自考行政管理学第八章 行政管理过程

1、第八章 行政管理过程,第一节 行政管理过程的含义与基本阶段 第二节 行政决策 第三节 行政执行 第四节 行政监督,第一节 行政管理过程的含义与基本阶段,一、行政管理过程的含义与特点 （一）行政管理过程的含义 管理过程就是指在一定的管理体制下，管理机构或管理人员按照管理原理，运用管理方法来实现管理目标的活动过程,美国.杜鲁门政府之过程，考察了包括行政管理过程在内的政府运行过程 行政管理过程就是指在一定的行政管理体制下，行政管理机构或行政管理人员按照行政管理的基本原理，运用行政权力和行政管理方法来实现行政管理目标的活动过程,（二）行政管理过程的特点,是由一系列行政管理活动构成的一个动态系统 是管理

2、过程的一种特殊形式 ，因而它与管理过程有着共同的特点 是行政权力运用的过程，或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以实现行政管理目标的过程,二、行政管理过程的基本阶段,管理是一个过程，主要活动是决策、执行（实际过程运行）与监督（检查），决策、执行和监督构成了管理过程的基本内容，而决策执行监督重新决策则构成了一个封闭式的管理循环,行政管理过程的基本内容是行政决策、行政执行和行政监督，这三者构成了行政管理过程的三个基本阶段 美国.西蒙行政行为认为人的任何活动都可以区分为决定与行为两个阶段,行政决策、行政执行和行政监督是行政管理过程的基本内容的原因：,行政决策是行政管理活动作为一种有目的的活

3、动的根本标志，也是行政管理构成的第一个阶段 行政执行是将行政决策的主观意图变为客观现实的必经阶段 行政监督是保证行政管理不偏离行政决策目标的一个重要阶段,行政决策、行政执行和行政监督三者的关系：,行政决策行政管理的起点，既是行政执行的依据，也是行政监督的依据 行政执行则是行政决策得以成为客观现实的必要手段 行政监督是确保行政执行不偏离行政决策目标的根本保证,第二节 行政决策,一、行政决策的含义与特点 （一）行政决策的含义 决策是指人们在正确地认识客观规律的基础上为自己的行动确定目标和选择行动方案的过程，亦即做出决定的过程，既是人们的一个理性思维的过程，又是一个决断的过程，因而也是人们意识活动的

4、过程。,行政决策：是行政机关或行政管理者在管理政府内部行政事务或社会公共事务过程中，为促进社会公共利益的实现，依法运用行政确立作出决定的过程。,（二）行政决策的特点,行政决策的主体是行政机构或行政人员，尤其是行政领导者 行政决策内容是行政事务 行政决策过程是一种行政权利的运用过程 行政决策的目标在于追求公共利益的最大化,二、行政决策的理论模式,决策模式是指理论家对决策过程的本质、程序、方法的一种理论概括。,（一）理性决策模式,理性决策模式，也称为科学决策模式：提出了有关人类行为决策的一个绝对标准，即人们在决策时所遵循的是最大化原则，就是谋求最大效益，在经济领域则是求得最大利润；在抉择方案时进行

5、最优选择，即从诸多方案中选择最优方案 理性决策模式的程序是：发现问题、提出目标、设计方案、预测后果、分析比较、选择最优方案 评价：一个非常科学化的模式，但是受很多现实因素的制约,（二）有限理性决策模式,代表人物是美国的西蒙：他提出了相对性准则，即满意决策准则 所谓满意的决策准则就是在决策时，确定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的替代办法（即备用方案）。如果考虑中的替代办法满足了或者超过了所有这些标准，那么这个替代办法就是令人满意的 评价：用“满意原则”代替“最优原则”，强调其实用性，从而使决策理论与决策实践更加接近,（三）渐进决策模式,代表人物是美国的林德布洛姆，他认为渐进决策过程并

6、非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与当派分析相结合的错综复杂、不断探索的政治过程 所谓“边际”或“边际的”，意即“增加的”；所谓边际分析意即对新方案与原有方案相比的不同部分进行分析，因此监禁决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程 评价：从行政决策的角度看，渐进决策模式不失为一种在某种条件下有用的思想和方式,（四）混合扫描决策模式,混合扫描决策模式，又译为综视决策模式，代表人物是美国的埃佐尼，他认为应该将理性决策方法和渐进决策方法结合起来，理性决策方法主要适合于根本性决策，渐进决策方法主要适合于非根本性决策，为体不在于这两种决策方法是否有用，而在于什么情况下

7、使用它们 评价：对决策的方法和过程进行了比较全面的考察，并力求把理性决策模式和渐进决策模式结合起来，给人类的决策行为提供了一种较为全面的指导思想，但是并没有提出一种新的决策方法,三、行政决策的基本程序,信息的收集和处理 第一个基本程序，决策的正确与否，与信息的准确性和全面性直接相关 决策方案的设计 决策方案的设计过程，既有领导者的思维创新，更有专家的智力投入,决策方案的分析、论证与选择 决策方案的比较、平谷与选择过程既是一个科学化的过程也是一个民主化的过程 决策方案的实施 只有经过实施，决策才能达到最终目的，决策方案的正确性才能得到检验,四、我国政府在行政决策程序上存在的问题和完善措施,（一）

8、在决策程序上存在的问题 决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题（造成原因三点） 决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题 决策方案的评估存在着“论而不证”的问题 决策方案的选择存在着民主化程度低的问题,决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题（造成原因三点）,有的领导人对信息工作不重视，在信息不足的情况下过于自信，并仓促做出决策 获取信息的方法不科学，我国政府中的一些官员习惯于采用典型调查法、召开座谈会和听汇报等方法获取信息，有些官员甚至为了所谓的政绩发布虚假信息 我国政府专业性信息机构不足，而且存在着职能错位的问题,（二）完善行政决策程序的措施,强化

9、行政决策过程的信息工作 强化行政决策过程的咨询工作 强化行政决策的民主参与 强化行政决策的制度建设,第三节 行政执行,一、行政执行的含义与特点 （一）行政执行的含义 行政执行就是指行政管理机构在其权力和职责范围内依法实施行政决策方案以实现行政决策目标的过程,（二）行政执行的特点,行政执行是由行政管理机构进行的 特定的行政管理机关够只能在其特定的权力与职责范围内从事行政执行工作 行政执行活动必须在行政决策的指导下进行 行政执行过程是行政管理机构对人、财、物的有机组合过程 行政执行的结果必然导致原有客观环境或客观状况的改变,二、行政执行的主要环节（计划、动员、指挥、协调和控制）,（一）计划 （一种

10、事先安排） 计划分为三个层次,行政计划是指实施决策方案的执行计划，其内容包括策略计划和工作计划 制订计划时要注意 A、必须规定出如何分配该决策方案的全部工作量 B、必须注意计划中各具体的子目标与决策总目标的一致 C、编制执行计划时必须把时间因素当作一个重要因素来加以考虑,（二）动员（一项重要工作）,动员：是指行政决策机构及其领导者积极向行政执行人员以及与行政执行有关的人员解释和宣讲行政决策的内容及其重要意义,动员包括两个层次 A、对直接执行人员的动员：属于行政机构及其领导者对行政系统内部人员的动员 B、对与执行有关人员的动员：属于行政机构及其行政人员对行政系统外部人员的动员,动员应该注意的几点

11、： A、动员工作必须紧紧的围绕着行政决策目标的实现进行，所有的动员工作都是为了实现行政决策目标 B、动员工作有利于掉执行者以及与执行有关人员的积极性 C、动员的方式是多种多样的，既可以采用会议形式，也可以采用非会议形式，如宣传标语、个别谈话、思想工作等,（三）指挥（执行工作的关键）,指挥涉及如下四个内容 （1）包含发布命令，而命令需要清楚、完整，并在下属有可能完成的范围内 （2）意味着一种连续不断的培训活动，用以教导下属，使他们能够完成当前情况下的特定工作任务 （3）务必包括对工作人员的激励，使他们能够满足管理人员的期望 （4）包括维护纪律和奖励执行情况良好的人员,（四）协调（十分必要）,行政

12、协调就是指在行政执行过程中，行政执行人员引导行政组织之间、行政人员之间建立相互协同、互相配合的良好关系，有效地实现共同行政目标的行政行为或行政活动；也是行政执行人员在行政执行过程中不断解决各种矛盾以实现步调一致、共同行政的活动过程。 行政协调（广义）存在于行政管理的各个环节，但在行政执行这一阶段表现得更加明显,有效地进行行政协调的方法,信息沟通法：通过对与行政执行有关的各方面进行信息沟通来实现行政协调的一种方法 利益调节法：通过交接与行政执行有关的各方利益矛盾来实现行政协调的一种方法 行政命令法：通过对与行政执行有关的各方采用必要的行政美丽来实现行政协调的一种方法,（五）控制（不发生重大失误）

13、,行政控制是衡量当前的行政执行情况，并使之导向行政决策目标的过程 控制的实质：在于对照原定行政决策目标， 以检查现有行政执行是否围绕着行政决策的目标在行动，并对偏离行政决策目标的执行加以纠正，使整个行政执行过程按照行政决策的要求和目标进行 行政执行控制系统就是指按照一定的标准或程序对决策过程实行控制的有机系统,行政执行控制系统包含四个基本要素,衡量行政执行是否符合要求的正常标准 衡量当前行政执行情况的手段 将当前的行政执行情况与标准相比较的方法 校正当前的行政执行情况以便达到标准的方法,第四节 行政监督,一、行政监督的特点及其重要意义 （一）行政监督的特点 监督就是监察和督促的意思,行政监督是

14、指对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督，既包括国家行政机关内部上级行政机构对下级行政机构的监督、专业行政监督机构对其他行政机构和行政人员的监督、行政领导者对被领导者的监督和被领导者对领导者的监督，也包括行政机关以外的政党组织、社会团体、大众媒介和公民对行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督,行政监督有以下特点：,行政监督的实质在于对行政权力运用的限制和对行政管理机构与人员的督促 行政监督的对象是行政管理机构及其行政管理人员及其行政管理活动 行政监督的主体具有广泛性，既包括行政机关内部的监督主体也包括行政机关外部的监督主体 行政监督是一种依法实行的法定行为,（二）

15、行政监督的重要意义,加强行政监督，是防止行政权利被滥用的一项十分有效的措施 加强行政监督有利于提高行政效率,二、行政监督方式,行政监督方式是指行政监督的标准、过程和手段或方法的总称,（一）合法性监督与合理性监督,合法性监督是指对行政管理机构所作出的行政决策、裁决、行为和制定的规章、制度、条例等进行是否合乎宪法与其他法律的监督 合理性监督是指行政管理机构的行政行为，特别是对具体的行政行为的合理性进行监督,（二）事前监督、事中监督与事后监督,事前监督是指在行政管理机构进行行政决策、开展行政行为之前进行监督。 事中监督是指在行政管理机构与执行过程中所进行是监督 事后监督是指行政决策或者行为作出之后，

16、相关监督主体进行的监督活动,（三）长期监督与暂时监督,长期监督是由长设的行政监督主体对行政管理机构和人员进行是监督活动，上下级之间的日常监督和行政监察监督都是属于长期监督 暂时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行的监督和调查,三、行政监督系统,（一）行政系统的外部监督系统 权力机关的监督 权力机关对行政的监督是指国家立法机关对行政管理机构实施的监督 西方：议会制体制下，内阁必须对议会负责；总统制体制下，国会掌握了很多制约和监督政府的权力 我国：人民代表大会制度。国家国力机构由其产生，对其负责，受其监督,权力机关的工作监督主要指对国家行政机关行政行为的监督，主要有：,听取和审查

17、同级人民政府发工作报告 审查和批准同级人民政府提出的国民经济和社会发展规划及其执行情况的报告 对行政机关提出的质询案 接待信访群众，受理公民对行政机关及其人员的申诉、控告和检举等，并进行处理,政党监督,政党对行政的监督是指政党组织对国家行政机关及其工作人员的监督 西方：在野党或反对党即是不执掌政府的政党，但对行政管理的监督同样发挥着重要的作用,我国：中国共产党对国家行政机关及其工作人员的监督 A、通过各级党组织经常性地了解和研究国家大政方针政策，研究行政机关中存在的问题，及时地提出正确的主张和建议，帮助行政机关改进来实现 B、通过党的各项纪律检查委员会，对从政党员主要是领导干部所实施的监督来实

18、现,司法机关的监督,司法机关对行政的监督主要是指国家司法机关对行政管理机构实施的监督 西方：通过法律手段对行政管理机构的行为、颁布的法律文件进行监督,我国：主要是指人民检察院和人民法院对国家行政管理机构及其工作人员的监督 A.人民检察院是国家法律监督机关，它依照职权对公安机关和司法行政机关的活动予以监督，保证后者依法办事，保障公民的权利和合法权益不受侵犯 B.人民法院是国家的审判机关，它对国家行政管理机构的监督表现为，行使审判权审理案件，以判决、裁定权的行使来处理行政机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为,公民及社会团体的监督 新闻舆论的监督,（二）行政系统的内部监督系统,1.一般监督： 一般监

19、督是指国家行政管理记过在日常工作中根据需要随时进行的各监督 特点：在于不另设行政监督的机构和人员，而是依靠行政管理机构本身的层级约束关系和日常工作的指令关系,内容,A、上下级监督 上级监督是指上级行政机关或行政领导在推行政令过程中对下级机关及其人员所实施的监督，以避免在日常的行政工作中出现偏离行政管理目标的失当行为，保证上级下达任务的及时、准确地完成 下级监督是指下级行政管理机构的行政人员对上级行政管理机构及其人员的违法违纪行为所进行的检举、控告等 B、职能监督：行政管理机构的职能部门就其所主管的工作、在自己的职能范围内对其他部门进行监督，而不管有没有领导关系 C、主管监督：即上级主管部门对下

20、级工作部门的监督和管理,一、深圳机场选址方案之争,1987年，关于深圳机场的选址方案有两种：一是在市北建黄田机场；二是在市区南面填海建白石洲机场。建黄田机场的理由是：客源主要来自内陆地区，不会影响城市的发展，便于飞机安全飞行。建白石洲机场的理由是：与香港共用，争取更多的国际客源。机场到底建在哪里，争论非常激烈。反对建白石洲机场的人认为，机场建在白石洲，妨碍城市的进一步发展，机场自身也无扩展的余地，机场的噪音严重影响深圳大学，而且对附近的红树林和鸟类保护区带来破坏性的影响。赞成建白石洲机场的人认为，与香港争客源是最重要的，上述问题可以采取安装双重玻璃窗和“驱鸟器”等措施来解决。最后决定以“白石洲

21、机场方案”作为首选方案向中央领导汇报，但反对者拒绝在该方案上签字。最后，国务院派出专门的工作组赴实地考察，在多次听取各方面的意见后，否定了“白石洲机场方案”，批准了“黄田机场方案”。从深圳机场建成以来的运行情况看，这一决策是正确的。,深圳机场选址决策过程给我们留下的启示是什么？,首先，深圳机场选址决策一案告诉我们，决策必须有选择，即围绕决策目标拟定两个以上的决策方案，比如“白石洲机场方案”或“黄田机场方案”，通过联系实际，综合考虑，对各种方案进行比较分析，最终做出决策，如国务院批准“黄田机场方案”。其次，决策方案的分析对比、选择是一项复杂的工作，决策者必须具有扎实的工作作风，以科学的态度认真对

22、待。各种决策方案的优劣并不是简单明了的，常常需要从理论到实践的综合分析才能得出结论。“白石洲机场方案”与“黄田机场方案”就各有优劣，关键是要从实际出发，合理做出选择。最后，决策过程中要尊重不同意见，认真对待不同意见，深入分析不同意见。决策人员认识问题的角度不同，解决问题的方法相异，对决策方案会做出不同的选择，这是正常的。决策方案的选择过程就是不同意见相互影响、相互碰撞、相互补充、取长补短的过程。每一位决策者都应独立思考，坚持原则，追求科学，而不能人云亦云，随波逐流。本案例中“白石洲机场方案”反对者的精神可佳，值得发扬光大。同时，每一位决策者都应象别人尊重自己的意见一样去尊重他人的不同意见,回避

23、,案例1国务院某部部长张某某的秘书小王，因近一、二年的工作关系与张部长的女儿接触较多，从而相互爱慕，并产生了爱情。小王、小张于2000年的“情人节”登记结婚并举行了婚礼。此前，王秘书在向部机关人事部门递交领取结婚登记申请书、介绍信的同时，也递交了一份请求调出该部而到另一部门工作的申请书。这两份申请书同时递交，有“局外人”非常纳闷，不知何故？,案例22001 年6月，在某省会城市的一个大型国有企业做会计工作长达6年之久的小宋，经几位热心人“牵线”、“搭桥”，终于可以跳出企业，进入国家行政机关，到该市政府的审计部门做“本行”工作。说来也巧，小宋的堂兄宋某某正是该市审计局副局长。两个月后，当出国学习

24、半年刚刚回国的堂兄宋副局长得知这一消息后，立即告诉堂弟小宋，“你必须调离审计局，除非我辞职”。小宋听了，象泄了气的皮球，虽抱怨堂兄不近人情，又不知到底为了什么？,什么是公务员的回避制度？公务员应回避的亲属关系、回避类型有哪些？上述两案例所述属何种回避？他们是什么亲属关系？,公务员的回避制度是指为了防止公务员利用职权为亲属私情而对其执行公务和任职有所限制的制度。公务员应回避的亲属关系有：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系和近姻亲关系。公务员回避的类型有任职回避、公务回避和地区回避。 上述两案例所述都属任职回避，即国家公务员在担任某特定职务涉及应回避的亲属关系时，必须回避。既不得在同一机

25、关担任双方直接隶属于同一首长的职务或者有直接上下级别领导关系的职务；也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务等工作。其中，案例1 所述的回避双方是近姻亲关系；案例2所述的回避双方是三代以内旁系血亲关系。,行政监督的公开化,某县人事局自1988年以来在招工等群众关心的热点问题上实行公开办事人员、公开办事制度的办法，以此接受群众监督。这样做的结果，一方面解除了以往在招工时困扰人事局机关及工作人员的人情网，为人事部门减轻了压力；另一方面，广大群众也非常满意，在一定程度上密切了干群关系。,试用行政学原理说明某县人事局这种做法的科学性和合理性,某县人事局的这种做法符合行政监督公开化原则。公开性是行政监督的主要特点之一，公开性要求行政监督的各种法律规定公之于众，国家行政组织的工作计划、程序、内容等有一定的透明度，建立有助于社会监督和舆论监督的公开监督机制。某县人事局的这种做法符合行政过程、行政制度公开化的原则，有利于人民群众对行政行为的监督。这一原则告诉我们，只有使行政行为公开化，才能使广大人民群众对行政实行有效监督，增强监督