公共政策问题的认定

1、公共政策学,授课教师： 教育学院 吕杰昕,公共政策问题的认定,要想成功地解决问题，就必须对正确的问题找出正确的答案。我们经历失败常常更多地是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案。 （Russel L. Ackoff，Redesigning the Future: A System Approach to Social Problem，New York：Willey, 1974）,公共政策问题的认定,一、公共政策问题的定义与分类 二、社会问题进入政策议程的途径与影响因素 三、公共政策问题的分析方法 四、公共政策问题认定的误差,公共政策问题的认定,一、公共政策问题的定义

2、与分类 1、什么是公共政策问题？ 詹姆斯安德森： 从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为：引起社会上一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助和补偿的活动。 威廉邓恩： 有待实现的需要、价值或机会，不论其是怎样确定的，都可以通过公共行为实现。,公共政策问题的认定,一、公共政策问题的定义与分类 1、什么是公共政策问题？ 林水波： 公共政策问题是社会上大多数人觉察到的，与他们的价值目标相冲突的、从而利益被剥夺、必须向权威当局提出的、当局认为在其权限范围内可以采取行动来解决的社会问题。 张金马： 公共政策问题乃是通过个人与团体提出的、属于政府某些部门权限范围之内的、能列为政府议程的、

3、必须采取行动的社会问题。,公共政策问题的认定,一、公共政策问题的定义与分类 1、什么是公共政策问题？ 公共政策问题的基本内涵： （1）客观的事实或者问题情境； （2）问题的察觉； （3）现实与利益期望等的冲突性； （4）团体与组织活动； （5）政府和社会公共组织的必要政策行动。,公共政策问题的认定,一、公共政策问题的定义与分类 2、公共政策问题的分类 （1）分配型、管制型与再分配型（Theodore J. Lowi） 分配型问题是把物品和服务、成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题。（针对全体社会成员，社会福利和公共卫生领域的政策问题最为典型） 管制型问题是政府等管制者设定明确一致的管

4、制标准与管制规则，对目标团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。（污染管制、交通管制、外汇管制） 再分配型问题是政府将某一目标团体的利益或义务，转移给另一目标团体享受或承担所引发的问题。（个人所得税）,公共政策问题的认定,一、公共政策问题的定义与分类 2、公共政策问题的分类 （2）结构优良、结构适度和结构不良问题（威廉邓恩） 结构优良政策问题的特点是只有一个或几个政策的决策者，数量很少的备选方案，政策制定者具有共同的价值取向，估计政策实施中也不会存在多大的风险，对政策执行的结果可以进行事先的预测与计量。 结构适度政策问题的特点是政策的制定者也只有一个或少数几个人，政策备选

5、方案也有限，政策决策者也具有共同的价值取向，但政策后果带有不确定性，政策实施的结果也难以精确计算。 结构不良政策问题的特点是涉及的决策者较多，提出的政策备选方案也较多，政策决策者之间存在价值取向上的冲突，政策结果难以计量，不确定性大。,公共政策问题的认定,一、公共政策问题的定义与分类 2、公共政策问题的分类 （2）结构优良、结构适度和结构不良问题（威廉邓恩）,公共政策问题的认定,二、社会问题进入政策议程的途径与影响因素 1、途径 （1）社会利益群体的反映。 （2）决策咨询的信息。 （3）政策执行的反馈。 （4）政府决策的考虑。,公共政策问题的认定,二、社会问题进入政策议程的途径与影响因素 2、

6、影响因素 （1）加速社会问题进入政策议程的因素： 政治领导、危机事件、抗议活动、传媒曝光 （2）阻碍社会问题进入政策议程的因素： 政治原则、价值体系的排斥、政府体系的封闭、 承受能力不足、表达方式的失当,公共政策问题的认定,分组讨论： 城市流动人口子女教育问题（教材313页） 1、有哪些因素阻碍着城市流动人口子女教育问题进入政策议程？ 2、对于该问题，你有何政策建议？,公共政策问题的认定,三、公共政策问题的分析方法 1、边界分析法 步骤： （1）饱和抽样 通过多重阶段的抽样尽可能广泛地获得人们对政策问题的各类观点。最初可以从一组或一群人开始，详细了解他们对有关政策问题的观点及其差异。如此连续进

7、行很多组人群的抽样调查，直到不再有更新的意见为止，以尽可能实现饱和抽样。 （2）诱导性提问 以多种形式（如当面交谈、电话交谈等）诱导性地提出各种可供人们思索、探讨的问题，启发被调查者从多方面和多层面为政策问题的界定提供更有意义、更具有实质性的数据资料。,公共政策问题的认定,三、公共政策问题的分析方法 1、边界分析法 步骤： （3）边界估计 可以利用积累频率分布图，弄清问题的特征。图中横轴表示被调查对象，纵轴反映的是问题要素，如思想、假说、变量、目标等。随着被调查者所提出的新问题数量的变化，曲线就会呈现不同的走势，起初会直线上升，到了一定的阶段则呈现水平态势。,新概念（思想假说等）,公共政策问题

8、的认定,三、公共政策问题的分析方法 2、类别分析法 通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程；逻辑归类是指将多种问题组合成一个大的类别。 原则： （1）实质的相关性 根据研究人员的目的和问题情境的本质来建立分类的基础，尽可能使建立的分类与问题情境的现实相接近。 （2）穷尽性 分类应涵盖一个类目中所有的细类，若现有的分类并不能将所有的问题对象都归好类，说明分类并不是穷尽的，还需要增加相应的类别，以实现穷尽化。,公共政策问题的认定,三、公共政策问题的分析方法 2、类别分析法 原则： （3）相互排斥性 同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。每一问题对象只能

9、被归入一个大类中的一个细类。 （4）一致性 每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。 （5）层次分明性 每一层级的分类标准应该清晰，而不应混乱不堪。,公共政策问题的认定,三、公共政策问题的分析方法 3、 头脑风暴法 头脑风暴法（Brainstorming），又称脑力激荡术、激智术、脑力激发术等。该法是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共政策问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。 头脑风暴法一般要包含如下 阶段： （1）组建团体 头脑风暴团体成员的选择应是了解该问题的专家学者，或与该问题密切相关的利益当事人。,公共政策问题的认定

10、,三、公共政策问题的分析方法 3、 头脑风暴法 （2）意见产出 严格区分政策问题意见的产生与评估，政策问题意见产出时不进行过早的批评和辩论，以免抑制团体激烈的讨论，讨论气氛应尽可能地保持开放和随意。应尽量激发出很多意见，还应鼓励和容忍一些看似离谱的看法。 （3）意见评估 所有的政策问题意见产出后方进行评估。 （4）意见排序 政策问题意见评估结束后，应对所提出的政策问题意见进行排序，同时编制有关政策问题定性和解决方面的计划方案。,公共政策问题的认定,三、公共政策问题的分析方法 4、 假设分析法 假设分析法（Assumption Analysis），是一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设创造性地综

11、合为一体的分析技术。它比上述所有分析方法都具有综合性，更适合于处理结构不良的问题（即各种解决方案所依据的假设之间有尖锐冲突的政策问题）。因此，这一方法所要做的工作主要是：弄清分析人员、决策者、利害关系人各自对问题所做的基本假设；比较和评估这些假设；检视假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的推演性；获得一项崭新的政策。,公共政策问题的认定,三、公共政策问题的分析方法 4、 假设分析法 假设分析法的基本步骤： （1）确定利益相关者 确定各方利益相关者，并对他们按与问题关系的亲疏、影响力大小排列出次序，并明确分析过程中的利益相关者立场、观点和意见等。 （2）呈现假设 找出要认定的政策问题背后的各种假设

12、。步骤一般是从既定政策出发，追溯其基本假设，再确定该假设的原始资料。此后还要反过来验证能否从原始资料推演出基本假设和有关政策。,公共政策问题的认定,三、公共政策问题的分析方法 4、 假设分析法 假设分析法的基本步骤： （3）评比假设 对政策问题的各种假设进行比较和评估，目的在于搞清各种假设间的差异、优劣和正确性。通常是从差异最大的两种假设开始对比，看看哪个最合乎事实，不合乎事实的就要被排除。 （4）汇集假设 由利益相关者依据各假设的相对重要性和确定性，排定优先次序。凡是他们认为是最重要的假设均应予以汇集，汇集的目的在于建立一组能在大多数利益相关者中取得共识的基本假设。,公共政策问题的认定,三、

13、公共政策问题的分析方法 4、 假设分析法 假设分析法的基本步骤： （5）综合假设 根据前面所建立的可接受的假设，创造一个可能解决问题的最优组合或综合方案。,公共政策问题的认定,三、公共政策问题的分析方法 4、 假设分析法 假设分析法的几个重要特征： 其一，该方法是从问题的可能方案入手，而并非从问题的假定出发，原因是利害关系人对解决问题的方案往往有所了解，而对问题的假设则并不知晓； 其二，该方法运作过程中始终运用同一种资料，因为政策问题上冲突常常并不在于事实资料本身，而在于人们对同一资料的不同解释。 其三，该方法能对各种冲突性的意见和方案作有效的、创造性的处理，从而精确地认定一个政策问题。,公共

14、政策问题的认定,四、公共政策问题认定的误差 在政府决策的实践过程中，政策分析者在认定政策问题时，可能遭遇到许多误差，从而导致对政策问题不能正确地分析与构建。史塔林概括了政策问题认定误差的多种来源： （1）组织结构（organization structure） 等级制度（hierarchy）。在等级化的组织中，容易造成信息被隐藏，或视寻找新的信息为敌人。 专业化（specialization）。专业化的结果造成各部门的本位主义，使正确的信息无法有效地取得。 集权化（centralization）。集权化使上层的人员信息负载严重，难以获得正确和有效的信息。,公共政策问题的认定,四、公共政策问题认

15、定的误差 （2）意识形态（ideology） 意识形态就像“过滤器”，妨碍了真正信息的传达 过于坚持的信仰，会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状之间产生强烈的冲突。 （3）无知（ignorance） 某些政府官员由于对专业知识不了解，会造成对问题认定的错误。 （4）信息超载（babel） 政府官员的信息太多，容易造成沟通上的障碍，导致对问题的探讨产生误差。而幕僚人员事先过滤，又容易造成连续的错误。,公共政策问题的认定,四、公共政策问题认定的误差 （5）噪音干扰（noise） 由于接受者的认知与人格结构的不同，以及环境、背景的差异，而使同样的信息产生了不同的意义。 （6

16、）时间落差（lag） 指接收到的信息到开始反应之间的时间差距。现在被忽略的问题，将来可能是严重的问题。 （7）逃避问题（avoidance） 决策者往往逃避其所不愿意面对的问题，于是对于问题的真相无法真正了解。,公共政策问题的认定,分组讨论： 政策的价值纬度克隆技术的使用 （教材324页） 讨论问题 1：影响克隆技术使用的伦理规范有哪些？ 2：如何设计政策，使克隆技术的使用符合社会伦理规范？,课后思考： 1、名词解释：公共政策问题 2、结构优良、结构适度与结构不良的政策问题有什么区别？ （结构优良、结构适度与结构不良的政策问题分别有什么特征？） 3、在公共政策问题的分析方法中，边界分析法要经过哪三个步骤？