代而产生的变化，会使经济行为改变，使等价定理不能成立。尽管并非所有的税收都会产生扭曲效应，但上述状况的确制约着定理的有效性。,50,3、公债政策,公债政策：就是公债发行、流通、使用和偿还等整个运行过程中所制定的活动规范和管理规则。 财政政策：仅是指财政间接干预宏观经济运行稳定状态的政策，即它是指政府通过税收和财政支出的运作，以达到充分就业、物价稳定、国际收支平衡和经济增长目标的一种经济