完善高等学校内部控制的理性思考

1、完善高等学校内部控制的对策分析忻州师范学院 张芳梅 034000 摘要：目前,高等学校内部控制的现状很不理想,由于内部控制的薄弱,导致高等学校违法乱纪现象层出不穷, 高校职务犯罪的案件呈上升趋势。 高校职务犯罪既损害了高校的形象,又损害了国家的利益。随着市场经济的发展和教育体制改革的深入,高等学校建立完善的内部控制制度已势在必行。本文通过对高等学校内部控制基本内容阐述的基础上，分析了目前高等学校内部控制存在的问题，并提出了改善这些问题的对策。关键词： 高等学校 ； 内部控制 ；对策 内部控制，美国注册会计师协会于1996年发布的审计准则公告第78号将其定义为:“由一个企业的董事会、管理层和其他

2、人员实现的过程,旨在为下列目标提供合理保证:(1)财务报告的可靠性;(2)经营的效果和效率;(3)符合适用的法律和法规。”该准则将内部控制划分为五种成分,它们分别是控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控。内控制度具有保证会计记录可靠、及时提供可靠的财务信息、减少费用、增加盈利、减少和避免无意识风险、预防、查核和纠正错误与弊端、保证正确履行所授予的职责等作用。当前,大量实践已经证明,内部控制制度虽然是现代企业加强财务管理、提高经营效率、保证财务安全、实现经营方针和目标的有效工具和手段,但已不再是企业的专利,它已被广泛运用于社会经济的各个领域,并且发挥着越来越重要的作用。当然高校也不例外。

3、随着市场经济的发展,高等学校的资金来源发生了改变,办学资金的筹措渠道也由原单一的财政拨款扩展到事业收入(主要是教学收入如学费收入等,科研收入如科技开发、转让、咨询等收入)、经营收入、捐赠收入 等。另外，随着高等教育由精英型向大众型的转变,高校规模的扩张,银行贷款在目前高校的办学资金中所占比例越来越大,其总额甚至超过了其他资金的总和。因此高校的经济活动也日益复杂,高校之间的竞争也日趋激烈,外延要迅速扩大规模,内涵要提高自己的办学水平。内部控制的目标也更加明确,高校作为一个非营利组织,其内部控制的目标可概括为两个方面:一是合法合规经营,保证会计信息真实可靠、确保财产安全;二是效益性,保证高校管理政

4、策的贯彻实施和效益目标的实现。由于我国高校的所有权主体为国有,我们可以把高等学校内部控制的概念作简单归纳,即：高校管理阶层以制度、预算等为主要手段，通过规范和约束高校及其内设机构的经营和财务行为,保证国家法律法规、政策的贯彻执行,提高财政性资金的使用效益,确保事业发展目标实现的管理活动。一、高等学校内部控制制度的基本内容 组织机构控制。组织机构控制是对本单位组织机构设置的合理性和有效性所进行的控制。主要是根据分工负责的原则,正确合理地划分单位内部各部门、各环节及有关人员的权限和责任 。健全有效的组织机构控制,可以使单位各部门、各环节协调一致,保证领导者统一有效地 指挥;可以及时发现和纠正工作中

5、出现的问题,使各项活动有秩序、高效率地进行。 人员素质控制。人员素质控制是指采用一定的方法和手段对教职工的思想品德、业务技能和工作能力的控制,以保证组织中的各级人员具有与他们所负责的工作相适应的素质。控制的方法主要有;(1)实行招聘制。按工作需要,聘用政治和业务素质相称的人员,随时罢免不称职或者有问题的人员;(2)实行考评制。对在职人员应加强培训,使其不断更新知识,提高业务能力。在严格考核和评审的基础上,实行奖励机制,并随时大胆选拔脱颖而出的高智能人才,让其担任重要职务。使其能为单位的发展贡献聪明才智。 职务分离控制。职务分离控制是指对不相容职务进行分离所形成的控制。这里所说的不相容职务是指互

6、相关联的若干项职务集中于一个人办理容易产生错误和弊端并不容易被发现的职务。这些职务主要有:(1)授权某项业务的职务与执行该项业务的职务要分离;(2)执行某项业务的职务与记录该项业务的职务要分离;(3)保管某项财产的职务与记录该项财产的职务要分离;(4) 执行某项业务的职务与审核该项业务的职务要分离;(5)记录总账的职务与记录明细账的职务要分离。健全有效的职务分离控制,可以避免或减少因工作职务之便发生错误和弊端 ，保证各项工作合理合法地进行。 授权控制。授权控制是指单位内部各级工作中只有经过授权批准,才能执行有关经济业务的控制。健全有效的授权控制,可以使各级工作人员按其被授予的权限办事,使授权人

7、通过各种信息反馈对被授权人的经济行为进行事前、事中和事后控制。 财产管理控制。财产管理控制是为保证单位财产安全完整所进行的控制。主要内容包括:财产购建或调入的控制、财产使用的控制、财产损耗的控制、财产清理的控制以及财产保管的控制等。 业务程序控制。业务程序控制是指通过制定标准和规范手续对业务活动与管理活动所进行的控制。包括的主要内容和方法有:(1)经营决策的程序控制;(2)执行经济业务的程序控制； (3)经济信息反馈的程序控制。健全有效的业务程序控制,可以使单位内部对同类业务处理在逐步标准化、规范化,便于查出发生问题的责任人及其原因,保证各项经济业务有秩序高效率地进行。 内部审计。内部审计是指

8、由学校内部的专职机构和人员对本部门、本单位的经济活动所进行的审查和评价,借以维护财经法纪,改善经营管理,提高经济效益的一种独立性经济监督活动。内部审计是对内部控制执行情况的一种监督形式。即是对内部控制的再控制,检查和评价内部控制制度的健全程度和有效性。二、目前高等学校内部控制存在的问题目前,高等学校内部控制的现状很不理想,由于内部控制的薄弱,导致高等学校违法乱纪现象层出不穷, 高校职务犯罪的案件呈上升趋势. 高校职务犯罪既损害了高校的形象,又损害了国家的利益。早在2001年8月的新闻周刊腐败新灾区：高校一文中就披露:“1990 年之后的10年,北京市海淀区内32所院校中, 一半染上了腐败病毒。

9、海淀区检察院受理查办的高校系统贪污贿赂案件共24件26人被检察机关提起公诉。如此惊人的记录却被陕西省高校一年刷新。21世纪的第一年，陕西省查办的高校腐败案件36起61人,其中处级干部22人。”事实证明,出现职务犯罪往往是一个单位内部控制薄弱的结果.。对内部控制认识不足,内部控制不够完善、科学,内部控制制度执行不力等诸多问题,已严重阻碍高等学校内部控制制度的建设和发展。笔者认为, 针对目前高等学校内部控制存在的问题采取对策，加强高等学校内部控制,已是高等学校的当务之急。高等学校内部控制存在的问题主要表现在： 1.内部控制制度不完善或缺乏系统性。首先体现在高校内部控制制度的制定没有适应市场经济的要

10、求和高校事业的发展。例如近年来高校实行了后勤社会化改革,校办企业的发展也较快,但高校对后勤公司、校办企业的控制和监管显得较为薄弱,对其占用学校资源的使用效益往往考核得不够。其次是各高校普遍比较重视对财政性资金的控制,制度也相对比较完善。但是对所谓的创收资金、科研资金的管理却存在漏洞,导致了“小金库”形成,也是高校职务犯罪的重要成因。另外,一些高校对内部控制制度建设的认识还停留在一般的建章立制阶段,存在“头痛医头,脚痛医脚”的现象,内部控制制度缺乏系统性。 2.忽视风险管理,缺乏科学决策机制。高校目前正处在快速发展的市场经济环境中，市场环境，客观上为其提供了关阔的发展空间和前所未有的发展机遇，同

11、时也使其不可避免地遇到各种风险。（现阶段高校所存在的风险主要是资产风险、筹资风险、投资风险、合同风险等。）但有些高校仍然采用计划经济决策方式,对市场风险没有充分认识,没有建立相应的内部控制机制, 只凭管理者的感觉盲目决策。主要表现在对对外投资、筹资时，未进行投资、筹资可行性分析，未按申请、论证、审批、实施程序进行操作。对外投资、筹资、资产处置、资金调度等重要经济事项的集体决策机制尚未形成；有些高校在重大项目决策时，被学校行政所左右，没有进行项目可行性论证，没有相关的风险评估控制措施，盲目扩张，超规模投资、过度举债，使高校面临巨大的潜在风险。 3.信息化管理层次低,沟通不畅。横向方面，高校的财务

12、部门一般都实现了会计电算化,资产管理、教学、学工等部门也都使用专用软件进行管理,但各部门都自成体系,信息不能共享。纵向方面,由于高校规模的不断扩大,管理层次的增多,如何让管理者的意图“不衰减”地贯彻到 每一个员工和如何让基层的管理信息尽快、全面地反馈给管理者，已成为普遍的难题。导致的后果是形成管理的盲点和漏洞,给不法分子以可乘之机。4.监督不力,内部审计没有发挥应有的作用。对高校的内部控制进行监督分两部分,一是外部监督,由财政、税务、上级审计部门或社会审计等实行;二是内部监督,一般由内部审计部门实行。由于各外部监督部门的功能交叉、标准不一,再加上分散管理、缺乏横向信息沟通,未能形成有效的监督合

13、力,其监督效果不尽如人意。在内部监督方面,长期以来,由于高校管理层对内部审计认识不足,导致高校的内部审计机构不健全或人员配备不全。另外,内部审计监督还普遍存在重“财”轻“物”,重“结果”轻“过程”等问题,难以做到提前介入、主动介入、全程监督,发挥的作用有限。三、完善高等学校内部控制的对策 1. 重视高校内部控制环境的建设。控制环境设定了被审计单位的内部控制基调，是推动内部控制工作的发动机,是其他内控组成部分的基础。因此，控制环境建设是完善高校内部控制的基础和保证。所谓控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、程序和效率产生影响的各种。它构成一种高校氛围,影响高校教职工的控制意识和实施控制的自觉性

14、。控制环境建设直接关系到高校内部控制的贯彻及整体战略目标的实现。对高校而言,良好的控制环境是指高效科学的治理结构、高效的组织结构和运行机制;领导及管理阶层水平高、操守好并具有独特的经营理念;学校能根据其战略目标制定切实可行的阶段性目标;由于有效的激励机制,每个员工都明确自己在内控中的责任并努力工作等。对当前大多数高校来说,加强内部控制环境建设显得尤为重要。众所周知，高等学校和企业不同,尤其是国有制高校,其治理结构是由高等教育法规定的。高等教育法第三十九条规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定,统一领

15、导学校工作,支持校长独立负责地行使职权,其领导职责主要是：讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选,讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项,保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”第三十条规定:“高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”第四十一条规定:“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,行使下列职权：拟订发展规划,制定具体规章制度和年度工作计划并组织拟订内部组织机构的设置方案,推荐副校长人选,任免内部组织机构的负责人；拟订和执行年度经费预算方案,保护和管理校产,维护学校的合法权益。高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议,处理前款规定的

16、有关事项。”在此,我们不去探讨这种治理结构是否很科学,我们知道该治理结构是由我国高校的特殊地位决定的。实践证明这种治理结构是有效的。根据“委托代理”理论,代理关系存在于一切组织、存在于经济组织的每一个管理层次上,高校也不例外。这种治理结构的实质是一组规范与法人财产相关各方的责、权、利的制度安排,旨在通过契约关系的制度安排来确保委托人(国家)的权益不被侵害。它清楚地说明决策高校事务时所应遵循的规则和程序,同时,还提供一种结构,使之用以设置高校目标,也提供了达到这些目标和监控运营的手段。党委应定期审视战略目标是否适应社会发展的需要,理解、衡量运营存在的主要风险,确保高校朝着健康的方向发展；在校长的

17、主持下,建立有效的激励、监督和约束机制以及适用的组织机构和运行机制,确保管理目标的实施。另外,我们还注意到,高校领导的个人素质和领导艺术及其营造的鲜明的、积极的校园文化越来越成为控制环境的重要方面。相反,由于对治理结构执行偏颇,党委和行政在决策程序和议事规则上的混乱,管理层存在个人操守问题,激励机制僵化等都会导致控制环境的恶化。 2. 建立严密的内部控制体系。内部控制是由一系列政策和程序构成, 从外在形式上体现为制度。应该说高校的建章立制有一个不断完善的过程,但如果缺乏设计或不适应环境,那么高校的内部控制体系就有问题。事实证明,体系只要稍有漏洞,就会被钻空子。建立严密的内部控制体系首先要进行设

18、计,从三个维度：组织维度、部门维度、作业维度进行立体设计。组织维度的内控设计应注意：一是构建好组织框架。党委负责战略,确保方向,决策人事;校长及行政具体负责日常教学、管理、科研、产业等工作;纪委负责监督。二是推行职务不相容制度,杜绝高管交叉任职。防止那种集决策、执行、监督于一身的现象。三是根据高等教育法的要求,明确议事规则和决策程序。部门维度的内控设计包括部门职能设计和项目控制设计。部门职能设计即明确各部门的控制目标、工作职责、部门权限等;项目控制设计是指对财务收支审批权限、物资(设备)采购活动、人事管理等方面进行控制设计。作业维度的内控设计是指对项目的运营过程中的具体作业规定操作规程、岗位 职责及检查程序等。内部控制体系设计后,要得以有效运行,进行文件控制是保障,结合上述三个维度,将所需要的控制形成文件,作为控制任务的执行、记录、考核、评价的依据。最后是要根据环境变化不断修订、不断提高目标值,追求更高效率。宏观环境、校园发展环境都在不断变化,如市场经济的发展、各项改革的深入、学校规模、规格的提升等因素都在要求高校不断提高其内部控制的目标值。例如,许多中专学校升格为高职院后,中专学校的内部控制体