现行农村寄宿制学校政策的分析及其改进

1、现行农村寄宿制学校政策的分析及其改进摘要：2001年以来，随着以“撤点并校”为主要形式的新一轮中小学布局调整在农村地区的大规模展开，农村学校数目整体上呈现大幅下降趋势。与此同时，农村寄宿制中小学校却呈现增加趋势。集中建设寄宿制学校已成为我国农村地区主要的办学模式之一。农村寄宿制学校的产生和发展，与城镇化进程中农村地区教育发展的实际需求相适应，得到了国家教育政策的充分肯定和大力推动。2001年以来，中央出台了一系列与我国农村寄宿制学校相关的政策，这些政策对农村寄宿制学校的建设和发展起到了积极的指导作用，同时也存在诸多亟待完善的问题。应从政策制定、政策对象、政策目标和政策工具等方面，完善农村寄宿制

2、学校的相关政策，保证农村寄宿制学校发展的可持续性。关键词：农村寄宿制学校；政策文本；政策目标；政策对象；政策工具中图分类号：G52文献标识码：A文章编号：10030751（2013）03008206一、问题的提出随着我国城镇化的加快发展，农村生源减少，以“撤点并校”为主要形式的新一轮中小学布局调整在农村地区大规模展开，农村学校数目整体上呈大幅下降趋势。根据中国教育统计年鉴的数据统计，我国农村义务教育学校数在1978年至2008年间减少多达70万所。与此相反的是，农村寄宿制中小学校却呈现增加趋势。有数据表明，仅20042007年，中西部农村地区就出现了7651所寄宿学校，满足了近200万名新增学

3、生的就学需求和超过200万名新增寄宿生的寄宿需求。在农村中小学布局调整的背景下，集中建设寄宿制学校已成为我国农村地区主要的办学模式之一。农村寄宿制学校的产生和发展，与城镇化进程中农村地区教育发展的实际需求相适应，得到了国家教育政策的充分肯定和大力推动。党的十八大报告提出：“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜。”这也就是说，对农村地区教育进行大力扶持和倾斜仍将成为今后我国教育发展的一个重点。农村寄宿制学校发展政策是国家农村教育发展倾斜政策的一个具体体现，有必要从宏观层面对此进行分析和探讨。2001年以来，中央层面出台了哪些与农村寄宿制学校相关的政策文本？这些

4、政策为我国农村寄宿制学校的健康发展提供了哪些保障？发挥了哪些作用？在政策实施中，是否有需要完善的地方？这一系列问题的研究，将对我国农村教育的未来发展产生积极的影响和作用。本文将从教育政策内容分析的视角对20012010年我国农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本进行分析。二、农村寄宿制学校相关政策文本的梳理我国农村寄宿制学校政策文本的选择主要以时间序列为标准，重点选取与农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本进行研究。这主要基于以下考虑：其一，突出政策文本依时间而演进的历程和规律。其二，中央层面的政策文件作为对全国各地农村寄宿制学校发展的宏观导向性文件，代表性强、普适性广。其三，对于宏观层面的政

5、策文本梳理能够为地方制定相关政策提供依据和可参照的标准，更利于政策的推广。以教育政策文本出现的时间序列为脉络，笔者对20012010年与农村寄宿制学校相关的政策文本进行了梳理，具体划分为三个阶段。在这三个阶段中，不同的政策文本在农村寄宿制学校发展中具有不同的作用和意义。1.提出政策命题阶段（20012003年）为适应农村义务教育生源减少的现实，改变长期以来依人口分布而设点建校的分散型学校布局模式的弊端，“学校布局调整”在我国教育供需矛盾突出的农村地区开始实行。自2001年起，以国务院关于基础教育改革与发展的决定（国发200121号）（以下简称决定）颁布为标志，我国开始了新一轮农村中小学布局调整

6、。该决定指出：“农村义务教育学校布局调整需要因地制宜，对教育资源配置要进行优化，按照小学就近入学、初中相对集中的原则，合理规划和调整学校布局。”决定的颁布实施收到了立竿见影的效果，以前农村学校中教育资源利用效率低下的问题得以解决。但是，决定的实施也带来了另一个后果，就是学生上学远的问题。由此，建设农村寄宿制学校作为解决该问题的有效途径被提出。农村寄宿制学校也因此被认为是“学校布局调整后大量撤并校导致的必然结果”。除此之外，随着农村劳动力向城市流动，留守儿童问题成为广受关注并亟待解决的社会热点问题，农村寄宿制学校作为解决留守儿童问题的一剂良方也受到社会的热切关注。因此，农村寄宿制学校的发展是教育

7、发展的必然要求和现实选择。决定的提出，首次从政策层面要求建设农村寄宿制学校。由于地区经济的差异和教育发展状况的不均衡，农村寄宿制学校建设在全国不可能同步进行。在农村寄宿制学校建设过程中，中央层面的政策更多地向那些经济发展不利、尤其是教育发展不利的地区倾斜。在这些区域中，农村成为优先发展对象。2003年，国务院关于进一步加强农村教育工作的决定（国发200319号）提出中小学布局结构调整，一方面在已经实现“两基”目标的地区继续推进，另一方面要“重点加强农村初中和边远山区、少数民族地区寄宿制学校建设”。与此同时，学校的实验仪器、图书装备、卫生设施和学生的食宿条件要得到相应改善。除了强调农村寄宿制学校

8、建设的重点区域外，该决定还特别强调初中寄宿制学校建设是确保“两基”目标实现的重点任务之一，强化了农村寄宿制学校的重要作用。2.推动政策落实阶段（20042007年）农村寄宿制学校建设是一个极其复杂的综合工程，主要涉及建设经费的投入和管理、建设工程的管理、学校内部管理等问题。为保障农村寄宿制学校建设的顺利进行，2004年2月6日，教育部、国家发展和改革委员会、财政部和国务院西部地区开发领导小组办公室共同出台了国家西部地区“两基”攻坚计划（20042007年），该计划由国务院转发（国办发200420号），将“加快农村寄宿制学校建设”作为西部地区“两基”攻坚的主要措施。2004年2月10日，教育部公

9、布并由国务院转发（国发20045号）的20032007年教育振兴行动计划，把“农村寄宿制学校建设工程”再次作为加强西部农村初中、小学建设的突破口。以上两个政策明确了农村寄宿制学校的建设主体，进一步强化了农村寄宿制学校建设的作用和意义。2004年2月19日，教育部、国家发展和改革委员会、财政部联合出台西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案（教财20043号），明确了“农村寄宿制学校建设工程”（以下简称“工程”）的目标和任务，对于“工程”的规划和要求、“工程”的覆盖范围和资金安排、各级人民政府对“工程”所负有的主要责任也进行了明确规定，并要求在建立、健全农村寄宿制中小学正常运转保障机制的基础之上，

10、对“工程”的组织实施、“工程”质量管理等方面提出意见，以确保“工程”顺利实施。2004年8月7日和10月10日，国家西部地区“两基”攻坚领导小组办公室分别出台西部地区农村寄宿制学校建设工程专项资金管理暂行办法（攻坚办20047号）和西部地区农村寄宿制学校建设工程土建项目管理暂行办法（攻坚办20048号）等多个文件，加强对农村寄宿制学校专项资金使用和建设工程的管理。民族地区寄宿制中小学的发展一直是国家教育发展中较为重视的问题。为推动民族地区寄宿制学校的发展，2005年4月，教育部、国家民委关于进一步做好民族地区寄宿制中小学管理工作若干问题的意见（教民20054号）发布，进一步加强了民族地区寄宿制

11、中小学管理。随着“农村寄宿制学校建设工程”的深入实施，各地出现了一些亟待解决的问题，如一些地方不按批准的规划和年度计划组织实施，一些地方在工程建设各环节收取名目繁多、数额较大的费用，一些学校在安全、卫生、饮食、集体活动的组织管理等方面缺乏经验、存在隐患等。为解决这些问题，2005年6月，由教育部等五部委联合发布、国务院转发（国办发200544号）的关于进一步做好农村寄宿制学校建设工程实施工作的出台，成为处理各地在“工程”实施过程中出现的相关问题的指导性文件。农村寄宿制学校的建设是在农村中小学布局调整的背景下进行的。在农村中小学布局调整过程中，一些与农村寄宿制学校相关的新情况、新问题不断出现，如

12、寄宿制学校建设滞后、学生食宿条件差、生活费用超出承受范围、农民负担增加等。为保障农村义务教育健康发展，2006年6月，教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知（教基200610号）出台，针对农村寄宿制学校的发展，提出应进一步加强寄宿制学校的建设和管理，对家庭困难的寄宿学生进行生活补助，对学生经济的负担进行减免等。为全面加强项目地区寄宿制学校的管理，2006年9月，国家西部地区农村寄宿制学校建设工程项目学校管理暂行办法（攻坚办20066号）出台，从多个方面建立、健全项目地区农村寄宿制学校的管理制度，如住宿管理、安全管理、卫生管理、饮食管理、管理职责等。3.明确政策定位阶段（20082

13、010年）发展农村寄宿制学校究竟是一项短期的“运动式”教育改革，还是一项长期的可持续的促进农村教育发展的路径选择？20082010年颁布的教育政策文本对该问题进行了回答。除了关于认真做好未“普九”县农村寄宿制学校建设工程实施工作的通知（教财200822号）外，在此期间，有多个政策文本涉及到寄宿制学校的建设和管理，如20082010年连续3年的教育部工作要点，均将推进农村寄宿制学校建设作为当年工作要点之一。2009年4月，教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见（教基一20097号）提出，要健全工作机制，强化农村寄宿制学校管理。尤为重要的是，自2010年起，国家出台了一系列的相关政策：

14、2010年1月，教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见（教基一20101号）将农村学校布局调整和寄宿制学校发展作为促进农村地区义务教育均衡发展的关键步骤。2010年7月，国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）颁布，将农村寄宿制学校的建设作为中长期教育改革和发展的目标之一，肯定了农村寄宿制学校在促进留守儿童问题解决和提高民族地区教育发展方面的重要意义。2010年10月，关于开展国家教育体制改革试点的通知（国办发201048号）提出，完善寄宿制学校管理体制与机制，探索民族地区、经济欠发达地区义务教育均衡发展。这些政策文本均表明，农村寄宿制学校建设作为一项长期政

15、策已成为农村教育发展的重要一环。三、对农村寄宿制学校政策文本的分析和评价本文从政策颁布时间、政策主体及对象、政策目标及工具、政策与其他相关政策之间的联系四个指标，对20012010年与我国农村寄宿制学校发展相关的政策内容进行分析和评价。1.政策颁布时间从政策的颁布时间来看，20012003年，与农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本虽然不多，但意义重大，即从宏观战略上提出了“发展农村寄宿制学校”的重大命题。20042007年，直接以农村寄宿制学校建设和管理为主题词的政策文本集中颁布，体现了以“工程”带动农村寄宿制学校建设的政策推进过程。20082010年，虽然以农村寄宿制学校为主题词的政策文本

16、不多，但该阶段有多项政策涉及到农村寄宿制学校建设，尤其是2010年国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）的颁布意义重大，它充分肯定了“发展农村寄宿制学校”是一项长期的、重大的教育发展规划，明确了农村寄宿制学校建设的战略地位。因此，从农村寄宿制学校相关的政策文本的颁布时间来看，政策具有一定的连贯性和及时性。但是，如果从各时间段出台的政策文本数量来看，则呈现出“两头低、中间高”的特点，这在一定程度上折射出农村寄宿制学校建设的政策安排存在“前紧后松”的特征。尤其是2007年“两基”项目结束后，对于项目地区“工程内”的农村寄宿制学校而言，必要的政策安排和长效的保障机制出现了空档。可见，

17、既有的与农村寄宿制学校相关的教育政策多为一般性政策或中短期政策，具有灵活性但缺乏预后性，不利于农村寄宿制学校的中长期发展。2.政策主体、对象（1）政策主体。根据各主体的职责划分，政策主体可分为政策制定主体和政策执行主体。首先，从政策制定主体来看，除了党中央、国务院、教育部外，财政部、国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、国家民族事务委员会以及为推进“两基”工作而成立的“攻坚办”等部门也参与到与农村寄宿制学校相关的中央层面政策文本的制定过程中。可见，与农村寄宿制学校相关的政策制定主体呈现多元性特点，通过多元主体共同协商，最后达成共识，明确各主体在农村寄宿制学校发展中的作用和职责。其次，从政策

18、执行主体来看，以中央政府、省及省以下的地方人民政府、各级教育、财政、发展和改革委员会等为代表的宏观部门，以农村寄宿制学校为代表的微观机构，在农村寄宿制学校建设和管理中都担负着不同的责任。如西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案（教财20043号）提出，中央共投入100亿元，由国家发展和改革委员会、财政部各承担50亿元，从2004年到2007年分四年予以安排。另外，省（自治区、直辖市）级人民政府、市（地）级人民政府、“两基”攻坚县人民政府分别负责本省、本市、本县“工程”全过程的组织与管理工作。可见，政策执行主体呈现多元性、复杂化的特点。这种执行主体所呈现出的多元性和复杂化，说明农村寄宿制学校的发

19、展不仅是“教育问题”，更是与教育相关的“社会问题”，其发展需要多个部门协同努力。（2）政策对象。我国农村地区寄宿制学校作为政策对象可分为两类，“被列入农村寄宿制学校建设工程的学校”（简称为“工程内”学校）和“未被列入农村寄宿制学校建设工程的学校”（简称为“工程外”学校）。“工程内”学校对象的确定，以西部未实现“两基”目标的地区为主，兼顾国家西部开发计划中的部分中部省份的少数民族自治州和中部地区到目前尚未实现“两基”的县，中西部“两基”基础仍然薄弱的部分地区也被纳入其中。可见，“工程内”学校主要是西部地区、尤其是民族地区的农村寄宿制学校，且主要指农村寄宿制初中学校。我国现有政策对“工程内”和“工

20、程外”两类寄宿制学校的支持存在较大的差异。当前与农村寄宿制学校相关的政策均指向“工程内”的农村寄宿制学校，这类学校的主体建筑的建设及基本办学条件由专项资金予以支持，然而，这部分学校（7000多所）仅占全国农村寄宿制学校的极小部分，大量的“工程外”学校的发展缺乏政策指导和支持。3.政策目标、工具（1）政策目标。就现有的农村寄宿制学校的教育政策文本而言，主要解决两个方面的问题。其一，确保农村寄宿制学校的工程建设。项目地区农村寄宿制学校的建设在国家层面以专项工程“农村寄宿制学校建设工程”的形式出现，主要采用项目管理的程序和方法。因此，如何加强农村寄宿制学校建设中专项资金的使用和管理、保证建设工程保质

21、保量的开展是诸多政策的核心目的之一。其二，加强对农村寄宿制学校的内部管理。通过政策的调控，在饮食、卫生、住宿、安全、管理职责等多个方面，对项目地区农村寄宿制学校的各项制度进行规范。由此，“确保工程建设”和“加强内部管理”成为农村寄宿制学校建设的两大目标。从现有政策文本来看，对前者的强调和重视远高于后者，如在20042007年间，有5个政策文本直接指向农村寄宿制学校的“工程建设”，而仅有2个政策文本直接指向农村寄宿制学校的“内部管理”，且其中一个仅限于民族地区寄宿制中小学的管理。2008年以后，多个政策主体制定的政策虽然均涉及到农村寄宿制学校管理，但也仅仅笼统地提出了“健全机制强化管理”等的柔性

22、化要求，缺乏操作性和强制性。毋庸置疑，与学校的建设（主要指物质层面的建设）相比，学校的内部管理更为重要，它直接关系到学校教育教学质量和办学效益的提高。因此，现有的政策文本在目标设置上重建设轻管理的现状需要改变。尤其是在建设工程告一段落后，农村寄宿制学校发展的工作重心应及时转移到加强学校的管理、提高学校的教育质量、满足农民不断增长的优质教育需求上来。（2）政策工具。对于与农村寄宿制学校相关的政策文本而言，涉及的政策工具主要有强制性工具和财政激励工具，这两种政策工具在农村寄宿制学校的建设过程中往往捆绑使用。第一，强制性工具在农村寄宿制学校的政策文本中得到了充分体现。例如，在政府的等级系统中，中央政

23、府通过行政权威的方式，分别确定了中央、省、市（地）、县各级政府在农村寄宿制学校的建设和管理中所负的责任和应承担的职责。另外，国家也对政策对象农村寄宿制学校的办学条件提出要求，如国家西部地区农村寄宿制学校建设工程项目学校管理暂行办法（攻坚办20066号）规定，农村寄宿制学校应配备“具有从业资格的专职医务（保健）人员或者兼职卫生保健教师”、“专职或兼职安全保卫人员”及“生活教师或生活保育员”。强制性政策工具虽然从宏观上以行政权威和权力为手段，确保了地方政府及相关部门对农村寄宿制学校建设的重视和对中央政策的落实，但在与农村寄宿制学校建设有关的中央上位政策中，除与“工程”有关的资金管理与监督等政策文本

24、具有高度的强制性与可执行性外，其他政策文件均“对地方如何落实中央政策、未落实的责任追究制度”等方面未直接提及，这在一定程度上弱化了政策的强制力。第二，财政激励工具在农村寄宿制学校的政策文本中主要体现在“工程”专项资金方面。财政激励工具是以财政手段为本位的政策工具，它以政府所拥有的财政资源和政府筹集、分配资金的能力为基础来发挥作用。在农村寄宿制学校相关的政策中财政激励工具的使用主要在于“工程”专项资金方面。如西部地区农村寄宿制学校建设工程专项资金管理暂行办法（攻坚办20047号）明确了“工程”专项资金的来源、“工程”专项资金的使用原则、中央和省及省以下“工程”专项资金的用途、专项“工程”资金的管

25、理等方面。国家把大量经费投入到农村寄宿制学校的建设中，并用相关制度加以引导和约束，使其能够规范使用，发挥作用。然而，财政激励工具的使用在农村寄宿制学校的建设过程中仍然存在一些问题。一方面，从资金的来源来看，中央政府投入的“工程”专项资金财政来源明确，而省及省以下政府配套资金的来源及其分担比例没有明确规定，由此可能造成配套资金难以真正配套，给农村寄宿制学校遗留许多“尾巴工程”。另一方面，从资金的用途来看，无论是中央的专项资金还是地方政府的配套资金，都集中用于学校的建设，而对于农村寄宿制学校运转的其他经费投入，如公用经费，并未将之与非寄宿制学校进行差异化处理，也没有政策对农村寄宿制学校安排补偿性的

26、新增运转经费，导致农村寄宿制学校后期因缺乏经费而运转困难，给学校及学生家庭带来较大的债务或经济负担。4.政策联系政策联系，指的是一项政策与其他相关政策的协调状况。发展农村寄宿制学校，将其作为实现农村教育发展尤其是实现西部农村地区“两基”攻坚的重要举措，必然与促进农村教育发展的其他政策紧密联系。比如教育部、财政部等制定的政策文本多次提出“农村寄宿制学校建设工程要与国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程及中小学布局结构调整等工作相结合”等要求。事实证明，农村寄宿制学校建设并非孤立进行，而是与其他几项国家义务教育工程进行整合，统筹规划，协调共进。如“两免一补”及

27、农村义务教育经费保障机制的实施，在一定程度上确保了农村寄宿制学校的办学经费来源，加大了对农村寄宿制学校家庭困难学生的生活补助，切实减轻了学生因住校而给家庭带来的经济负担；“农村中小学现代远程教育工程”，为广大农村学生（包括农村寄宿制学校的学生）分享优质教育资源奠定了基础；实施特岗教师、大学生支教、免费师范生培养计划、农村教师与农村校长培训工程等，保障了编制紧张学校特别是优先保障了农村寄宿制学校配备教职工的基本需求，提升了农村学校（包括寄宿制学校）的师资水平。四、农村寄宿制学校政策的改进途径及措施20012010年间与农村寄宿制学校相关的中央层面的政策对农村寄宿制学校的建设和发展起到了积极的指导

28、作用，如在政策制定和执行主体上，形成了国务院统一领导下的，自中央到地方各级政府、各级教育、财政、改革等多部门积极参与、分工负责的政策制定与执行体系，更有利于政策的有效落实；在政策联系上，诸项配套政策共同保证了农村寄宿制学校教育功能的发挥和育人功能的实现。但既有政策制定模式与农村教育不断发展变化现实的不相适应，使当前与农村寄宿制学校相关的政策文本亟待完善。1.政策制定在政策制定上，现有政策集中于项目工程的建设时期，对农村寄宿制学校的长期发展缺少政策应对。换言之，政策的制定落后于现实发展需要。政策滞后大大阻碍了我国农村教育的发展，这种政策的滞后使得农村教育发展缺乏长远规划，农村寄宿制学校的发展很容

29、易顾此失彼，难以全面发展。因此，在对农村寄宿制学校政策的制定上，应及时调研总结农村寄宿制学校建设的经验与不足，进而制定促进农村寄宿制学校建设与指导其发展的长期政策文本，以保证农村寄宿制学校发展的可持续性。2.政策对象在政策对象上，既有政策关注对项目地区“工程内”农村寄宿制学校的指导，缺乏对非项目地区“工程外”农村寄宿制学校的政策关照，致使“工程内”和“工程外”学校的发展极不均衡，这与我国提出的教育均衡发展的宏观战略不相符合。一方面，政策难以全面涵盖所有对象，这在某种程度上决定了这种政策是“有范围”的政策，其带来直接的后果是政策外对象难以受到政策的约束而无序发展，农村寄宿制学校的发展存在法律“真空”，其后续活动存在隐患。另一方面，政策对象的确定需要在科学的标准下进行，针对性的特定对象难免缺乏科学的依据，从而为长远、可持续的发展以及后续政策的制定设置障碍，这有可能造成今后的政策波动性大，不利于政策的持续发展。因此，应以“工程内”寄宿制学校建设的政策文本为依据，积极探索面向所有农村寄宿制学校的政策要求，扩大政策对象的覆盖面，以推动农村教育均衡发展目标的实