如何构建我国的公共财政框架

1、 财政学专业 如何构建我国的公共财政框架？学 院： 经济管理学院 系 别： 财政金融系 专业班级： 财政12-1 学生姓名： 李美苓 学生学号： 201201061311 指导老师： 段治平 目录1. 公共财政的含义及主要内容1.1公共财政的含义及主要内容1.2.公共财政的主要特征1.3公共财政的职能范围1.4公共财政应遵循的原则2. 公共财政框架与现代预算制度 2.1公共财政框架的含义及主要内容 2.2现代预算制度的含义及主要内容 2.3现代政府预算制度的实质及其与公共财政的关系3. 如何构建我国的公共财政框架 3.1建立我国公共财政框架的必要性 3.2以公共需要为基础的公共财政支出体系 3

2、.3以规范化法制化为目标的的公共财政收入体系 3.4以市场失效为标准构建公共财政职能框架 如何构建我国的公共财政框架摘要：随着我国社会主义市场经济体制的建立，财政改革目标即建立公共财政被正式确立。构建我国公共财政框架, 应先界定其职能范围: 市场失灵。以公共需要为标准构建公共财政支出框架，以规范化、法制化为目标构建公共财政收入框架，以民主化、科学化为目标构建公共财政决策框架，以合理分权为原则构建公共财政体制框架，以稳定、发展为目标构建公共财政政策框架。必须遵循公平服务、非羸利、法治化和兼顾发展的原则, 建立包含财政收入、支出、及管理体系的框架。关键词：公共财政; 职能范围; 原则; 框架；市场

3、经济自改革开放以来，我国的市场经济不断发展和完善，取得了显著成果，而这些成果的取得，正是我国政府适时推出适当的调控政策，从而保证我国经济健康迅速地发展。随着市场经济体制的建立和逐步完善, 我国的财政体制也相应地在不断地进行改革。近年来, 我国对公共财政的研究日渐增多。究竟怎样建立我国公共财政框架, 也成为广大财政理论和实际工作者共同关心的问题。笔者拟就此问题谈些自己粗浅的认识。1. 公共财政的含义及其主要内容11公共财政的含义及其主要内容财政是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于履行政府职能和满足公共需要而进行的收支活动，以达到公平分配及经济稳定和发展的目标。所谓公共财政，

4、是相对于政府财政和个人财政来说的。公共财政起始于西欧，它既是资本主义否定封建主义的必然结果，又是与市场经济相适应的财政类型，是针对市场在公共领域配置资源失灵和分配不公等问题而提出来的。而公共财政理论的最早奠基人是亚当斯密,在其名著国富论中将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共机构等范围,基本上确立了公共财政理论的框架。此后,经过了两个多世纪的不断发展,公共财政理论日趋完善。所谓公共财政主要是指一国政府为市场提供公共产品的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政模式。核心是克服与矫正“市场失灵”问题。 公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共

5、利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。在西方，公共部门经济、公共经济及公共财政是可以且经常互换的概念。我国官方对“公共财政”的定义为：“在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配，并将收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。公共财政的基本功能是满足社会公共需要、法制规范和宏观调控。以国家为中心在我国是一种根深蒂固思维模式。在这里，财政的“公共性”几乎成了政府的同义词。国家作为公共财政主体，以社会和经济管理者

6、的身份参与社会分配，进行收支活动，并提供公共服务和产品。1.2公共财政的特征在中国构建的公共财政框架，不可以照搬西方的财政模式，而必须立足中国的国情，从共性与特性的结合上给出公共财政框架的建立在中国的解释。对于公共财政所具有的基本特征的概括，着眼于满足社会需要，亦称“公共性”。1.3公共财政的职能范围党的十四大已确立我国经济的目标模式是社会主义市场经济。市场经济最根本的特征是市场机制对资源配置起基础性的作用, 众多的经济主体为追求利润的最大化, 高度竞争, 使市场经济不断激发活力, 但是市场经济存在着先天的缺陷和后天的不足, 这些缺陷和不足是市场本身难以消除的。在没有找到比市场经济更有效率的经

7、济体制之前, 唯一的办法就是政府的介入, 用非市场的手段来克服市场调节经济的失灵。公共财政正是与市场经济体制相适应的财政模式。它赖以存在的经济基础是市场经济, 并且它与市场经济的运用有着较强的相融性, 它的出发点和归宿点就是克服市场缺陷和不足, 维护和促进市场经济的稳定、高效运行。现代市场经济的缺陷和不足, 即市场失灵主要表现在:1.3.1. 公共产品。公共产品是这么一种产品, 即每个人对这种产品的消费,并不能减少任何他人也消费该产品 。这就决定公共产品不同于私人产品, 具有“共同消费性”。市场经济的等价交换原则对它是失效的, 如国防及国内的法治和秩序等。1.3.2. 外部效应。当企业或人们向

8、其他人施加损害或利益,而又不向这些人支付应有的代价或收取应有的报酬时, 出现了外部效应。比如, 企业的污染问题, 当企业排放污水、废气而不愿为之承担责任, 那么政府就可以用包括财政等在内的手段进行纠正。1.3.3. 完全竞争的失灵。竞争和价格机制是市场经济的灵魂, 但在市场经济条件下, 某些行业具有经营规模越大, 收益率越高的特点, 这样就必然导致自然垄断的出现, 如供水、供电、供气和通讯邮电等行业。由于自然垄断是自由竞争的结果, 因而市场本身也是无能为力的。1.3.4. 信息的不足。人们的市场活动往往是按照一定的预期价格进行的, 由于信息的不足, 导致市场的实际价格与预期价格的背离, 使得市

9、场机制难以引导社会资源实现最佳的配置状态, 也是“市场失灵” 的一种状态。1.3.5. 收入分配不公。在市场经济条件下, 由于人们天赋不同, 财产占有或继承状况各异, 因此而由市场决定的收入分配状况, 往往很不公平, 这样不仅有违社会公平, 而且会导致贫困、浪费、社会冲突等不良的社会后果, 损害经济发展和社会稳定。1.3.6. 宏观经济总量失衡和经济波动。放任市场运行, 将必然导致通货膨胀或紧缩、失业、国际收支不平衡和经济危机等现象的出现。1.4公共财政应遵循的原则1.4.1 公平服务的原则。等价交换是市场经济的最基本原则, 要使市场效率得以维持与改进, 就必须遵循这一原则, 而这一原则的基础

10、是市场活动的公平性。由于政府及其财政活动必然会影响市场主体的行为。财政的收支活动及其结果其实就是一种利益与资源的重置, 因此, 政府财政能否做到公平地对待各类不同的市场活动主体, 将直接体现着财政行为的公平性, 如果做不到这一点, 也就根本谈不上符合市场经济要求的财政的公共性原则。在传统的计划经济时期,制定我国财政政策的一个重要指导思想是如何抑止非国有经济的发展, 这就使得当时的财政政策措施带有相当程度的“ 歧视性”。在建立与市场经济相适应的公共财政体制时, 就应坚持如何促进各类经济主体公平竞争, 提高国民经济的整体效率的原则。1.4.2. 非羸利性原则。追求利益的最大化是市场经济一个显著特点

11、, 也是各个经济主体从事市场活动的最直接动力。但是在市场经济条件下, 有些领域的活动是难以保证正常的市场赢利水平的。它们正是公共财政需要介入的领域, 也就是说, 公共财政活动, 天然具有非市场赢利性质。公共财政行为应当以外部经济与社会利益的最大化为目标, 只能从事那些没有市场羸利或难以达到社会平均利润率水平的活动,而不应先追求具体的市场盈利, 否则, 将是对市场的不正当干预。1.4.3. 法治化原则。市场经济实际上就是一种法治化经济,只有在充分的法律保障下, 才能做到经济契约的公平、公正确定和如实履行, 整个经济的秩序化也才能得以保障。经济的法治化意味着社会各层次、各类主体行为均应在法律制度的

12、根本约束规范下进行, 因此, 建立公共财政就应首先强化政府预算的法律性, 杜绝任何法律授权以外的财政收支。其次, 强化政府预算的统一性, 将一切必须纳入预算的收支全部纳入各级政府预算内。最后, 强化税法的严肃性, 政府的税收活动必须依据税法规定行事。14.4. 兼顾发展原则。公共财政必须建立在市场经济这个基础上, 从市场出发来考虑财政的定位。而我国又是一个发展中国家, 发展对我们来说始终是硬道理。从这一点来说,构建公共财政应当服从发展的要求。如果说, 市场经济对公共财政提出了弥补市场、保护市场的任务, 那么, 发展经济则从一个更高的层次对公共财政提出了影响市场、干预市场的要求。2. 公共财政框

13、架与现代预算制度21公共财政框架的内涵及其主要内容“公共财政框架”主要是指公共财政制度的组织构架。即公共财政制度的基本机构，也是组成公共财政制度的构架。建立公共财政框架是建立公共财政制度的初级阶段。没有公共财政框架，那么公共财政制度也就无从谈起。公共财政框架主要是由以下几部分构成：以市场失效为标准构建公共财政职能框架；以公共需要为标准构建公共财政支出框架；以规范化、法制化为目标构建公共财政收入框架；以民主化、科学化为目标构建公共财政决策框架；以合理分权为原则构建公共财政体制框架；以稳定、发展为目标构建公共财政政策框架。公共财政制度框架，包括如下三个基本特征：（1）着眼于满足社会公共需要，其职能

14、范围以满足整个社会的公共需要为口径界定。（2）立足于非盈利性，其收支安排以公共利益的极大化为出发点和归宿点。（3）收支行为规范化，即收支运作要建立在讲规矩、有规矩、守规矩的基础上。其基本标志是：以法制为基础；全部政府收支进预算；财政税务部门总揽政府收支。2.2现代预算制度的含义及主要内容政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力和制度保障的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。政府预算的含义：(一)从形式上看，政府预算是以年度政府财政收支计划的形式存在的。(二)从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件。政府预算的形成过程实际上是国家权力机关审定预算内容和赋予政府预算

15、执行权的过程，即政府必须将所编政府预算提交国家立法机关批准后才能据以进行预算活动。(三)从内容上看，政府预算反映政府集中支配财力的分配过程。(四)从作用上看，政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段。政府预算的调控作用主要表现在：1、通过预算收支规模的变动，调节社会总供给与总需求的平衡。当社会总需求大于社会总供给时，预算可采取紧缩支出和增加税收的方法，采取收大于支的盈余政策进行调节，以减少社会需求，使供求之间的矛盾得以缓解。当社会总供给大于社会总需求时，可以适当扩大预算支出，采取支大于收的赤字政策进行调节，以增加社会总需求；当社会供求总量平衡时，预算可实行收支平衡的中性政策与之相配合。2、通

16、过调整政府预算支出结构，调节国民经济和社会发展中的各种比例关系。预算支出如果增加对某个地区和部门的投资，就能促进该地区和部门的发展。3、公平社会分配。采取财政转移支付以及财政补贴等手段，调节社会分配，调节中央与地方之间、地区之间、行业之间以及公民个人的收入分配。2.3现代政府预算制度的实质及其与公共财政的关系政府预算改革我国构建公共财政框架的关键。第一，现代政府预算制度的实质及其与公共财政的关系。政府预算制度的形成最终在代议机关与政府间建立起了一种财政分权格局，使得市场可以对政府及其活动进行规范和约束，从而成为真正的“公共财政”：第二，“公共财政”对政府预算制度的基本要求。政府预算作为公共财政

17、运行的载体以及市场规范和制约政府财政行为的基本途径，为了使政府活动不偏离“公共”的轨道、确保其符合市场的根本利益；第三、我国政府预算制度的改革与公共财政框架的构建。我国政府的收支不仅有预算内、外之分，而且还有制度内、外之分。3. 如何构建我国的公共财政框架3.1建立我国公共财政框架的必要性追溯我国多年财政改革的轨迹，伴随着市场取向的改革进程，在我国财政的总体运行格局上，财政收支运作的立足点由主要着眼于满足国有经济单位的需要扩展至着眼于满足整个社会的公共需要，财政收支效益的覆盖面由基本限于城镇企业和居民延伸至城镇和农村的所有企业和居民。不难发现，我国的财政收入正在由“取自家之财”走向“取众人之财

18、”；财政支出正在由“办自家之事”走向“办众人之事”；政策取向正在由“区别对待”走向“国民待遇”。所有这些变化，归结起来实质是财政运行格局趋向于公共化的具体体现，表明我国财政改革与发展的方向在于公共化，经济的市场化必然带来财政的公共化。3.2以公共需要为基础的公共财政支出体系我国公共财政支出体系应以公共支出为重点, 根据社会公共需要的不同程度界定支出范围。( 1) 对保证国家机构正常运转的纯公共部门, 政府应全额负担, 不能由社会和个人负担。这类支出主要包括国防、外交、公检司法和行政管理支出。这些支出都是市场经济条件下, 维护国家稳定和安全的公共需要, 是经济发展的可靠保障。( 2) 对科、教、

19、文、卫以及社会保障等准公共部门, 政府不必全额负担, 可根据私人直接受益的个人付费和社会公共受益的财政付费的原则来区分。例如教育中的科普教育和义务教育社会效益明显, 整个社会成员都可以从较高的全民教育水平中受益, 其经费应由财政提供, 而高等教育更多地带有私人产品的特性, 受过高等教育就意味着有更多的发展机会, 因此财政就不应负担其全部经费, 或只给予一定的补助。社会保障制度中, 政府应提供最低保障, 其他部分应由社会、个人共同承担。( 3) 对江河治理, 公共道路、桥梁、交通指挥系统以及基础科学研究等项目, 由于它们都是直接提供利益造福于公众, 但它们的建设和使用在很大程度上不能收费或不能足

20、额收费, 或虽然能够实行收费, 但成本巨大, 需要公共财政全部或部分投资。对供水、供电、供暖等公益项目, 由于自然垄断的存在, 也需要政府干预, 通过制定价格, 提供补助或补贴,承担主要的投资责任。由于我国是一个发展中国家, 一些重点产业和重要事业的发展还必须依靠国家集中财力扶持。而对一些应用性研究, 一般性加工项目等, 可由市场解决资金。3.3以规范化法制化为目标的的公共财政收入体系 公共财政收入体系。我国公共财政收入应以税收收入为主, 以规范化的规费收入为辅, 以债务、基金、出售及转让公产、捐赠等收入为补充来源。税收具有强制性、无偿性和固定性三大特征, 税收与其他组织财政收入的方式相比较有

21、着无法比拟的优势, 决定了它是公共财政收入的主要来源。建立公共财政, 现行税制还需进一步完善。所得税有利于调节收入, 特别是个人所得税一般实行超额累进制, 有利于公平原则的体现。随着经济的发展, 开征社会保障税成为当务之急, 它对社会秩序的稳定,国企改革的顺利完成有着积极的意义。我国完善税制的最终目标是从以流转税为主体税种向以所得税为主体税种的税收制度转变。另外还需加强税法建设, 加快各项税收法规的制定和出台, 推进税法的规范化。规费的收取无论是在西方发达国家, 还是发展中国家都是客观存在的, 它有利于促进政府所提供的公共设施的使用效率, 从而节约公共开支。但是, 近几年来, 我国收费范围呈扩

22、张趋势, 许多政府部门和地方政府违反国家规定, 越权审批收费现象严重, 出现乱收费、多收费; 不服务、少服务现象,加重了企业负担, 分散了国家财力, 滋生了腐败。建立公共财政, 必须进行税费改革, 彻底规范税收与收费的范围, 对现有的行政事业性收费和政府性基金进行清理和鉴别, 取缔不合理、不合法收费, 将大部分收费基金改为税收, 对保留下来的各种规费, 实行规范化管理。3.4以市场失效为标准构建公共财政职能框架党的十四大已确立我国经济的目标模式是社会主义市场经济。市场经济最根本的特征是市场机制对资源配置起着基础性的作用, 众多的经济主体为追求利润的最大化, 高度竞争, 使市场经济不断激发活力,

23、 但是市场经济存在着先天的缺陷和后天的不足, 这些缺陷和不足是市场本身难以消除的。在没有找到比市场经济更有效率的经济体制之前, 唯一的办法就是政府的介入, 用非市场的手段来克服市场调节经济的失灵。公共财政正是与市场经济体制相适应的财政模式。它赖以存在的经济基础是市场经济, 并且它与市场经济的运行有着较强的相融性, 它的出发点和归宿点就是克服市场缺陷和不足, 维护和促进市场经济的稳定、高效运行。现代市场经济的缺陷和不足, 即市场失灵主要表现在:3.4.1垄断资源转移需要大量的交易成本，存在着规模报酬递增即规模经济，市场垄断、自然垄断和行政垄断，如跨国公司，垄断带来的问题。3.4.2公共产品公共产品是这么一种产品, 即每个人对这种产品的消费, 并不能减少任何他人也消费该产品。这就决定公共产品不同于私人产品。从世界范围来看，大部分公共产品必须政府直接参与提供。从某种意义上来说，公共产品构成了市场经济中政府（财政）活动的对象。因此非竞争性问题和非排他性引起的免费搭车和供给不足问题。3.4.3外部效应某一个经济主体的行为对其他经济主体产生影响，而受影响者没有因为受到损失而得到补偿，也没有因为得到利益而付出代价。即成本和收益不对称。正外部效应：教育、邮电通讯、图书馆、公园、水库等公共基础设施；负外部效应：环境污染等。后果：在无须对外部成本进行赔偿的情形下，经济主