第二章 行政主体.ppt

1、第三章 行政主体,案例： 2002年8月21日，徐州市泉山区城市管理局执法人员以陈某擅自占用道路经营冷饮并影响市容为由，以城市环境综合整治指挥部的名义，扣押了陈经营用的冰柜等物品。陈不服，认为城市管理局和徐州市泉山区人民政府扣押财产的行政强制措施违法，于2003年1月6日向江苏省徐州市中级人民法院提起行政诉讼。 本案的焦点之一是：城市环境综合整治指挥部是否具有行政诉讼的被告资格？泉山区人民政府是否应该作为本案的被告？,第一节 行政主体,一、行政主体概述 (一)行政主体的概念 行政主体是指依法享有国家行政职权、能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。这一概念可以从以下几方面把握：,1

2、.行政主体是一种组织，而不是个人。 2.行政主体是依法拥有国家行政职权的组织。 3.行政主体有权代表国家独立行使行政权力。 4.行政主体能够独立参加行政诉讼。,与其他几个概念的区别： 1、行政主体与行政法主体 2、行政主体与行政机关 3、行政主体与行政机构,(二)行政主体的资格条件 1.拥有行政权力。,行政主体的职权与职责 （1）行政职权行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职权分为固有职权和授予职权。 （2）行政优益权 国家为保障行政主体有效地行使职权、履行职责，赋予行政主体职务上或物质上的许多优益条件，行政主体享受这些优益条件的资格和可选择性便是

3、行政优益权，,行政优益权由行政优先权和行政受益权构成:A.行政优先权是行政主体在行使职权时依法所享有的种种优惠条件。主要包括：先行处置权、获得社会协助权和推定有效权。B.行政受益权是国家为保证行政主体有物质能力行使行政职权而向其提供物质条件，行政主体具有享受这些条件的资格和可选择性。,行政职权,一、行政立法权 二、行政命令权 三、行政处理权 四、行政监督权 五、行政裁决权 六、行政强制权 七、行政处罚权,行政职责行政职责是行政主体在行使职权过程中必须承担的法定义务。 任何行政主体在享有或行使行政职权的同时，必须履行职责。 行政职责是义务，不能抛弃或违反，否则将承担相应的法律责任。 行政职责的核

4、心是“依法行政”。,2.能以自己的名义开展行政活动。 3.能独立承担法律后果或法律责任。,小结：行政主体资格的构成要件,（1）“权”。行政主体必须是享有行政权的组织； （2）“名”。行政主体必须是能够以自己的名义实施行政活动的组织； （3）“责”。行政主体必须是能够独立承担法律责任的组织。,我国现行的行政主体主要有两类： 一类是职权性行政主体，即行政机关； 一类是授权性行政主体，即法律法规授权的组织,派出所的法律地位,在我国行政序列中，派出所属于地方人民政府职能部门即公安部门的派出机构，是 市公安机关派出具体负责一地治安管理工作的基层机构，行使公安机关的部分权力。 派出机构一般不具有行政主体资

5、格，只有法律、法规授权时才能在授权范围内独立行使行政职权。治安管理处罚法授予了派出所有对违反治安管理的行为处以警告、500元以下罚款的权力。也就是说，它只对其在治安管理领域内作出的警告、500元以下罚款行为独立承担责任，它所作出的其他行为，由于没有法律的明确授权，仍应视为其派出的公安机关的行为，由公安机关承担法律后果。一旦引起争议，由公安机关应诉，作为被告。 本案中，原告先以派出所为被告提起行政诉讼是不合乎法律规定的，因此，人民法院依法告知其作出变更。,中华人民共和国治安管理处罚法,第91条： 治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。,(三)

6、行政主体的地位 行政主体的法律地位可以表现在许多方面。在行政法上，行政主体的地位包括两部分： 1.行政主体在国家行政组织中的地位。 2.行政主体在对外管理中的法律地位。行政主体在对外管理中的法律地位是其权利义务的综合体现。,二、行政主体的范围和种类 (一)行政主体的范围 在实践中，行政主体的范围十分广泛。具体地说，行政主体包含以下十类： 国务院。 国务院组成部门。 国务院直属机构。 经国务院授权的办事机构。 国务院部、委管理的国家局。,中央行政机关,国务院,国务院各部委,国务院直属机构,国务院办事机构,国务院部委管理的国家局,国务院议事协调机构,地方行政机关,地方各级人民政府,地方各级人民政府

7、的职能部门,派出机关,行政公署,区公所,街道办事处,地方各级人民政府。 地方各级人民政府的职能部门。 经法律、法规授权的派出机关和派出机构。 经法律、法规授权的行政机关内部机构、议事协调机构和临时机构。 法律、法规授权的其他组织。,行政机关的内部机构成为行政主体的情形有如下两种： 1.法律、法规设立的专门性内部机构。 2.法律、法规授权的内部机构。,内部机构在得到法律、法规授权情况下，可以成为行政主体。,如商标法授予国家工商行政管理总局内设的商标局以行政主体资格，主管全国商标注册和管理工作；专利法授予国家专利局内设的专利复审委员会以行政主体资格，主管全国的专利管理工作。 此外，各级交通部门内设

8、的航政机构和高速公路管理机构； 县级以上公安机关内设的交通警察大队和消防监督机构等，都已被有关法律、法规授予行政主体资格。,经过法律、法规授权的派出机构，就获得行政主体资格,我国派出机构种类较多，如审计署驻各地办事处、公安派出所、工商所、税务所、财政所等。 经过法律、法规授权的派出机构，就获得了行政主体资格，在授权范围内成为行政主体。 派出机构除行使所受职权外，也可行使所在机关的职权。但行使所在机关的职权时，不能以自己的名义行使，而应以所在机关的名义行使。代表所在机关行使职权，行政机关是行政主体。,派出机构与派出机关都属于行政机关的派设性组织，但二者有严格区别。,第一，它们的设立机关不同。派出

9、机关是由各级人民政府设置的；派出机构则由各级人民政府的职能部门设置。 第二，它们的职能范围不同。派出机关的职能是多方面的或综合性的，相当于一级政府；派出机构则只限于管理某项专门的行政事务。 第三，它们的主体资格不同。派出机关在法律上能以自己的名义行使行政权，是职权行政主体，且是地域性行政主体；派出机构则只能成为授权行政主体，且只能是公务性行政主体。,临时机构经行政法律、法规的授权，也可成为行政主体,临时机构是指国家行政机关设立的，协助其处理某项临时性行政工作的组织。如国务院就曾设有国家防汛救灾指挥部、经济鉴证类清理整顿领导小组、行政审批制度改革办公室等临时机构。 临时机构不具有行政主体资格，但

10、经行政法律、法规的授权，也可成为行政主体。如中央职称改革领导小组和省级人民政府设置的职称改革领导小组，就曾被授权为行政主体。,在行政管理中，法律、法规授权的组织很多，具体有以下几类： (1)行政性公司。 (2)经授权的事业单位。 (3)经授权的企业单位。 (4)经授权的社会团体、群众性组织及其他社会组织。,各类机关、机构、组织的行政主体资格,小结,我国现行的行政主体主要有两类： 一类是职权性行政主体，即行政机关； 一类是授权性行政主体，即法律法规授权的组织,（一） 中央行政机关,国务院,国务院各部委,国务院直属机构,国务院办事机构,国务院部委管理的国家局,国务院议事协调机构,（二）地方行政机关

11、 （三）民族自治地方行政机关 （四）特别行政区的行政机关,地方各级人民政府,地方各级人民政府的职能部门,派出机关,行政公署,区公所,街道办事处,授权组织,一、概念 指依具体法律、法规、规章授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。 二、被授权组织的条件和范围 （一）条件： 1、相应组织应与所授权行使的行政职能无利害关系。 2、相应组织应具备了解和掌握与所行使行政职能有关的法律、法规和有关技术知识的工作人员； 3、相应组织应具备所授权行政职能行使所需要的基本设备和条件； 4、对于某些特别行政职能，被授权组织还应具备某些特别的条件。,（二）范围,1、基层群众性自治组织：居民委员会、村民委员会 2

12、、行业组织 3、工青妇等社会团体 4、事业单位 5、行业性行政公司 6、有关的技术检验、鉴定机构 7、行政机关的内设机构和派出机构,三、被授权组织的法律地位,（一）被授权组织在行使法律、法规、规章所授行政职能时，是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位； （二）被授权组织以自己名义行使法律、法规、规章所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任； （三）被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位。,行政主体委托的组织（受托组织）,一、行政委托 行政委托指行政机关委托非行政机关的组织行使某种行政职能、办理某种行政事务。 二、受委托组织的法律地位 受委托组

13、织不是行政主体，它行使一定行政职能必须以委托行政机关的名义，并且由委托行政机关对其行为向外承担法律责任。,(二)行政主体的种类 根据不同的标准，可以对行政主体作不同的分类。 1.职权行政主体与授权行政主体。 2.中央行政主体和地方行政主体。 3.地域性行政主体和公务性行政主体。,三、行政主体的资格及确认 (一)行政主体的资格 行政主体的资格要件包括组织要件和法律要件两类： 1.组织要件。行政机关的组织要件一般应包括以下内容：,行政机关的设立有法律依据，属于国务院行政组织序列。 行政机关的成立经有权机关批准。 行政机关已被正式对外公告其成立。 行政机关已有法定编制和人员。 行政机关已有独立的行政

14、经费预算。 行政机关已具备必要的办公条件。,法律、法规授权组织作为行政主体应具备两个组织要件： 该组织应具有法人资格。 该组织一般是不以赢利为目的的事业单位、社会团体和群众组织。,2.法律要件。 从目前的行政主体理论看，行政主体的法律要件只有一项，即必须具有法律、法规的明确授权。这里既包括宪法和行政组织法对中央和地方各级人民政府的授权，也包括法律、法规对其他行政机关和行政机关以外的组织的授权。,(二)行政主体资格的确认 在行政法上，对行政主体资格的确认具有直接、重要的意义： 对行政主体资格的确认，有助于明确一个组织的法律地位。一个具有行政主体资格的组织才能对外管理。 对行政主体资格的确认，有助

15、于确定行政行为的效力。 对行政主体资格的确认，有助于确认行政诉讼的被告。,在大多数情况下，行政主体为依法享有行政职权的行政机关，比较容易确认。但在以下几种特殊情况下，行政主体的确认较为复杂，有待明确。 1.行政授权中的行政主体。在实践中，行政授权不够规范。有法律、法规授权，也有规章授权。按照行政主体理论，行政机关外的组织经法律、法规和规章授权后成为行政主体。,2.委托行政中的行政主体。行政委托是指一个行政主体因工作需要等原因委托其他组织或个人以其名义进行管理活动，其行为后果归属于委托行政主体的法律制度。在行政委托关系中，委托人是行政主体，受委托的组织或个人是行政主体的代理人，但其不因委托而享有

16、行政主体资格。,3.行政派出关系中的行政主体。我国的派出组织有两种：派出机关和派出机构。在行政派出关系中，设立派出组织的行政机关是行政主体，派出组织本身不是行政主体，其行为后果归属于设立它的行政机关。但当法律、法规直接授权派出组织进行管理时，该派出组织获得行政主体资格。,4.非常设性机构是否为行政主体。非常设性机构又称临时机构，在国务院部门机构设置编制条例中称为议事协调机构，是行政机关为完成一定的任务或为协调各部门的工作而临时设置的组织。原则上，非常设性机构是代表设立它的行政机关行使职权，不具有行政主体资格。但当法律、法规明确授权非常设性机构进行管理时，该机构成为行政主体。,公务员,我国公务员

17、制度具有鲜明的中国特色 第一，我国公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。 这比西方国家公务员的范围要宽泛得多。西方国“公务员”一般是指通过非选举程序被任命担任行政机关职务的工作人员。 而我国则包括中国共产党各级机关、各级人大及其常委会机关、各级行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关中除工勤人员以外的工作人员。,第二，我国公务员队伍要接受党的领导，坚持社会主义方向，参与政治活动。 在西方国家，法律规定公务员在国家政治活动中要保持“中立”，公务员参加政党或其他政治组织的活动受到禁止或限制。,第三，我国由公务员主管部

18、门负责公务员的综合管理工作。 西方国家实行两党制或多党制。为了避免执政党的更替而造成政府工作人员更替的混乱，强调公务员是一个独立的管理系统，与党派脱钩，党派不直接管理公务员，而是由独立的机构进行管理。,第四，我国对公务员没有政务类和事务类的划分，并可通过规定的程序和条件进行交流。 西方国家公务员分为政务官和事务官两大类型，各有各的管理办法。,第三节 公务员,一、行政公务人员的概念和范围 (一)行政公务人员的概念 行政公务人员是指依法享有职权或受行政主体委托，能以行政主体的名义进行管理，其行为后果归属于行政主体的个人。这一概念可从以下几方面理解：,1行政公务人员是个人而不是组织。 2行政公务人员

19、代表行政主体，以行政主体的名义进行管理。 3行政公务人员所实施行为的后果由其所代表的行政主体承担。,(二)行政公务人员的范围 行政公务人员包括国家行政机关公务员和其他行政公务人员两部分。 1国家行政机关公务员。国家行政机关公务员是行政公务人员中最重要也是主要的组成部分。其特征如下：,（1）国家行政机关公务员任职于国家行政机关，属于国家行政机关行政编制之内。 （2）国家行政机关公务员是在国家行政机关中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。 （3）国家行政机关公务员是经过法定的方式和程序任用的国家行政机关的工作人员。,国家行政机关公务员按照任期和任用方式的不同分为： 各级人民政府的组成人员，其产生

20、的方式由同级国家权力机关选举或决定，有一定的任期限制，依照宪法和组织法进行管理。 各级人民政府组成人员以外的公务员，这是国家行政机关公务员中的主要部分，其产生的方式有委任、考任和聘任等。,2.其他行政公务人员。其他行政公务人员，指除国家行政机关公务员之外，其他执行国家行政公务的人员。具体包括： 行政机关非固定性借用的执行公务的人员。 在紧急情况下，经行政机关认可而协助执行公务的人员。 在法律、法规及规章授权的组织中不属于国家行政编制的执行公务的人员。 在受行政机关委托的组织中行使行政职权的人员，等等。,行政公务员分类,（一）行政公务员的职位类别：综合管理类、专业技术类、行政执法类 （二）行政公

21、务员职务分为领导职务和非领导职务,1、领导职务层次：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。 2、非领导职务层次（在厅局级以下设置）：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。,二、行政公务人员的法律地位 (一)普通公民 行政公务人员是公民中的一部分。 (二)国家行政机关公务员 当一个普通公民依照法定的方式和程序进入到国家行政机关工作，成为国家行政机关公务员后，便享有国家公务员法所规定的各项权利，并承担国家公务员法所规定的各项义务。 (三)行政主体代表 行政公务人员作为行政主体的代表，

22、主要出现在对外管理中。,三、国家公务员制度 国家公务员制度是指国家公务员的分类、录用、培训、考核、奖惩、职务升降、职务任免、辞退、辞职、退休、工资福利保险以及申诉控告等具体制度的总称。 我国公务员制度的内容主要包括以下几个方面：,根据公务员法的规定，我国的公务员是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。包括： 1、中国共产党机关工作人员；2、人大机关工作人员；3、行政机关工作人员；4、政协机关工作人员；5、审判机关工作人员；6、检察机关工作人员；7、民主党派机关工作人员等。,1.公务员的义务与权利。公务员应当履行下列义务： 模范遵守宪法和法律； 按照规定的权限和程序

23、认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督； 维护国家的安全、荣誉和利益； 忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令； 保守国家秘密和工作秘密； 遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德； 清正廉洁，公道正派；法律规定的其他义务。,公务员的权利，是指法律所肯定和确认的公务员的利益。公务员享有下列权利： 获得履行职责应当具有的工作条件； 非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分； 获得工资报酬，享受福利、保险待遇； 参加培训； 对机关工作和领导人员提出批评和建议； 提出申诉和控告； 申请辞职； 法律规定的其他权利。,2.职位分类。职位分类是相对

24、于品位分类品位分类是指以公务员的个人资格条件(如学历、资历)为标准所进行的分类。 目前，职位分类和品位分类呈现合流和互补的发展趋势。 公务员法按照公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务员的职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，并规定根据不同的职位类别设置其职务序列。,3.公务员的素质保障机制。按照公务员法的规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。 4.公务员的激励机制。 公务员的激励机制主要包括考核、奖励、晋升、工资福利保险等制度。 对公务员的考核内容，包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。,考核分

25、为平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基础。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。 定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。 对公务员的奖励是指对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员给予精神和物质的鼓励。 奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。 对受奖励的公务员予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。,5.公务员的监控机制。 按照公务员法的规定，行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。 处分公务员，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。 处分决定应当以书面形

26、式通知公务员本人。公务员对行政处分不服的，有权依法申请复核或者申诉。,第五章 行政相对人,第一节 行政相对人概述,一、行政相对人的概念 所谓行政相对人，是指参与行政法律关系，对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织。 二、行政相对人的特征 行政相对人作为与行政主体相对应的一方主体，其基本特征主要有：,1相对于在行政活动中具有并行使国家行政权力的行政主体而言，行政相对人是不具有也不能行使国家行政权力的公民、法人或其他组织一方。 2行政相对人是与行政主体具有行政法上权利义务关系的公民、法人或其他组织，而不是一般意义的公民、法人和其他组织。 3行政相对人形成与行政主体之间的权利义务关系具有

27、多种形式。,三、行政相对人的基本类型 行政相对人以不同的标准可以划分为几个不同的基本类型。 1个体的相对人与组织的相对人。 2权利相对人与义务相对人。 3特定相对人与不特定相对人。 4行政行为明指的相对人和受行政行为结果影响的相对人。 5外部相对人和内部相对人。 6积极的行政相对人与消极的行政相对人。,四、行政相对人的权利能力和行为能力 行政相对人的权利能力是指公民、法人和其他组织依照行政法享有权利和承担义务的资格。 行政相对人的行为能力是指公民、法人和其他组织能以自己的行为依行政法行使权利和承担义务，从而使行政法律关系发生、变更或消灭的资格。,第二节 行政相对人的权利义务,一、行政相对人权利义务的概念及特征 行政相对人的权利义务是指由行政法所规定或确认的、在行政法律关系中由行政相对人享有和履行，并与行政主体的权利义务相对应的权利义务。 行政相对人的权利义务具有以下特征：,1行政相对人的权利义务必须是行政法所设定或确认的权利义务。 2行政相对人的权利义务是在行政活动过程中予以行使或履行的权利义务。 3行政相对人的权利义务是与行政主体的权利义务相对应的权利义务，即仅仅是行政相对人与行政主体之间的权利义