我国城市土地供给存在的问题及对策研究

1、目 录一、我国城市发展中存在的土地供给问题1（一）土地征用补偿的方式单一、范围狭窄2（二）耕地占用失控，危害粮食安全3（三）开发商违法占地、囤地现象严重3（四）土地利用粗放，发展不可持续4二、政府在土地资源配置中的应有责任5（一）确立合理的土地配置目标5（二）采用恰当的宏观调控方式，引导土地价格健康合理发展6（三）积极利用税收杠杆配置城市土地资源8（四）扩大征地补偿范围，完善征地补偿方式9三、小结9我国城市土地供给存在的问题及对策研究李菁【内容摘要】城市土地供给制度及土地管理模式极大地影响着土地价格，并进而影响着房地产市场的供给及房价。在当前我国房地产事业繁荣发展的同时，我国城市土地供给中存在

2、的问题也日渐显现。本文从城市土地供给的角度，分析了当前我国城市土地供给存在的问题，并从政府责任的角度提出了解决这些问题的对策。【关键词】城市土地供给 问题 政府责任近几年来，随着我国经济的飞速发展，房地产业已成为支撑我国经济发展的重要产业之一，然而，在日益旺盛的购房需求与繁荣发展的房地产业的共同作用下，超出百姓负担能力的“高房价”、“征地”、“强拆”等词也成为隐藏在房地产及其相关产业繁荣发展外衣之下的问题，而土地作为房地产业赖以生存的根基，土地资源配置的合理性与有效性、土地资源管理的机制等极大地影响着土地价格，并进而影响到房价，及房地产业的健康发展。本文从城市土地供给的角度，分析当前高房价背景

3、下我国城市土地供给存在的问题，并从政府责任的角度阐述解决这些问题的对策，以及政府在土地资源配置方面应该发挥的作用。一、我国城市发展中存在的土地供给问题土地供给制度是政府制定的关于土地管理以及土地资源配置方面的法规和规定。目前，我国城市土地管理制度主要依赖土地征用制度 土地征用是政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种行为。和土地收购储备制度 土地收购储备制度指政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换等方法取得的土地进行前期开发、整理，变成可建设的“熟地”，并进行储备，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖等方式有计划地将土地投入市场，以供应

4、和调控城市各类建设用地的需求，确保政府能垄断土地一级市场、调控整个土地市场的一种土地制度。总的来看，上述土地管理制度为配合国家实行积极的财政政策及公共产品的积累发挥了积极的作用，为现代化和全面建设小康社会发挥了强有力的支撑作用，为国家聚集了巨额的可支配财力。但同时，我国现有的土地供给模式也存在一些不可忽视的问题。（一）土地征用补偿的方式单一、范围狭窄在市场经济条件下，货币是最具流动性的资产，得到金钱补偿的人可以对这一财产进行灵活运用，因此，我国土地征用主要采取货币安置的方式 由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，将征用土地的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费等各项费用，自征地补偿、安

5、置方案批准之日起3个月内全额支付。这种方式虽简便易操作，但对失地农民来说，除了拿到有限的补偿费之外，既失去了赖以生存的土地，又没有了原本所从事的农业工作和比较稳定的收入来源，还被排斥在我国现今的城镇社会保障体系之外，一旦补偿费用完，他们的生活就更加没有保障。 曹慧敏.论我国土地征用补偿安置制度的现状及完善途径j.人口与经济, 2004(5).虽然我国还存在着一些其他的安置补偿方式，例如农业人口转为非农业人口、异地安置等等，但这些安置方式的实际可操作性并不强，例如农转非后，和原先的城镇居民相比，农民素质普遍偏低，因而在就业方面显然处于劣势。同时，失地农民的生活方式仍带有很大的农村色彩，城市对其会

6、产生比较大的排斥力，要在短期内融入城市生活之中比较困难。根据1998年8月修订的中华人民共和国土地管理法第47条第2款的规定：占用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。而在日本，土地征用补偿的范围包括土地补偿、残余地补偿、地上物补偿、迁移费补偿、农业、林业、渔业和牧业停业、暂停、规模缩小的补偿和其他损失补偿 如房租减少、临时租房费用、动产搬迁费等的补偿。等。相比之下，我国征地补偿的范围显然不够宽泛，因征地而给农民从事的事业带来的损失，其相邻土地受到的影响以及其在福利和安定上的损失等，也是值得我们在进行土地征用补偿时给予充分考虑的。（二）耕地占用失控，危害粮食安全

7、近年来，随着城市化的推进，城市用地的增加，政府征地卖地的行为使得我国耕地面积大幅减少，2008年，我国可用耕地面积为18.257亿亩，比2001年的19.14亿亩减少了8830万亩。在2008年减少的373.4万亩耕地中，建设用地占用287.4万亩，占76.9%。由于耕地面积连年减少，粮食播种面积不断下降，粮食总产量和人均粮食占有量连续几年持续下降。2003年，我国粮食总产量降至上世纪90年代以来最低点，而粮食消费量却逐年增加，粮食产需平衡的年度缺口不断扩大。今后，随着城市化水平的继续推进，人口增长和生活水平提高，我国粮食需求将继续增加，耕地的连年减少已威胁中国的粮食安全，如果不遏止耕地过快减

8、少的趋势，我国粮食安全的基础就会被严重削弱。只有合理有效平衡耕地与建设用地的关系，才能保证耕地的可持续利用，为城市化推进提供充足的物质保障。（三）开发商违法占地、囤地现象严重近年来房地产行业的囤地现象日益严重，主要归咎于土地供应量的减少，土地价格的快速上升。一方面，“十一五”规划要求保持18亿亩耕地，因此每年减少的耕地必须控制在600万亩以内，平均每个省只有18万亩略多一点。另一方面，城市化带来了土地更集约的使用，目前城镇居民居住占地大约3.4-3.8万平方公里，而农民居住占地大约16.8万平方公里，缺乏有效的土地流转方式。土地资源的紧缺为投机者创造机会，土地价格的快速上涨使得房地产开发商能够

9、从持有土地中获得收益，从而为囤积土地带来动力，使得很多地方有大量囤积土地存在。一部分开发商求地若渴，一部分开发商圈地不让，造成土地市场供不应求，必然推动地价的快速上涨。表1 上市公司囤积土地规模 单位：万平米企业名称囤地面积排名企业名称囤地面积排名碧桂园54001万科20506富力地产31102中海发展18007新世界24003绿城中国15358雅居乐22504合生创展14809世茂房地产20635瑞安房地产140010注：以上数据截止到2007年8月（四）土地利用粗放，发展不可持续近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了触目惊心的地步。从我国现有城乡建设用地总量上来看，已足够16亿人

10、口达到世界发达水平的用地需要。但由于一方面土地资源稀缺，另一方面土地浪费严重，土地粗放利用，主要表现在非市场化的用地上，如工业用地规模大、公共部门用地(大马路、大花园、大校园、大办公楼)面积在政府的干预下大大扩张。有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度，有的地方在今后几年内，将用完除基本农田的全部耕地，面临无地可用的局面。另有一组数据显示，目前中国城乡建设用地约24万平方公里，城市人均建设用地己达133平方米，远远高于发达国家人均 82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平；2004年全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米

11、，高出国家定额最高值(150平方米/人)的45.3% 吕振臣.我国土地征用出让过程中和谐土地利益机制构建研究d.上海：同济大学,2007.。如果按这种趋势持续下去，新型工业化、城镇化进程将难以为继，城市化过程必将受阻。因此，政府和开发商需倡导集约用地方式，提高土地利用的效率，最大限度的利用已有的土地面积，这样一方面可以保护耕地，实现土地资源的可持续利用，另一方面也可以在一定程度上抑制房价大幅度上涨的压力，保证城市化进程的平稳进行。二、政府在土地资源配置中的应有责任中国目前处于城市化快速发展的阶段，加上中国庞大的人口基数所必须面对的粮食问题和耕地保护问题，使得中国城市土地资源配置问题的战略性、重

12、要性都十分突出。针对上述我国城市土地管理中存在的问题，政府作为我国土地资源配置与管理的主体，应该在合理的土地资源配置中发挥应有的作用。（一）确立合理的土地配置目标城市土地资源配置的方法和效率对于房地产市场的供给起着非常重要的作用。从我国国情来看，人多地少，耕地资源稀缺，又处于工业化和城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾突出，因此，政府在土地利用和配置上的目标主要应有以下三个方面：1. 保护耕地安全和土地的可持续利用。在未来一段时间内，我国人口总量将继续增加，人口规模高峰将快速逼近，到2030年左右，我国将达到15亿的人口高峰，即我国人口仍然要持续增长20年以上，净增2亿左右。而现有我国人均土地

13、和耕地面积均为世界平均水平的1/3，人均耕地在世界近30个5000万人口以上的国家中排名倒数第二，人地矛盾在世界上发展中国家是最尖锐的。因此，作为中央政府来说，如何确保我国的粮食供应是一个涉及国家安全和社会稳定的重要问题。2. 保障必要的建设用地需要。从我国城镇人口的增长情况来看，到2020年城镇化水平将达到58%左右，将有8亿人口居住在城镇，净增约2亿人左右。人口向城镇集中，必然带来城镇用地的增加，与此同时，许多农村人口虽然在城镇生活、打工，但未并取得正式的城镇户籍，保留在农村的土地和宅基地是这部分进城人口的社会保障。此外，在快速城市化阶段，交通水利等基础设施的用地需求量很大，建设用地在一定

14、阶段内总规模依然会增加。3. 提高土地利用效率。提高土地利用效率是解决土地供需矛盾的有效方法，2007年中央政府对一些低水平重复建设的项目和大量耗费资源的建设项目实施了限制和禁止用地，促进工业用地结构发生调整。根据对北京、上海、广州、南京等重点城市的监测统计，2007年1至5月份，工业用地供应量占土地供应总量的35%，结构开始趋于合理。从全国的情况看，2007第二季度工业用地比重降到40%，房地产开发用地和其他用地比例都会继续有所提高。 甘藏春.构造中国特色的土地政策参与宏观调控体系j.中国土地.2008(1). 参考文献1毕宝德.土地经济学m.北京:中国人民大学出版社,2001,9.2曹慧敏

15、.论我国土地征用补偿安置制度的现状及完善途径j.人口与经济, 2004(5).3吕振臣.我国土地征用出让过程中和谐土地利益机制构建研究d.上海：同济大学,2007.4杨波,杨亚西.浅析城市土地储备经营制度对房地产市场的调控作用m.科技情报开发与经济,2009(32).5甘藏春.构造中国特色的土地政策参与宏观调控体系j.中国土地.2008(1).6屠帆.政府行为和城市土地资源配置-以浙江省为例d. 浙江:浙江大学,2008.7母小曼.我国土地收购储备的运行机制研究d.重庆:重庆大学,2009.8赵燕.国有土地出让金存在的问题及对策j. 财经监督,2010(12).9戴双兴.城市土地收购储备制度与

16、房地产价格快速上涨研究j.福建师范大学学报,2008(4).10蔡玉梅,张文新和赵文言.中国土地利用规划发展述评j.国土资源,2007（5）.11保护耕地问题专题调研组.我国耕地保护面临的严峻形势和政策性建议j,中国土地科学,1997(1).（二）采用恰当的宏观调控方式，引导土地价格健康合理发展土地价格是现代城市化过程中非常重要的一个问题，也是影响房地产市场发展的重要因素。地价应是社会经济发展状况对土地稀缺程度的反映，如果地价过低，就不能对资源进行优化配置，地价过高，也会对城市经济产生不良的影响。只有合理的地价才可以用来提高城市土地集约度、优化土地利用结构、减少耕地流失。目前我国土地价格的决定

17、过程中存在的主要问题是政府间的竞争，各地政府纷纷低价出让工业用地，没有按照市场机制来配置土地。土地低价出让的根源在于各地政府在考核机制的引导下，为了多出快出招商引资的业绩而引发的竞争，实质上是由政府官员所面对的激励机制所决定的。我国政府为吸引投资，拉动地方经济，普遍采用税收优惠、土地价格优惠、优化公共产品供给、改革产权制度等政策，使得工业用地的价格一直处在很低的水平，而商业用地和居住用地的价格却出现大幅上升。从纵向地价的增长情况来看，从2000-2009年，商业用地价格变化最大，特别在2008年，比上年增加了1723元/m2，最低的增加值为51元/m2，平均增长率为22%；居住用地的年增加值最

18、高达到1602元/ m2，最低为43元/m2，年平均增长率为35%；工业用地年增加值最高为76元/m2，最低时甚至出现负增长，为-12元/m2，年平均增长率为4%；综合用地年增加值最高为775元/m2，最低为35元/m2，年平均增长率19%。可见，由于政府间的竞争和干预，全国工业用地的价格在年际间基本保持不变，而商业用地和居住用地的价格都出现了大幅度的上升。从横向的比较来看，2000年至2009年，商业用地的价格一直都是最高的，其次是居住用地，最后才是工业用地。在2000年，工业用地451元/m2，比商业用地的1599元/m2低了1148元/ m2，比居住用地的918元/m2低了681元/m2

19、；到2009年，工业用地597元/m2，而商业用地增加到4712元/m2，居住用地增加到3824元/m2，分别高出了4115元/m2、3227元/m2，各种类型用地价格之间差距扩大在很大程度上都和政府的行为有关，是政府主导的结果。因此，运用恰当的宏观调控方式，合理调整各种类型用地之间的价格差距，引导土地价格合理发展是政府责任的题中应有之义。（三）积极利用税收杠杆配置城市土地资源对土地课税是随着私有财产制度的确定而发展起来的，土地税是历史上最古老的税收制度，也是现在各国地方政府的主要税收和收入来源。据国土资源部提供的数据表明，全国城镇规划区范围内共有闲置土地107.93万亩，空闲土地84.24万亩，批而未供土地203.44万亩，三类土地总量为395.61万亩，相当于现有城镇建设