深化农村土地制度改革背景、原则与重点PPT课件

1、.,1,深化农村土地制度改革 背景、思路与重点,王 春 平 沈阳农业大学经管学院 教授、博士生导师 中共沈阳市委、沈阳市政府 决策咨询委员,.,2,目录,一、宏观背景：持续发展大格局中的农村土地制度问题 二、基本思路：以保护农民土地财产权利为核心 三、改革重点：一脉相承重点突破构建和谐,.,3,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（1）,2008年是中国的改革开放的30周年。30年结束了一段徘徊的历史；30年开创了中国的新纪元。进入新的历史阶段，中国的发展面临着新的爬坡（四个转变）： （一）由经济大国走向经济强国 进入新世纪，中国经济大国的地位逐步确立。2009年，国内生产总值达

2、到33.54万亿元，同比增长8.7%;2010年达到39.7万亿，增长率10.1%,在全球经济危机的大背景下逆势而上.按照人民币兑美元年平均汇率中间价计算，09年约为49092.81亿美元，10年为6.03万亿美元。 根据国际货币基金组织（IMF）测算，2008年中国GDP总量已经超过德国，居世界第三位。2010年，日本国内生产总值为54742亿美元。日本已经正式交出了世界第二经济大国的位置。 据国际货币基金组织的计算，如果按购买力平价（PPP）计算，中国2005年的GDP为9.41万亿美元，占世界总量的15.4%，位列世界第二，接近美国。,.,4,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制

3、度问题（2）,2008年全年，我国进出商品进出口总额25616.3亿美元；2009年对外贸易累计进出口总值为22072.7亿美元，2010年对外贸易总额达到2.97万亿美元，在全球经济危机中逆势而上。到2008年底，中国已经超过德国，成为世界第一贸易出口国。 截至2011年3月末，国家外汇储备余额达到3万亿美元；达到2010年GDP的50%。 上述数据表明中国的国际经济地位稳步上升，举足轻重。但中国还不是经济强国。无论人均资源占有量还是综合国力，我国与发达国家相比都存在巨大差距。,.,5,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（3）,中国实现由经济大国向经济强国的历史性转折，必须创

4、造经济强国的竞争优势。 著名经济学家陈志武认为，决定一国竞争实力和发展潜力的要素是：资本、土地、技术、劳动、制度。 我国的市场化改革并没有完成，社会主义条件下的制度创新是我国走进强国的的巨大优势。农村改革将再一次成为突破口。,.,6,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（4）,（二）由快速增长走向持续发展（3） 1.我国经济保持了30年的持续快速增长 1978-2007年中国经济平均增长率为9.8%，同期世界经济平均增长率为3.4%，中国经济增长速度是同期世界经济增长速度的2.8倍，是同期美国经济增长速度的3.2倍。 1978年中国国内生产总值只有3645亿元，2007年中国国内

5、生产总值猛增到246619亿元，30年间增加了67倍。2007年中国每天创造的GDP为675亿元，1978年的GDP现在只用6天时间就可以完成。 1978年中国人均GDP为381元，按照1980年1美元兑换1.53元人民币汇率计算，约合149美元。2007年中国人均GDP上升到2640美元，比改革开放前增长了17倍。,.,7,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（5）,2.传统的经济增长方式难以长期为继 在经济增长的三驾马车中，我国过分依赖外贸出口和投资增长，消费拉动型经济增长方式没有建立起来。 出口依赖型经济增长既受到全球金融危机严重冲击，又由于资源密集型出口结构受到日益加剧的

6、虚拟资源消耗压力。 外延式经济增长方式带来日益增大的资源环境压力。我国耕地面积已由2000年的19.24亿亩减至2009年的18.20亿亩，9年减少了9804万亩，目前距18亿亩耕地红线只剩2000万亩。到2020年这12年间要守住这条红线，难度相当大。,据日本能源经济研究所按汇率计算的单位生产总值能耗，2000 年中国每百万美元GDP 能耗为1274吨标准煤，日本仅131吨，欧 盟为214吨，世界平均为377吨，中国是日本的9.7倍；欧盟的6 倍，世界平均的3.4倍。,.,8,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（6）,3.持续发展必须实现“三个转变” 党的十七大报告提出：“实

7、现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。” 促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。 促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。 促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。 实现“三个转变”需要扩大内需、强化基础、优化结构。,.,9,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（7）,（三）由城乡二元结构走向城乡一体化,.,10,1.城乡二元结构是农业问题的重要成因 城乡居民收入差距继续扩大。尽管近几年我国农民收入保持较快增长，

8、但仍然低于城镇居民收入的增长速度。2007年城镇居民人均可支配收入13786元，农村居民人均纯收入4140元，城乡居民收入之比为3.30：1。2009年城镇人均收入为17，175元人民币，农村地区为5，153元。城乡收入比为3.33比1，较2007年的3.32比1和2008年的3.31比1又有扩大，绝对额的收入差距更是达到12022元，两者均为1978年以来的最大水平 。 城乡公共物品供给均等化任重道远。在基本公共服务方面，农村义务教育、农村新型合作医疗制度、农村居民社会化养老、农村的最低生活保障、农民失业保障的等制度都与城市存在较大差距。 传统户籍制度制约城镇化进程。,.,11,一、宏观背景

9、：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（8）,2.城乡一体化是现代化的必然要求 巩固农业基础地位，保障农产品有效供给尤其是粮食安全； 缩小城乡差距，加速农村城镇化、工业化和现代化，实现发展均衡； 促进农民脱贫致富，改善农民生存状态，实现农村社会稳定和谐。 3.加速城乡一体化要求制度创新,要求加大支持农业的力度。,.,12,（四）由传统农业走向现代农业（2） 1.传统农业面临的资源、主体与体制约束 （1）农业增长资源约束的 “五个不可逆转”和 “四个日益”。“五个不可逆转”一是人口越来越多；二是耕地越来越少；三是消费快速增长；四是一定时期内的农业仍“靠天吃饭”；五是耕地荒芜现象严重。“四个日益”

10、一是土地质量日益下降；二是淡水资源日益短缺；三是气候影响因素日益严重；四是种粮成本日益加大。,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（9),.,13,一、宏观背景：持续发展大格局中的 “三农”问题（10）,（2）家庭经营模式下农业市场主体弱小，难以支撑现代农业发展。 以每户的经营规模衡量，美国一个家庭农场为300公顷，欧盟国家一个家庭农场为3050公顷，国土狭小的日本一个家庭农场的经营规模平均也达到1公顷以上，我国平均每个农户的经营面积只有不到0.5公顷。 以劳动力结构衡量，美国农业劳动力数量只占全国劳动力总数的2%，却建设了世界最大最有竞争力的农业规模和水平；日本为3.4%，韩国

11、也只有7%左右。我国农业劳动力占全国劳动力总数的50%，创造的产值只占GDP总量的10左右%。 对发展现代农业存在三个不适应：体制机制滞后、主体弱小、资本投入不足。,.,14,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（11）,2.农业面临的机遇与挑战 进入“十一五”阶段，我国农业发展机遇与挑战并存。按照2008年中央一号文件的概括，是“五化”、“五个加大”和“五个要求”。 (1)机遇“五化”是指 工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展。 其中对农业影响最大的应当是工业化和市场化。前者是国民经济结构的变化，只有工业化才能以工促农，以城带乡；后者是经济体制的变化，市场经济彻底改

12、变了农业发展的主体、动力和运行模式。上述“五化”为“三农” 的发展创造了空前的机遇。,.,15,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（12）,挑战来自 “五个加大”和“五个要求” 具体说来，是指农业资源环境和市场约束增强，保障农产品供求平衡难度加大，要求加速转变农业发展方式。 农产品贸易竞争加剧，促进优势农产品出口和适时适度调控进口难度加大，要求加快提升农业竞争力。 农业比较效益下降，保持粮食稳定发展、农民持续增收难度加大，要求健全农业支持保护体系。 农村生产要素外流加剧，缩小城乡差距难度加大，要求加大统筹城乡发展力度。 农村社会结构深刻转型，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大，

13、要求进一步完善乡村治理机制。,.,16,案例图： 19992006年中国耕地、人口与粮食产量变化,.,17,一、宏观背景：持续发展大格局中的 农村土地制度问题（13）,小结： 1.抓住新时期的历史机遇，加速转变经济增长方式，由经济大国迈向经济强国，是我国长远发展的重大战略选择。 2.以农村改革发展作为突破口，是30年改革开放的成功经验，也是未来全国经济社会发展的主攻方向和基本动力。 3.2008年中共十七届三中全会是推进农村改革的一次重要会议。会议作出的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定强调“五个坚持”：坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社

14、会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。,.,18,二、基本思路：以保护农民土地权利为核心（1）,（一）我国农业现代化道路选择 1.两种实现道路之争 （1）有学者认为，中国发展现代农业的主体形式应当是企业，要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。在一些地方，大公司进入农业，连片开发，“反租倒包”，取得大片农地的使用权，直接雇工从事规模化的农业生产。有些地方也提出“大力培育和发展农业产业化经营主体，鼓励和支持农民向农业产业工人转变”。 （2）认为发展现代农业，要尊重和保护农民的土地承包经营

15、权，在家庭承包经营的基础上，鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营，使他们成为发展现代农业的主体、主力军。十七届三中全会决定提出“两个转变”，即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”,.,19,二、基本思路：以保护农民土地权利为核心（2）,2.政策选择的基本方向 第一，在保持农村土地集体所有制，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变的基本制度框架内，中国农业将呈现大量小规模兼业农户与少数专业农户长期并存，市

16、场化、商品化和专业化的农业与口粮农业长期并存的局面。 第二，中共中央2001年18号文件中提出，“不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”，而党的十七届三中全会决定审慎地提出，“鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制”，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，文件也没有具体涉及公司进入农业承包农民土地的问题。可以认为，在农村土地承包经营权流转、发展适度规模经营的问题上，决策层将继续保持现行的较有弹性的、软约束的政策举措。,.,20,二、基本思路：以保护农民土地权利为核心（3）,（二）我国农村改革的历史回顾 土地是财富之父，劳动是财富之母。土地问题一

17、直是 中国革命和农村发展的核心问题。新中国成立至今， 我国农业领域四次大的变革，都是围绕土地制度变革 进行的： 第一次，是1950年到1952年的土改运动，彻底摧毁 了封建土地制度，实现了耕者有其田； 第二次，是1955年开始的农村合作化运动，主要以 农民的自主合作为基础，实现了土地的规模经营和互助共济；,.,21,二、基本思路：以保护农民土地权利为核心（4）,第三次，是1957年开始的人民公社运动，实现了农村 土地由农民私人所有向农民集体所有的转变，建立起 土地的社会主义公有制，但由于在落后的生产力条件 下，土地的集体经营监督成本太高，农业生产效率极 为低下； 第四次，是始于1978年的农村

18、土地家庭承包经营，至 今仅仅走过将近四分之一世纪的历史，却引发了农村 社会翻天覆地的变化。,.,22,二、基本思路：以保护农民土地权利为核心（5）,实践证明，土地制度什么时候符合农民利 益，什么时候就推进农村社会生产力的发 展。 坚持和逐步完善现行的农村土地制度，对建 设社会主义新农村具有重要意义。 农村土地制度完善的核心是农民土地产权保 护。,.,23,二、基本思路：以保护农民土地权利为核心（6）,（三）农村家庭承包经营的基本原则和制度 农村土地承包法总则部分规定了一下八项原则与制度： 1.国家实行农村土地承包经营制度。 2.国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。 3.每个集体成员都有承包

19、土地的权利。 问题：家庭承包经营是强制的制度规定，还是授权性制度安排？,.,24,二、基本思路：以保护农民土地权利为核心（7）,4.保护妇女的土地承包经营权。 5.土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则。 6.遵守法律、法规，保护土地资源。 7.保护集体土地所有者和承包方的合法权益。 8.保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。,.,25,二、基本思路：以保护农民土地权利为核心（8）,（三）土地承包经营权的流转 1.承包方享有自主的承包土地流转权。这是法律规定的土地承包经营权的重要内容。农村土地承包经营法第2章第5节专门对土地承包经营权流转的原则、方式、程序等做出了具体规定。 问题

20、：农村土地流转中转移的是承包经营权，还是土地使用权？,.,26,二、基本思路：以保护农民土地权利为核心（9）,2、土地承包经营权流转的方式。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地转包，是指在承包期内，承包方将部分或全部土地的使用权，以一定条件转给第三方从事农业经营，原承包方与发包方的权利和义务关系不变。土地转让，是指在承包期内，承包方经发包方同意，将部分或全部承包土地的使用权让渡给本集体经济组织其他成员从事农业经营。转让后，原承包方与发包方的权利义务关系终结。转让的受让方原则上只能是本集体经济组织的其他成员或者集体经济组织本身。,.,27,二、

21、基本思路：以保护农民土地权利为核心（10）,土地互换，是指承包人之间为各自需要和便于耕种管理，交换其承包地块的使用权。 土地入股，是指在承包期内，承包方将土地承包经营权量化为股权，农民凭股权入股组成股份公司或者合作社，公司或者合作社对土地实行招标承包，或者对外租赁，或者直接开发，农民按股分红。 土地租赁，是指在承包期内，承包方将承包的部分或全部土地使用权出租给本集体经济组织成员以外的他人经营农业。,.,28,3.农村土地流转的一般条件(),农村土地流转属于买卖双方对土地要素使用权的自主市场交易行为。公平交易不仅能够满足双方利益最大的追求，而且市场经济的实践也已经证明：“只要有了公平竞争和自由选

22、择，资源的最佳配置就可以自动实现”（茅于轼，1998）。 交易的一般条件，是公平交易下形成的均衡价格：承包经营权人出让土地使用权的交易前提是：让渡土地使用权的收益等于或者大于自己经营该土地资产的收益；买方的交易条件是：能够获得超额经营利润，使其在支付地租之后获得的利润水平不低于平均利润。,.,29,4、流转条件推论(),第一，土地流转的受让方必须具备较高的经营获利能力即较高的土地生产效率和劳动生产率。 这种生产效率既可能来自于适度规模经营，也可以来自技术、产业创新或者产业链延长。 较高的土地生产效率，客观上限定了受让人的主体条件：能够创造较高土地生产率的承包经营大户、农业产业化龙头企业等；同时

23、也限定了受让土地的经营条件，即资本密集、技术密集的高附加值现代农业产业。,.,30,第二，粮食生产用地流转是土地流转的难点,数量占农村土地主导地位的大田如大田玉米、小麦、水稻等粮食生产用地，既是通过适度规模经营实现产业化的重点，又因为粮食价格弹性较低，难以为一般经营主体提供超额利润而无法吸引投资，从而成为流转的难点。 它从一个侧面解释了粮食主产区土地流转比例较低的原因，也提醒人们在粮食主产区企图通过支付租金的方式实现大规模流转的思路不现实，有必要对流转战略作出适当调整，将无地租的集体经营、专业合作经济和土地股份合作作为规模化的主要途径，予以鼓励和支持。,.,31,第三，土地流转并非优化资源配置

24、的唯一途径。一方面，流转只是途径而非目标，其目的是适度规模经营和要素优化配置，从而实现土地资源效用最大化；另一方面，流转只是土地资源优化配置的途径之一而非唯一途径，采取土地经营主体联合等形式同样可以带来规模效益。 一些地方政府部门离开目标，不顾实际地对土地流转进行规划，下指标、定任务的做法，值得商榷。,.,32,第四，经营能力差别不大的一般农户之间转包等难以成为稳定的和有规模的流转方式。这种流转方式由于不能为受让方带来持久的超额经营利润，从而不能形成稳定的地租来源，在农业经营高自然风险的条件下，有时甚至连单纯的劳动力成本也很难收回，决定了其流转一般是短期的，流转关系缺乏稳定性且源于租金支付的纠

25、纷往往较多。 第五，许多惠农政策与农村土地流转负相关。多数惠农政策的直接受益人是承包户，不断加大的政策支持力度，持续提升了务农的比较效益，同时也增强了承包户经营收入稳定增长的心理预期，出让土地权利的交易要价随之不断提高。,.,33,第六，土地的特殊要素性质决定了公共管理的重要性。,农村土地既是最重要农业要素，现阶段又具有社会保障功能，同时还是潜在的工商业要素，并且作为工商业要素的使用价值远远超过农业，在经营主体超额利润目标驱使下，各地违规流转问题普遍存在，对规范管理提出了特殊要求。 政府往往又是流转的受益者，从而增加了搞好流转管理的难度。,.,34,5.农村土地流转存在的问题,（1）政府部门越

26、俎代庖，许多农民土地“被流转”。 一是盲目追求高指标。有的地方政府部门不顾农民意愿和经济社会发展实际，硬性规定土地流转指标，个别地方甚至规定本地2010年农村土地流转要达到耕地总面积的45%，2011年达到60%甚至70%以上，并以此作为部门工作业绩考核标准，导致基层部门层层加码，背离了农业发展、农民增收的流转初衷。 二是削弱甚至颠倒了农户流转主体地位。政府部门和农村集体经济组织在土地流转中自作主张，代替农民确定流转期限、流转价格和支付方式，强制农民接受，许多土地不是农民自主流转，而是“被流转”。 三是流转定价损害承包户利益。,.,35,（2）流转管理不到位，违规开发矛盾突出。,一是对受让主体

27、资格把关不严。在急于推动流转的心态下，基层组织对作为受让方的经营大户尤其是农事企业在经营能力、资信状况及其所报经营项目可行性上的审核把关不严，不能及时发现和纠正开发商侵害农户利益行为。 二是对流转用途监管不够。个别开发商假发展“设施农业”、“休闲观光农业”之名，将蔬菜温室附带看护房超标准建设成别墅式小楼，以每栋十数万到数十万不等的价格，出卖其二十余年的使用权。这种所谓“设施农业”一方面大量套取各级政府对设施农业的奖补资金，另一方面改变了土地的农业用途，影响了设施农业的发展。由于农户买不起、用不上，还带来了农村耕地资源及公共支农资金的大量流失和浪费。 三是对一般的流转规范管理不够，该登记的不登记

28、，该鉴证的不鉴证。,.,36,（3）中介服务缺位，流转市场有待完善,一是政府部门对农村土地确权、登记、颁证及流转合同签订、流转价格评估、流转纠纷仲裁等服务体系功能仍然薄弱； 二是深层次的农村户籍、非农就业、养老保障等环境建设与社会化服务体系尚未完全建立。,.,37,6.规范土地流转的对策,（1）以落实农民土地承包经营权保障流转。 一是进一步做好土地确权，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，夯实土地权利流转的基础。包括耕地、“四荒地”、林地及农村集体建设用地在内的集体土地，集体成员都享有平等的承包经营权，在没有实行人均承包地地方，收益分配中也应当体现这种平等。 二是重点保护农民自主流

29、转土地的权利，纠正基层政府部门和农村集体经济组织干预、强制流转以及由此产生的流转价格过低问题，使流转价格能够有效反映土地价值及其变化，保证流转关系稳定顺畅。,.,38,（2）以有效监管规范农村土地流转,一是依法规范集体土地承包经营权流转程序，搞好流转合同管理。 二是严格执行中共十七届三中全会决定关于“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”的要求，坚决纠正政府部门强迫流转以及开发商借流转之名变相搞房地产开发等擅自改变土地农业用途的做法。 三是依据中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知（中发200118号）的要求，规范企事业单位和城镇居民

30、租赁农户承包地，纠正工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地的做法。,.,39,（3）以建立健全流转市场服务土地流转,近年来，沈阳市按照“依法、自愿、有偿”的原则，在新民、东陵、沈北等地建立农村土地承包经营权交易服务中心，进行了土地流转有形市场建设试点。服务中心接受农民土地流转委托，发布土地流转招商信息，指导双方在协商一致的条件下签订规范的土地流转合同，土地流转逐步进入有序、公开、规范的轨道。 进一步完善有形市场，一是可以考虑在总结试点经验的基础上，在具备条件的县区逐步推开，为农村土地流转提供更为便捷的交易平台。二是以实施流转合同制和备案制为重点，建立健全规范化的流转管理规程；三是切实搞好法

31、律政策宣传咨询、流转信息发布、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调解处理等服务工作，帮助农民改变隐形、无序的土地承包经营权交易模式，使市场机制真正成为土地流转的主导力量。,.,40,（4）以发展现代农业带动土地流转,各地的经验表明，农村土地流转速度的提升，得益于农业内部结构调整和设施农业等现代农业形式快速发展的拉动，通过土地适度规模经营能够带来更大经济社会效益。其根本原因在于现代农业能够创造超额利润。 政府部门应当集中力量，支持农民调整农业结构，发展区域优势特色产业，发展设施农业，以此带动农村土地的集约化经营和市场化配置。,.,41,（5）以发展农村合作经济创新土地流转,在土地产权

32、交易条件下，支付地租客观上成为土地流转难以逾越的障碍。集体经营和农民专业合作经济属于土地经营主体的联合，土地股份合作经营属于农民土地资本的联合，既能够实现农户的组织化与规模化经营，又不受支付地租所累，我们称之为“无地租流转”尽管从形式上看此“流转”非彼流转，但效果却是一般地权交易难以达到的，应当成为中国农村土地集体所有、家庭承包经营制度框架下发展现代农业的主要组织形式，同时也是主要农业区实现土地规模经营的基本途径。 我国台湾地区以及日本和韩国的共同经验，是以发展合作经济为平台，支持小规模经营农户联合起来实现农业现代化，值得我们借鉴。,.,42,（6）以完善社会保障体系促进土地流转,对沈阳周边农

33、村的调查发现，农民的恋土情结并非来自其乐于经营农业，而是基于对农村土地具有生活保障功能及交易价值的考虑。许多外出务工人员之所以不愿意放弃承包地，原因在于农民工工作不稳定，待遇低下并缺乏必要的社会保障。让外出务工人员自愿放弃土地的前提条件是打工或者从事二、三产业经营能够带来相对较高并具有稳定预期的收入，所享受的社会保障能够有效替代土地保障。 相关政策的调整，一是依靠农民工职业转换与身份转变促进土地流转。一方面要督促指导乡镇企业、个体工商户、个人独资与合伙企业等非法人企业尽快建立与法人企业相同的职工工资及劳动和社会保障制度，用稳定的非农职业收入和可靠的保障促进农民工职业转换，奠定离土离乡职业基础；

34、另一方面要建立与农民工职业转换相配套的身份转换保障制度，给予农民工进城后在住房、医疗、子女就学等方面与市民同等待遇。二是依靠社会保障促进土地流转。制度尽快建立覆盖全市农村并逐步与城市接轨的农民养老、扶贫、救灾等社会保障制度，弱化农村土地的保障功能，降低农民对土地的依赖性。,.,43,（7）以超前的政策探索引导农村土地流转,一是探索解决农村无地农民群体的权益保障的有效途径。第二轮农村土地延包以来，农村新增人口逐年增加，目前已经占到农民人口总数的8%左右，农村机动地等远远不能满足新增人口的承包需要，稳定土地承包关系与保障新增人口土地权利的矛盾日渐突出。 二是探索建立农村建设用地使用权流转市场。从2

35、004年开始，广东省、重庆和四川的成都等地陆续开展了农村建设用地市场化流转试点，运用市场机制配置包括宅基地在内的农村建设用地资源，既是缓解建设用地供给不足矛盾的有效途径，又有利于保护农民土地权利，减少因征地补偿问题带来的矛盾纠纷，一举多得，应当尽快进行试点。 三是探索发展现代农业与耕地保护相协调的途径。设施农业、休闲农业、旅游观光农业作为现代农业的重要形态，正在进入快速发展的时期，但如果不能严格界定这些农业新形态的内涵，势必出现更多新的沈阳“荷兰村”问题，应当在深入调查研究的基础上，尽快明确相关政策规定。,.,44,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,（一）从战略高度认识深化农村土地制度改

36、革 集中体现在“三个没有”和“三个进入” 上： “三个没有”：农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。这是对“三农”的重要性战略定位。 “三个进入”：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。对我国经济社会发展阶段性特征的科学概括。,.,45,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,（二）以土地制度创新为核心的农村改革原则（5个原则） 必须巩固和加强农业基础地位，始

37、终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。 必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。 必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。,.,46,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。 必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。,.,47,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,（三）农村经济社会制度改革的基本内容 1、稳定和完善农村基本经营制度； 2、健全严格规范的

38、农村土地管理制度； 3、完善农业支持保护制度； 4、建立现代农村金融制度； 5、建立促进城乡经济社会发展一体化制度； 6、健全农村民主管理制度。,.,48,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,（四）新阶段农村改革的特点 、深化农村改革的继承性。十七届三中全会关于中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定确定的一系列改革政策，是党的十一届三中全会以来路线方针政策的完善和新形势下的发展，强调必须毫不动摇地坚持“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。不能理解为所谓的“新土改”，更不能误读为私有化。 、深化农村改革的方向性。文件集中反映了建立社会主义市场经济体制目标的要求。如建立农地

39、承包经营权流转和建设用地两个市场。有学者提出，解决“三农”问题不能完全依靠市场经济的办法。这不能理解为市场化已经发展过度，而是强调农业具有公共物品属性。从根本上解决“三农”问题，既需要政府调控，更需要市场经济体制进一步完善。,.,49,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,、深化农村改革的时代性。制度创新具有渐进性要求，企望一步到位的制度变革不会成功。当年邓小平设计的改革开放就是采取“摸着石头过河”的渐进式战略。制度创新还必须立足客观实际，决定提出的深化农村改革的六个方面措施，都是建立在对当代中国经济社会发展历史特征准确判断基础上作出的， “三个进入”就是这种判断的结论。 、深化农村改革的综

40、合性。一是体制改革与制度创新的综合性；二是制度创新、机制创新的配套性；三是生产关系调整与生产力结构调整的适应性；四是农业内部制度创新动力与外部支持的结合性。,.,50,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,（五）正确认识深化农村土地改革的基本点 1、完善农村基本经营制度：“一个长久不变”与“两个转变” “一个长久不变”，就是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。由过去的承包期30年不变，到今天的“长久不变”，政策指向十分明确，即强调承包地对农民的物权属性。 其深层次的含义表明承包经营权不同于一般的用益物权，是一种介于他物权与自物权之间的“准自物权”，

41、在这个前提下，作为土地物权权能的占有权、使用权、收益权和处分权，才能长久地赋予农民个人。,.,51,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,“两个转变”是指： 家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平； 统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。 这是对今后完善农村基本经营制度作出的一个方向性概括。经营集约化、农民组织化，是现代农业的重要特征。,.,52,

42、三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,2.改革农村土地制度：建立“两个市场”、保障“两个权益”、实行“两个最严格制度”。 （1） “两个市场”，就是建立健全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场。 前者就是要解决小农经营模式下农产品市场风险大、产业化程度低、食品安全监控和动植物疫病防治难等严重制约现代农业发展问题。措施是支持允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。 问题：农村土地流转的动力是什么？,.,53,后者是第一次提出的，目的很明确，就是通过市场化的手段，逐步缩小征地范围，遏制政府征地偏好。这样既有利于守住18亿亩

43、耕地的红线，又能有效保护农民土地产权，带有根本性。 地方政府不能从征地中获得土地收益，就会大大降低征地偏好。 问题：耕地保护主要矛盾来自于农民，还是来自于政府部门？,.,54,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,（2）保障“两个权益”，就是依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利和农户宅基地用益物权。这一方面表明承包地、宅基地等农民的财产权将得到更好保护；另一方面说明农村土地、宅基地的市场要素属性也将被激活。市场与财产权利密不可分，没有产权就没有市场。 （3）“两个最严格制度”，就是坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度。 我国1998就提出实行“最严格的耕地保护制度”的

44、要求，但收效并不明显。建立“两个市场”、保障“两个权益”，为“两个最严格制度”的实行开辟了道路。,.,55,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,小结： 1.农村土地制度改革30年的主线是赋予和保护农民土地财产权利，这是农业持续发展的产权基础，也是市场化改革的前提； 2.农村土地资源配置市场化是未来改革方向，一方面使土地成为农民经营资本，另一方面遏制政府征地偏好，彻底化解圈地潮对耕地保护带来的冲击； 3、最严格的耕地保护制度是宏观管理的基本要求。,.,56,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,（六）构建和谐持续发展的三大动力 1、深化农村综合改革：制度创新动力 农村改革的成功，从根本上说

45、是保护了农民的土地财产权利。进一步的市场化改革的目标是什么？是把土地财产权利塑造成真正的资本，把农民培育成现代农业的主体。 第一，从马克思的扩大社会再生产原理，到著名的“纳克斯贫困恶性循环”理论，都说明市场体制下农业发展、农民增收过程，是资本增殖的过程，土地承包经营权必须能够成为农民的土地资本权。 第二，市场经济是主体经济，没有能够自主竞争的市场主体，就没有资本经营。,.,57,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”就是要在赋予农民更稳定长久并得到

46、有效保障的承包经营权的基础上，促进土地与科技、货币等资本要素的充分结合，让土地成为农民的经营资本。 “统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”就是培育现代农业主体。 您认为“制度就是生产力”的提法正确吗？,.,58,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,2、发展现代农业产业创新动力 发展现代农业是产业升级的必然要求：经济增长的历史进程伴随着社会分工和产业升级过程，没有产业升级就没有经济持续增长； 发展现代

47、农业是现代化建设的重要内容：现代农业为国家现代化提供基础产业支撑，国家现代化为现代注入资源、开辟空间； 发展现代农业是改造传统农业的基本方式：产业创新才能从根本上提升产业创造财富能力和竞争实力； 发展现代农业是国家支持农业的发展方向：政策资源是产业发展不可或缺的资源； 发展现代农业是解决农民增收问题的根本出路：结构优化、产业化发展都是产业升级的过程，同时是财富加速增殖的过程。,.,59,三、深化改革：一脉相承重点突破构建和谐,3、城乡一体化与公共服务均等化：公共物品供给创新动力 实现农村经济与社会协调发展； 实现农村经济与生态环境协调发展； 为农业创造良好外部环境； 工业反哺农业带来持续的支持

48、。,.,60,四、问题与讨论,（一）家庭承包经营下农村土地产权制度的缺陷 1.关于集体所有的终极所有权到底属于谁的问题 物权法第57条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有。”与此前颁行的民法通则、土地管理法的表述相比较，物权法有了细微的变化，即由“劳动群众集体所有”、“农民集体所有”改为“本集体的成员集体所有”。但是这里并没有进一步阐明“本集体成员集体所有”在性质上是集体成员共有，还是成员集体的组织所有，若是集体组织所有谁是代表人。如果理解为前者，则所有权主体就真正落实到农户身上了；如果理解为后者，则与民法通则、土地管理法完全一致，没有丝毫进展。实践中，由于制度的历史惯

49、性，许多地方将集体所有认定为集体组织所有，村民委员会和村党支部又是集体组织的代表，许多村级干部利用这个权利频繁调整土地承包关系，或者在集体“四荒”地承包中暗箱操作，或者借产业化经营之名强制土地使用权流转及规模化经营，损害农民土地承包经营权的现象普遍存在，稳定承包经营关系的要求很难落实。,.,61,四、问题与讨论,2、关于承包经营权变动问题。 农村集体土地承包经营权已经被确定为物权，其产权变动应该依据物权方式，归于经济上的原因，如承包经营权取得、消灭、流转、抵押等等。 但按相关法律规定，农民对集体土地产权的得失依据，是身份变化和户籍变更而不是物权上的方式，农村土地承包法第26条规定：“承包期内，

50、承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。” 这种由计划体制延续下来的土地产权取得与灭失依据，越来越与市场经济的土地经济关系所要求的产权制度不合拍，因此而带来的纠纷就会越来越多地重复发生。更为要害的是上述集体土地产权的取得以及消灭方式与物权变动原因南辕北辙，肯定了这种变动条件，就意味被相关法律反复刻意强化的土地物权关系归于虚无。,.,62,四、问题与讨论,3、农村集体经济组织主体地位确立问题。 关于集体产权基础上农村集体经济组织的主体地位问题，以及在此基础上产生的诸如村级债务等问题，相关法律制度建设更是滞后。一方面，我国至今还没有一部规范集体经济组织的法律，集体经济赖以存在的集体土地，产权关系已经很不明晰，加之集体经济组织的其他关系没有规范，其主体地位更是无法确立；另一方面，集体又被农业法明确地赋予统分结合中“统”的义务，村级债务的形成和积累也就无可避免。,.,63,四、问题与讨论,4、国家公益征地补偿价格偏低剥夺农民土地产权问题。 依据2004年修正后的宪法修正案精神实行的新的征地补偿机