政府对中介组织的管理.ppt

1、第四章 政府对中介组织的管理,思考：政府对中介组织进行管理，从管理行为的角度看，它涉及到哪些问题？ 管理原则与理念 管理体制 管理职能 管理手段 管理主体 管理对象,教材第7章,教学目标,1 管理原则 2 管理体制 3 管理职能（第三章已经讲述） 4 管理手段与方法（第三章已经讲述） 5 政府中介组织管理中存在的问题与改进措施,原则是指个人或组织在行动过程中所遵循的准则、标准或规范等 原则分为客观原则和主观原则 客观原则：被实践证明了具有合理性的准则、标准或规范等，社会普遍认同的原则 主观原则：个人或组织认为具有合理性的且应该遵循的准则、标准或规范等。如某人经常说，这是我的原则,一、什么是原则

2、？,第一节 中介组织管理的原则,管理原则是指在管理活动过程中应当遵循的准则、标准或规范等 在企业管理中，可以采用主观管理原则，但在公共管理领域，一般要采用客观管理原则,二、什么是管理原则?,1 法约尔（1841-1925）的管理14条原则（政府与企业都应当遵循）,劳动分工原则 权力与责任原则 纪律原则 统一指挥原则 统一领导原则 个人利益服从整体利益的原则 人员的报酬原则,集中的原则 等级制度原则 秩序原则公平原则 公平原则 人员的稳定原则 首创精神原则 人员的团结原则,现实中存在着很多管理原则,公平原则 效率原则 透明公开原则 合法原则,2 政府管理中要遵循的基本原则,政府在中介组织管理要遵

3、循的原则比较多。但根据中国中介组织发展的现状，中介组织管理应当主要遵循如下几项原则：,三、政府对中介组织管理中应遵循的原则,1 自然发展原则 为什么要让中介组织自然发展？中介组织存在的领域是一个独立于政府的领域，它能够独立地解决相应的问题。中介组织的产生是为了解决某种社会问题而产生的。因此，政府在管理中要让中介组织自然发展，该登记就给予登记，该支持就给予支持，不能总担心中介组织会出什么问题，而进行管、卡、压,资料：郭巍青，“让更多的民间组织自然发展”， ,2 市场化原则。主要是针对市场中介组织而言的 3 统一管理原则。当前对中介组织的管理存在比较严重的多头管理多头审批情况。据不完全统计，目前有

4、18个政府部门或行业主管部门对经济鉴证类社会中介机构的资格进行认定，资格多达26种。其中，必须经过政府主管部门认定才能执业的有18种。资产评估事务所须取得多个部门颁发的评估许可证：国资部门颁发国有资产评估许可证；土地管理部门颁发土地评估许可证；房地产管理部门颁发房地产评估许可证。实行统一管理，有助于解决多头管理的情况 4 公平公正原则 5 公开透明原则,体制是指组织中各层级、各部门之间关系的制度化的表现形式。对体制的理解，重点把握两点: 一是，体制是组织内各层级、各组成部门之间的关系； 二是，它们之间的关系不是松散的关系，而是通过制度（包括法律、法规、部门规章等）确定下来的关系，体制往往以制度

5、为基础的 例如，高校管理体制，就是指高校内各组成部门的关系、高校与教育管理部门的关系，这些关系通过法律、法规、规章等制度形式来规定,一、中介组织管理体制的含义,第二节 中介组织管理体制,（一）体制,？,管理体制，是指管理过程中各种关系（主要是管理主体与管理对象的关系）制度化的表现形式,（二）管理体制？,中介组织管理体制是指在中介组织管理中各种关系（主要是政府与中介组织关系）制度化的表现形式 中介组织管理体制通过一系列中介组织管理制度来表现,（三）中介组织管理体制？,分行业管理制度是指不同政府部门分别对其所属行业或领域的中介组织进行管理，承担业务主管部门的角色。分行业管理制度也称为部门管理制度。

6、民办非企业单位登记管理暂行条例和社会团体登记管理条例都对中介组织业务主管部门作出明确的规定,二、中介组织管理体制的内容,（一） 分行业管理制度,1 分行业管理制度我国当前中介组织管理体制的重要内容之一,社会团体登记管理条例第六条：国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位（简称业务主管单位）,民办非企业单位登记管理暂行条例第五条：国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位（简称业务主管

7、单位）,在分行业管理制度下，每个中介组织要想成立，必须先找到业务主管部门（也称“婆婆”），经业务主管部门初审同意后，才能够到登记部门进行注册登记，否则不予注册登记,例如： 律师事务所的业务主管部门是司法部门 会计师事务所的业务主管部门是财政部门 资产评估类中介组织的业务主管部门是财政部门 房地产中介组织的业务主管部门是房地产管理部门 专利代理机构的业务主管部门是知识产权管理部门 广东省洗染行业协会的主管部门是广东省经济贸易委员会 文化领域的中介组织的主管部门是文化管理部门 体育领域的中介组织的主管部门是体育管理部门,当前中国大概有96个中介组织的主管部门,（1）负责社会团体筹备申请、成立登记、

8、变更登记、注销登记前的审查； （2）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动； （3）负责社会团体年度检查的初审； （4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为； （5）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。 业务主管单位履行前款规定的职责，不得向社会团体收取费用。,2 业务主管部门的职责,社会团体登记管理条例第二十八条：,（1）负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查； （2）监督、指导民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动； （3）负责民办非企业单位年度检查的初审； （4）协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位

9、的违法行为； （5）会同有关机关指导民办非企业单位的清算事宜。 业务主管单位履行前款规定的职责，不得向民办非企业单位收取费用,民办非企业单位登记管理暂行条例第二十条：,（1）容易导致多头管理，即可能有多个不同政府部门对同一个中介组织进行管理，因为中介组织要开展多种相关业务。例如，资产评估事务所要想从事国有资产评估，须取得国资部门颁发国有资产评估许可证，要想从事土地资产评估，须取得土地管理部门颁发土地评估许可证，要想从事房地产评估，须取得房地产管理部门颁发房地产评估许可证。再如，拍卖行从事拍卖业务，须取得商务部颁发拍卖经营批准证书，若要从事文物拍卖，还得取得文物部门颁发的文物拍卖资格 （2）导致

10、不同行业间中介组织的分割 （3）忽视对中介组织的监管。由于中介组织与主管部门有利益关系，会导致主管部门忽视对中介组织的监督,3 分行业管理制度存在的问题,（1）取消中介组织的业务主管部门，在政府中设立“社会中介组织管理和发展促进局”，负责中介组织审批和监督工作。绝大多数发达国家的中介组织，都没有业务主管部门 （2）归口管理。即将当前的96个业务主管部门归口为10至15个部门管理 （3）归类管理。即根据中介组织的分类划分业务主管部门。例如，对于非营利性中介组织，可以分为如下几类：行业协会类；民办非企业单位类；公益性组织类；学术团体类；联合性团体类。 营利性中介组织需不需要业务主管部门？如果需要，

11、如何进行分类？,4 分行业管理制度的改革,不同的改革思路：,在一个社会中，任何组织要想得到政府和法律的认可，都需要在政府部门进行登记备案。中介组织同样如此，在中国中介组织管理体制中，登记制度是一项非常重要的内容，并且规定得比较详细,（二）中介组织的登记制度,（1）民政部门登记：社会团体、基金会、民办非企业单位、行业协会 （2）工商行政管理部门登记：营利性市场中介组织。如资产评估类中介组织、房地产中介组织、专利代理机构、会计师事务所、市场咨询机构等 （3）司法部门登记：律师事务所,1 中国中介组织实行分类登记制度，即不同类型的中介组织在 不同政府部门登记,社会团体登记管理条例 第九条 申请成立社

12、会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。 第十条 成立社会团体，应当具备下列条件： （一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个； （二）有规范的名称和相应的组织机构； （三）有固定的住所； （四）有与其业务活动相适应的专职工作人员； （五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金； （六）有独立承担民事责任的能力。 社会团体的名称应当符合法律、法规的规定，不得违背社会道德风尚。社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活

13、动地域相一致，准确反映其特征。全国性的社会团体的名称冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样的，应当按照国家有关规定经过批准，地方性的社会团体的名称不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。,2 中介组织登记的规定,社会团体的成立登记条件和程序：,第十一条 申请筹备成立社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文件： （一）筹备申请书； （二）业务主管单位的批准文件； （三）验资报告、场所使用权证明； （四）发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明； （五）章程草案。 第十二条 登记管理机关应当自收到本条例第十一条所列全部有效文件之日起60日内，作出批准或者不批准筹备的决定；不批准的，应当向发起

14、人说明理由。 第十三条 有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备： （一）有根据证明申请筹备的社会团体的宗旨、业务范围不符合本条例第四条的规定的； （二）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的； （三）发起人、拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚，或者不具有完全民事行为能力的； （四）在申请筹备时弄虚作假的； （五）有法律、行政法规禁止的其他情形的。 第十四条 筹备成立的社会团体，应当自登记管理机关批准筹备之日起6个月内召开会员大会或者会员代表大会，通过章程，产生执行机构、负责人和法定代表人，并向登记管理机关申请成立登记。筹备期间不得开展筹备以外的活动

15、。 社会团体的法定代表人，不得同时担任其他社会团体的法定代表人,第十五条 社会团体的章程应当包括下列事项： （一）名称、住所； （二）宗旨、业务范围和活动地域； （三）会员资格及其权利、义务； （四）民主的组织管理制度，执行机构的产生程序； （五）负责人的条件和产生、罢免的程序； （六）资产管理和使用的原则； （七）章程的修改程序； （八）终止程序和终止后资产的处理； （九）应当由章程规定的其他事项。 第十六条 登记管理机关应当自收到完成筹备工作的社会团体的登记申请书及有关文件之日起30日内完成审查工作。对没有本条例第十三条所列情形，且筹备工作符合要求、章程内容完备的社会团体，准予登记，发给社

16、会团体法人登记证书。登记事项包括： （一）名称； （二）住所； （三）宗旨、业务范围和活动地域； （四）法定代表人； （五）活动资金； （六）业务主管单位。 对不予登记的，应当将不予登记的决定通知申请人。 第十七条 依照法律规定，自批准成立之日起即具有法人资格的社会团体，应当自批准成立之日起60日内向登记管理机关备案。登记管理机关自收到备案文件之日起30日内发给社会团体法人登记证书。,（1）负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案 （2）对社会团体实施年度检查 （3）对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚,3 中介组织登记机关的职责,社会团体登记管理

17、条例第二十七条：,（1）负责民办非企业单位的成立、变更、注销登记 （2）对民办非企业单位实施年度检查 （3）对民办非企业单位违反本条例的问题进行监督检查，对民办非企业单位违反本条例的行为给予行政处罚,民办非企业单位登记管理暂行条例第十九条：,总体比较好 实行分类登记 规定得比较详细,4 关于中介组织登记管理制度的评价,这种管理制度（“政中不分”）弊端很大，现在中介组织管理体制改革，主要就是改这项制度,（三）政府与中介组织融合管理制度,1 政府与中介组织融合管理制度是指中介组织由业务主管部门创立，属于业务主管部门的一个组成部分，人事、财务都由业务主管部门统一管理，工作场所也与业务主管部门在一起。

18、 这种管理制度现在还普遍存在。据统计，目前共有全国性行业协会292个，全部为政府所创办；广东省112个省级行业协会中有103个由政府倡议成立；上海134个行业协会，一半以上的行业协会负责人由上级主管部门委托或由上级部门人员兼职,2 弊端 （1）官办色彩浓，中介组织把自己看成是政府部门，在提供相关服务时，带有官僚气，采用行政手段，导致服务质量不佳 （2）造成政府机构、人员臃肿，政府财政负担过重 （3）中介组织成为业务主管部门的一个组成部分，容易忽视对中介组织的监管,（4）中介组织缺乏独立性，靠吃财政（皇粮）和收费生存，不仅竞争力弱小，阻碍中介组织的发展，而且使企业不堪重负 （5）没有能够充分发挥

19、中介组织的应有作用 这项管理制度不符合世界上中介组织管理体制的惯例和发展潮流,国务院办公厅2007年颁布的关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见中明确提出政府与行业协会脱钩： 行业协会要严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动，切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开，目前尚合署办公的要限期分开。现职公务员不得在行业协会兼任领导职务，确需兼任的要严格按有关规定审批。行业协会使用的国有资产，要明确产权归属，按照有关规定划归行业协会使用和管理。建立政府购买行业协会服务的制度，对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务，

20、政府应支付相应的费用，所需资金纳入预算管理,政府与中介组织分开改革是当前中介组织管理体制改革的重点内容,3 改革,中共广东省委广东省人民政府2006年颁布的关于发挥行业协会商会作用的决定明确提出推进行业协会、商会民间化： 按照适应社会主义市场经济发展、与国际惯例接轨的要求，行业协会、商会必须依法办会、民间办会，在“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的“五自”原则基础上，实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门，真正实现民间化和自治性。行业协会、商会的机构、人事、资产、财务一律与国家机关和企事业单位分开，其办事机构一律不得与国家机关和企事业单位的工作机构合署办公，现职国

21、家机关工作人员一律不得在行业协会、商会兼职。,（1）机构分设。中介组织必须设立独立的办公场所，不得与政府部门合署办公。已合署办公的，必须与政府部门分设。机构分设后，中介组织不得使用政府部门的办公场所，政府部门也不得以任何方式向中介组织提供办公场所。中介组织机构分设后，不再具有行政级别。政府部门与中介组织之间不存在上下级的隶属关系，二者是指导和被指导的关系 （2）人事分离。政府公职人员不得在中介组织兼任职务。已兼任职务的，必须辞去公职或辞去行业协会、中介组织的职务。中介组织的负责人与管理人员独立产生，自选自聘,政府与中介组织分开的改革内容,（3）财务分开。中介组织不得与政府部门会计合账或实行财务

22、集中管理，中介组织的各种收支实行独立管理。中介组织的各种经费以自筹和开展业务收费为主 （4）财产分清。中介组织与政府部门财产关系不明晰的，要进行资产划分，明晰产权归属。政府部门不得占有、平调、借用中介组织的资产，不再是中介组织的投资者，不再享有所有者权益，不能收受中介组织的管理费用，也不得以机关工会名义入股等任何形式从中介组织谋取经济利益。中介组织使用国有资产的，要按规定履行审批手续，实行有偿或无偿使用,（5）职能分明。中介组织依据章程和设立的规定承担职能，不具有行政审批职能，不得以政府部门的名义开展社会活动和业务活动。政府部门根据法律法规的规定，履行对中介组织的监管，要将应由中介组织行使的职

23、能交给中介组织，将适宜中介组织行使的行业管理职能依法委托给中介组织。政府部门不得为中介组织招揽、指定业务或干预中介组织的工作，并从中获取利益,我国中介组织监督制度实行的是双重监督制度，即中介组织的登记部门和业务主管部门分别对中介组织行使监督权。从中介组织监督的现状看，政府对中介组织监督的效果不显著，中介组织监督制度还存在着一系列问题,（四） 中介组织监督制度,（1）当前登记部门和业务主管部门的监督职权基本一致，双重监督主体的职权不分，容易使监督主体缺位,1 监督制度存在的问题,（2）监督内容规定得不够具体和全面 当前有关法律法规规定的监督内容： 涂改、出租、出借中介组织法人登记证书，或者出租、

24、出借中介组织印章的； 超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的； 拒不接受或者不按照规定接受监督检查的； 不按照规定办理变更登记的； 擅自设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机 构疏于管理，造成严重后果的； 非营利中介组织从事营利性的经营活动的； 侵占、私分、挪用中介组织资产或者所接受的捐赠、资助的； 违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的,从这些规定可以看出，当前的监督内容有两个问题： 一是监督内容不够全面，对中介组织的监督内容主要集中在登记、经费和费用两大方面，其他的内容没有规定； 二是监督内容不够具体，如“非营利中介组织从事营利性的经营活动的”，什么活动可以归

25、位从事营利性活动，没有明确规定，使得自由裁量权过大,（3）监督手段比较单一，主要以每年的年检为主 （4）监督程序不明确。法律法规没有对监督程序作出明确的规定，社会团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理暂行条例都没有明确规定监督程序。中介组织的申诉程序也没有规定。 （5）社会监督意识比较薄弱，公众监督和新闻媒体监督力度不足,（1）基本要求：既能够消除中介组织的不当行为，促进中介组织健康发展，又不能过度干预中介组织，打消中介组织的积极性 （2）监督制度的模式：以单一政府部门为监督主体的多层次的监督制度。单一政府部门即只能由一个政府担当监督主体，或者是登记部门，或者是业务主管部门，不能是双重监督主

26、体。“多层次”是指在监督过程中要有社会公众、新闻媒体的参与,2 中介组织监督制度的构建,（3）完善监督内容 根据政府对中介组织的管理职能，完善监督内容。例如，西方国家对中介组织监督的内容主要是查中介组织是否符合税收优惠条件、免税条件 A 增加一些监督内容。除登记、收费监督外，还要对中介组织财务进行审计监督，特别是要对接受捐款的中介组织进行这方面监督 B 细化监督内容。例如对“从事营利性的经营活动的”进行监督，就应该明确营利性活动标准，哪些活动属于营利性活动,监督内容到底还应该包括哪些？这个问题值得进一步研究 注意：政府对中介组织的监督不能涉及中介组织内部事务，特别是那些只对中介组织自身有影响、

27、而不会影响到中介组织外部人员和组织的事务，例如，中介组织的人事安排、人员工资、人员考核、中介组织运作、战略计划、中介组织的架构、中介组织自身的绩效考核等。 但也要注意，哪些是中介组织的内部事务，哪些内部事务又会转变为对社会有影响的外部事务，是一条不好划分清楚的界限,（4）健全监督手段。既要有年度检查的监督，又要有平时监督 （5）完善监督程序。救济程序,（五）中介组织资格认证制度,从20世纪90年代初开始我国逐步推行职业资格认证制度。这种职业准入制度具有一定的必要性：,1职业资格认证制度的必要性与存在问题,（1）发达国家普遍实行职业资格认证制度 （2）市场发展和社会分工细化的要求，没有达到相应的

28、资格，就做不了某项工作 （3）某些特种行业需要相应的资格，如涉及人身安全、公共安全的行业,然而，职业资格认证制度在中国的实施过程中却存在着诸多问题：,（1）职业资格认证过多过滥，有些强调技术的职业需要认证，但技术性要求比较低的职业也需要认证，如物业管理员资格认证（建设部颁布）、服务业资格认证等 中国职业资格证书的种类（约90种）,律师资格证书 会计师资格证书 广告代理资格证书 教师资格证 心理咨询师资格证书 房地产策划师 医生职业资格证 秘书职业资格证 物业管理职业资格证 记者职业资格证 导游职业资格证 营养师职业资格证 服务业资格证,房地产经纪人职业资格证 项目管理师职业资格证 跟单员职业资

29、格证 国际商务单证员 外销员职业资格证 职业经理人职业资格证 物流师职业资格证 报关员职业资格证 资产评估职业资格证 摄影师职业资格证 质量专业技术人员职业资格 汽车驾驶员职业资格证,返回,（2）职业资格认证分得过细。如从事资产评价职业的人员，要进行的资格认证分为：资产评价师、房地产评价师、土地评价师等。 （3）重复认证。例如，财政部门既有会计从业资格证书考试，又有注册会计师考试 （4）官方色彩浓，证书发放机构带有“官方背景”，借助行政权力，强制要求进入某一行业必须持有它所颁发的证书，且只有自己的证书有效。我们认为，要不要资格证书，应该主要由市场说了算。同时，也要考虑公共安全因素，如要驾车，就必须考驾照。 （5）成为某些政府部门收入来源，同时也养活了一批从事职业资格考试培训和相关工作的人员。目前，职业资格证书是培训市场上的一个大热点,中介组织资格认证制度分为两大类型,2 中介组织资格认证制度实施情况,（1）某些中介组织需要获得行业准入证书才能成立