深圳人大预算委的审查监督作用

1、“蜜月”中的双人舞这是一个难得的和谐局面：财政部门乐意人大审议部门预算，受审部门也乐意，人大自己更乐意。公共预算学者马骏把这种现象形象地比喻成人大和政府“共度蜜月”。撰稿陈统奎（记者）“这样的预算安排如果解释不清楚，我会投反对票！”郑学定提出一堆质疑后，把这句话甩给了深圳市交通局局长刘志娇。郑学定是深圳市人大代表，同时还担任市人大计划预算委员会（以下简称预算委）委员。 2005年在审议交通局部门预算，郑学定在其部门预算草案里发现一系列奇怪现象，譬如人员数量比上一年增加了14个人，基本支出却反而减少了，“这有悖常理，是否意味着原来的预算有随意性？”作为一名注册会计师，郑学定对这些数字分外敏感。预

2、算委副主任委员董国强介绍说，每年深圳市人代会，13名预算委委员都会票决出24个部门，邀请40名左右代表和预算委委员一起，用一天时间对其部门预算草案进行专题审议。这是深圳市人代会的特色，而像郑学定这样的“人大计划预算委员会委员”，中国的人大代表中只有这13个人。2007，重塑价值有人质疑专题审议这种做法是不是“审议走秀”？郑学定说，关键是你提的问题是否尖锐到位。早年当过大学老师的他喜欢温文尔雅地提出问题，却依然让局长们如履薄冰，不敢怠慢。今年给文化局局长陈威“出难题”的是预算委委员刘鲁鱼博士。他的名片上印有很多头衔，本职工作是中国综合开发研究院企业与市场研究中心主任，还担任了上市公司的独立董事。

3、在文化局的部门预算草案中，刘鲁鱼注意到图书馆的支出比上年增长将近一倍，图书馆专业毕业的刘鲁鱼知道这个购书“大跃进”的背后大有文章，于是他请教陈威，藏书增加是一个过程，“强行预定目标”会不会导致馆藏质量的下降？事实上，强行预定了什么目标，刘鲁鱼并不清楚，预算草案里也没有说，刘鲁鱼只是根据数字提出了自己的猜测。陈威没有意识到这是一个“圈套”，他直话直说：图书馆藏书的目标是到2010年全市图书总量达到1800万册，人均2册；今年的目标是1200万册，新增约150万册，实现人均145册。陈威还透露，深圳图书馆和少儿馆的馆藏一下子增加42万册。听到这一连串数字，刘鲁鱼证实了自己原先的猜测：“这就是长官意

4、志，政绩工程。”大学毕业后，刘鲁鱼曾在中国科学院图书馆工作，他很清楚图书出版规律，“每年出版的好书并不多”，一下子购买这么多图书，要么是滥竽充数，要么是重复购置。“人均藏书量要从145册增加到2册，这个数字征求过谁的意见？纳税人觉得多了还是少了呢？”刘鲁鱼说，深圳是一个发达城市，早就从“吃饭财政”转向“建设财政”，财力比较充裕，深圳财政预算最大的问题是如何把这些钱都花掉，因为根据预算法，预算不能有节余。所以审议部门预算草案，刘鲁鱼并不关心花多少钱的问题，而是审查这类“长官意志”现象，让公仆们明白，花谁的钱就要按照谁的意志来办事。“我们关心的是价值取向。”刘鲁鱼一边说一边从柜子里搬出两本厚厚的绿

5、皮书递给记者，一本叫部门预算草案，一本叫政府投资项目计划，都是今年人大会期间发给人大代表的。深圳的确“先行一步”，在广州等其他副省级城市，这两本东西还被当作机密材料，人代会结束就要全部回收。“既然是国家计划，那就体现了国家意志，国家意志和公民意志，在价值取向上不一定完全对等。”现行体制下，国家意志又往往被“长官意志”取代。深圳市从2001年正式推行部门预算改革，并让人大对部门预算审查和批准“硬起来”，正是逐步转换价值取向的一个过程。2003年，深圳市人大第一次明确提出“要珍惜纳税人的钱”这一概念。目前刘鲁鱼他们专题审议的只是部门预算草案，政府投资项目计划依然没有纳入审议范围，他们审议的财政资金

6、只占到总盘子的四分之一左右。审议出问题又能怎样？郑学定说：“我们提出问题，让政府去解决。”至于政府执行与否，他说，这就涉及到人大跟政府的关系，是中国政治体制改革的问题，“过去人家说人大是橡皮图章，现在比过去橡皮图章要好很多，但怎么变成一个铁图章，我们还要耐心等待。”正处蜜月期“代表审查其实也是一个出谋划策、建言献策的过程，不仅是挑刺，也给政府出点子，里面有很多好点子。”预算委副主任董国强如此评价部门预算专题审议会。专题审议会一般由预算委主任吴镝和副主任董国强轮流主持，先由财政局局长介绍当年总预算，时间20分钟。接着由受审议部门的局长介绍部门预算情况，“准备拿多少钱，干多少活”，时间1小时。然后

7、进入面对面环节，代表询问和局长答辩，“当面锣，对面鼓。”值得一提的是，整个过程对媒体公开，并且设置市民旁听席。董国强说，每一位出场的局长都非常认真对待专题审议会，每次审议，副局长、财务处处长等一排人都坐在局长后面，整个审议过程，不停地给局长查资料，写条子。这在全国是一个制度创新。在部门预算专题审议会这个平台上，部门领导被要求解释纳税人的钱都被花到哪里了，以及“该不该花”，“该花多少”。这是打造“透明政府”的过程。政府应当根据人民的意图来行事。只有当人民知道政府在做什么，他们才能判断政府是否按照他们的意图来行事。7年过来，已经有将近20位局长在这个平台上汇报，董国强观察到有这样两类局长：一类局长

8、显得很不自信，面对的人大代表的问题，紧张得不知如何回答，甚至像斗败的公鸡一样低垂着头，场面很尴尬。另一类局长则很愿意展示自己的风采，反应灵敏，对答如流，口若悬河。无论如何，董国强觉得局长们愿意出来接受挑战，是执政者越来越自信的结果。他说，每年在人代会之前，预算委都会组织委员上门和受审部门开座谈会，一来听取部门领导汇报掌握信息，为专题审议做准备；二来，董国强也会借这个机会安抚即将上场的局长，“开诚布公告诉他，我们不会搞突然袭击，不会抓小把柄整人。”董国强还要借这个机会提醒局长们， “代表的嘴我们也管不住，要从容一点，大气一点，千万不要和代表硬对硬”。事实证明，董国强的工作很见效，至今专题审议会从

9、未出现过无法收场的局面，即使有的人大代表情绪激动，言语尖刻。董国强曾经这样描述预算委：“我们有点像以前的谏议大夫，监督，谏言，给政府提个醒，避免决策失误和执行失误。”今年专题审议会的一个亮点是，财政局局长乔家华不点名地批评某些部门预算“不认真”，导致实际支出与预算相差很大，并抱怨说“财政局不能包打天下”。专题审议会上有3种角色：财政部门，受审的职能部门，人大。这3种角色之间存在着微妙的关系，它们互相依存又互相制约。具体地说，部门预算改革正在把财政部门塑造成核心预算机构，预算权力将逐渐从各个部门集中到财政部门。财政部门成为诸多矛盾的焦点。有些部门在编制部门预算时留出水分等财政部门来“挤”，人大在

10、审议部门预算时把关，会对那些“注水预算”形成威慑，无形中减轻财政部门的压力；而接受审议的部门也欢迎人大代表行使权力，因为部门预算改革以前，各个部门向财政部门申请资金，给多少，什么时候给，都是财政部门说了算，他们很“弱势“。如今人大可以给他们撑腰了。这是一个难得的和谐局面：财政部门乐意人大审议部门预算，受审部门也乐意，人大自己更乐意。公共预算学者马骏把这种现象形象地比喻成人大和政府“共度蜜月”。不满足的舞者深圳的人大和政府正在“蜜月”里愉快地跳着双人舞，它们舞在了中国预算改革的最前沿。到深圳来取经的各地人大代表团络绎不绝，他们把深圳经验总结为四个字：立规建制。立规指深圳人大出台了深圳市计划与预算

11、审查规定等法规，建制指深圳人大成立了一个专门委员会计划预算委员会（以下简称预算委）。前者很多地方人大都不稀罕，令人羡慕的是后者，全国独此一家。董国强介绍说，预算委由计划预算审查工委（以下简称预工委）升格而来。深圳的这个预工委成立于1995年，是全国最早的。1999年全国推行预算改革后各地纷纷成立预工委，而深圳的预工委在2000年升格，机构的权力和人力都提升了一个台阶。具体地说，预工委是人大常委会的一个内设工作机构，而预算委则是一个专门委员会，区别在于，预算委召开的会议是法定的，“法律规定必须这么开”，这是制度刚性；其次，预算委拥有提案权，可以直接向常委会和人代会提出议案，包括立法提案，这是权力

12、基础；预算委委员必须是人大代表，并且由全体人大代表选举产生，这是授权代议制。怪不得，郑学定用“代表的代表”来形容自己的身份。这个委员会集中了13名经济、金融、财政、文化等方面的专家级人大代表，这是“专业化建设”。最叫人惊叹的是它的“专职化建设”，13名委员中有4名驻会代表，即专职人大代表。同时，预算为下设一个办公室，聘请了6名专业工作人员，全部是硕士研究生，他们的专业背景分别是管理财政、工商管理（mba）民商法和工业经济。用董国强的话来说，就是“有权力，有能力”办事了。人代会期间，人大常委会的权力自动终止，但作为人大代表的授权机构，预算委继续行使职权，负责审查监督政府预算草案。理论上讲，政府已

13、经将全部部门预算草案提交人代会，代表们可以全面审查了，然而此时的短板是严重滞后的“预算能力”。“预算能力”包括“适当的信息和工作人员、充足的审议时间和专业化的机构”，董国强说，他们遇到的最大挑战是“预算信息不对称和人代会会期太短”。面对现实条件的约束，预算委明智地选择了重点审查的方式，即每年抽24个部门进行“专题审议”，花一天时间力争审个“明明白白”。采访中记者发现，别处人大代表抱怨看不懂预算的问题，在深圳预算委这里已经解决了，郑学定说：“我们就是吃这个饭干这个活的。”他说，13双“专业的眼睛”加上数十位其他人大代表，几年下来，部门预算里的“人员经费和公用经费”两项内容基本审查清楚，并促进财政部门将其标准化和格式化了。现在的问题是，部门预算的另一半资金“项目经费和专项基金”一项仍然“审不清”。在预算草案中，“项目经费和专项基金”下面没有列举具体项目，郑学定看不出政府拿这些钱去搞什么项目了，郑说这叫“预算跟着工作走”，先拿钱再说，干了什么事来年结算里再报告，这就违背了预算监督的“事前审查原则”。郑学定说，这个问题他提了好多年，却始终不见改观，“究其原因就是政府部门不愿放权”。他希望在不远的将来，部门预算应该交代“项目经费和专项基金”的详细内容。而刘鲁鱼提出了更高的要求。他希望能够审议政府投资项目计划，他说，从资金数