城乡建设用地增减

1、城乡建设用地增减挂钩及其规划（交流提纲）,主要内容,三个方面的问题 城乡建设用地增减挂钩 挂钩规划编制 若干问题的思考,城乡建设用地增减挂钩,城乡建设用地增减挂钩内涵 目的和作用 相关概念,城乡建设用地增减挂钩,概念 城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。 （国土资发【2008】138号）,城乡建设用地增减挂

2、钩,增减挂钩的操作方法 依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还。 挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地等、农村建设用地整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减

3、少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少。 挂钩工作的重点是“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”。由于目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用地寻找空间。这项政策的提出，把目前进行的农村居民点整理、废弃工矿整理等农村建设用地相关工作联系了起来，并且吻合了地方的需求。那么重点就落在了农村建设用地整理上面，因为这是增加城镇建设用地指标的落点。,城乡建设用地增减挂钩,目的和作用 为地方经济和城镇建设争取发展空间 社会主义新农村建设改善人民生活 优化土地结构，提高土地利用集约度,城乡建设用地增减挂钩,相关概念 1、基本概念 拆旧区 拆旧区是指依

4、据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块。主要包括农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场等。重点是农村居民点用地。土地权属主要是集体所有。 安置区 安置区是指因拆除农村居民点而规划的供原农村居民进行居住的集中安置用地，如新建中心村、聚居点、集中安置小区等。仍然保留集体土地所有权。,城乡建设用地增减挂钩,建新区 （两种理解，具体进行定义） “建新区”由城镇建新地块、新建中心村、聚居点、集中安置小区等构成。 建新区是指拆旧区面积减去安置区面积后，节余的数量拟用于城镇建设的部分。,城乡建设用地增减挂钩,挂钩规划 城乡建设用地增减挂钩规划，就是在土地利用总体规划确定的规划用途

5、分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，以实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理。 挂钩项目区 城乡建设用地增减挂钩规划的项目区包含三个部分，即拆旧区、安置区和建新区。,城乡建设用地增减挂钩,挂钩周转指标 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标，是指国家和省为了控制挂钩规模和周期，批准并下达给有关县（市、区）一定时期内的一定数量的用地规模。 周转指标专项用于挂钩项目区内建新地块面积的规模控制

6、，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的农用地面积归还，归还的面积数不得少于下达的周转指标，质量不得低于建新地块占用的土地质量。 周转指标只能在项目区内部周转。项目区内拆旧地块面积大于建新地块面积的，剩余部分不得作为建设占用农用地指标在项目区外使用。 周转指标优先用于农村居民点和乡村基础设施建设。 项目区内使用周转指标的建设用地，要按照国家产业政策和集约利用控制标准依法供地，经营性用地必须按照规定进行国有土地使用权招标拍卖挂牌出让。需要征收集体土地的，应依法办理土地征收手续，依法给予补偿，并妥善安置被征地农民。,城乡建设用地增减挂钩,2、总体规划中与挂钩相关概念 建设用地总规模：所有建设用地的总和

7、，包括城镇工矿建设用地、农村建设用地、交通、水利以及特殊用地等 城乡建设用地规模：包括城镇工矿用地和农村建设用地之和。 城镇工矿建设用地规模：城市、城镇和工矿用地 新增建设用地规模：规划期内净增加的建设用地数量与建设过程中建设周转用地数量。 净增规模=规划期末规模-规划基期规模 新增建设用地规模-净增规模=建设周转用地（挂钩指标） 土地整理复垦开发指标：通过土地整理复垦开发补充耕地与挂钩整理复垦的耕地数量之和。 挂钩指标数量=土地整理复垦开发指标-补充耕地指标,城乡建设用地增减挂钩,3、其他一些相关概念 允许建设区 有条件建设区 指标置换 先建后拆 先拆后建,挂钩规划编制,主要内容 农村居民点

8、整理潜力分析 挂钩规模确定与分解 挂钩重点区 挂钩项目区规划,挂钩规划编制,增减挂钩规划技术路线,前期准备阶段,规 划 方 法,技 术 支 撑,规 划 方 法,技 术 支 撑,修 改 完 善,专 家 会 议,保 障 分 析,补 充 调 研,基 础 分 析,领 导 小 组,资料收集,资料收集与专项 调研阶段,规划编制阶段,成果验收阶段,筹集规划经费,提出总体规划目标,确定项目规划方案,组织工作成员,筹资渠道分析,规划效益分析,保障机制研究,可行性分析,项目区设置,拆旧区规划,安置区规划,建新区规划,专项研究,规划初稿,最终规划,城乡建设用地需求分析,农村建设用地整理潜力分析,农村发展趋势与空间分

9、布研究,投资需求与筹资能力分析,动态静态结合法、趋势外推法、 访谈法、 典型调查法 、线性回归法 、 统计分析法、德尔菲法、定性 、 定量、定位 、定序结合法、比较分析法 、调查问卷法,地理信息系统技术 数据库技术 计算机辅助地图制图技术 遥感与数字地图技术,农村居民点整理潜力分析,人口预测 总人口（自然增长率法、线性回归法（趋势法）、模型法等） 城镇化水平预测 城镇人口 农村人口,农村居民点整理潜力分析,城乡建设用地预测 农村居民点用地预测 根据农业人口预测 根据农村人口预测 城镇用地预测 指标法 经济计量模型预测 独立工矿用地预测,农村居民点整理潜力分析,城乡建设用地预测结果分析 根据预测

10、结果，结合规划指标，分析缺口,农村居民点整理潜力分析,农村居民点整理潜力 1、按人均农村建设用地标准估算 2、按户均农村建设用地标准估算 3、实际调查测算 农村废弃工矿用地整理潜力 农村建设用地整理潜力汇总,挂钩规模的确定,城乡建设用地挂钩规模包括：整理规模（即拆旧规模）、挂钩周转面积、安置面积和城镇建新面积。 确定思路 确定城镇建新面积。根据规划期城镇人口及人均城镇工矿用地，测算规划期城镇建设用地的需求量。新增城镇建设用地需求量中扣除影子规划中的城乡用地净增量即为挂钩的城镇用地需求量。结合农村建设用地整理潜力，确定城镇建新面积。 确定整理规模。城镇建新面积除整理增加农用地的系数求取整理规模。

11、 确定挂钩周转面积。根据挂钩政策要求，整理规模即相当于挂钩周转面积。 确定安置面积。拆旧规模与城镇建新面积之差即为安置面积。,挂钩规模的确定,挂钩规模 （1）城镇建新面积 根据国人均城镇工矿用地预测城镇用地规模。计算新增城镇建设用地需求量 新增城镇建设用地需求扣除城乡建设用地净增量指标预测挂钩需求量 挂钩规模受农村建设用地整理潜力和挂钩需求量两方面因素控制。整理潜力大于挂钩需求量时，潜力满足需求。 （2）整理规模 整理增加的农用地面积不小于城镇建新面积。 测算整理增加农用地系数 按系数确定农村建设用地整理规模（拆旧规模）。 （3）挂钩周转面积 按建新拆旧联动及挂钩前后建设用地总量不增加的要求，

12、确定挂钩周转面积 （4）安置面积 拆旧面积减去城镇建新面积，差额为安置面积。,挂钩规模的确定,挂钩指标分解 根据下级行政区划单位的，整理潜力和需求进行分解,挂钩规模分解（单位：公顷）,挂钩重点区域确定,以行政区划为单元，依据整理潜力和城镇建设用地需求缺口大小，确定全省挂钩重点区域。具体步骤： 首先，选取整理增加农用地潜力和城镇建设用地需求缺口大小作为分区指标，并对以上两个指标分别进行无量纲化处理。 其次，确定两指标权重。通过专家咨询的办法，确定整理潜力和城镇建设用地需求缺口大小权重。 再次，求取重要程度系数。无量纲化处理后的数据分别乘权重，相加得到重要程度系数。 F=k1a+k2b 公式中:F

13、为重要程度系数；k1为增加农用地潜力的权重；a为市增加农用地潜力的无量纲值；k2为城镇建设用地需求缺口的权重，b为市城镇建设用地需求量缺口的无量纲值，本研究的城镇建设用地需求缺口就是城镇建新面积。 最后，根据重要程度系数，按照一定划分标准划分挂钩重点区域。,挂钩项目区设置,挂钩项目区是挂钩项目实施的基本组织和管理单元，是按照挂钩概念范畴要求而规划的相对较具体的农村建设用地整理项目区。挂钩项目区由拆旧区、安置区和建新区三部分组成。在拆旧区复垦为农用地的前提下，拆旧区大于安置区的部分面积可以用于建新区，达到减少农村建设用地增加城镇建设用地的目的。根据社会经济发展的要求，新增建设用地（建新区）原则上

14、按照土地利用总体规划和城镇规划集中分布在中心城镇周围。因此挂钩项目规划的重点是拆旧区和安置区的规划。安置、拆旧、整理复垦三项费用之和应小于或等于项目区所能筹措的资金。,挂钩项目区设置,项目区设置的指导思想 有利于促进新农村建设和城市化发展；优化城乡结构；有利于保护耕地特别是基本农田；有利于促进建设用地的节约和集约利用。 项目区设置的原则 选择项目区时应当遵循以下原则： 必须与土地利用总体规划、开发整理规划、城市规划、村镇规划和生态环境规划等相衔接。 项目区规模要适度，便于实施与管理。 项目区要尽量选择在城乡结合部，建新、拆旧地块在地域上要尽可能接近，且在同一个县级行政辖区设置，并合理避让基本农

15、田。 项目区所在地的县(市、区)、乡镇政府重视，部门协调配合，具有挂钩工作开展的外部和内部环境。 必须充分尊重群众的意愿。必须维护集体和农户的合法权益，使人民群众利益不受损害。,挂钩项目区设置,拆旧区确定原则 以农村居民点用地现状为基础的原则。 充分考虑村庄的社会经济发展态势原则。 重视农民对农村居民点整理的积极性原则。 兼顾新农村建设需要的原则。 满足城镇体系规划实施需要的原则。,挂钩项目区设置,安置区布局的原则 向中心村和城镇集中的原则。安置区的布局应当充分考虑新农村社区建设和城镇化发展的需要，尽量将安置区布置在中心村、集镇，在可能和条件允许的情况下，也可以将安置区布置在城镇规划区内。 有

16、利于生产和生活的原则。应当充分考虑当地农民的生产方式、生产半径以及耕作制度等因素，同时还要十分重视安置区的基础设施和公共设施配套状况，尤其是生活设施的完善程度，按照有利于生产和生活的原则布置安置区。 有利于产权调整的原则。整村搬迁或几个村庄合并必然涉及到土地产权，尤其是宅基地产权的调整。现行农村集体土地所有制很难实现不同村集体之间的产权调整，在设定拆旧区和相应的安置区时，必须全面慎重地调整好土地权属问题，明确农户宅基地的归属。,挂钩项目区设置,安置区布局的原则 尽量考虑当地文化和习俗相容性的原则。农民的生产和生活是与当地的文化和习俗紧密地联系在一起的，很难在短时期内予以改变，尤其是宗族观念、地

17、缘文化和邻里关系。在布置安置区时必须尽量考虑这些因素，避免不必要的纠纷。 尽量不占用耕地原则。安置区用地选择，应当遵循“能用劣地不用好地，能用非耕地不用耕地”的原则，切实贯彻保护耕地的基本国策。,挂钩项目区设置,建新区安排的原则 符合土地级差收益最大化原则。建新区的安排直接影响到整个项目区运作的资金问题，也是能否成功推进增减挂钩的关键要素之一。按照土地级差收益最大化原则，在不影响生态环境效益的前提下，尽量将建新区安排在区位条件好的城市、城镇周边，做到地尽其用，促进土地收益最大化。 有利于促进城镇化和工业化发展的原则。城镇化和工业化是区域发展的必然趋势，也是提高区域竞争力的重要动力源。在统筹城乡

18、发展原则的指导下，建新区应安排在最能促进或带动城镇和工业发展的地域，实现土地效益的最大化。 有利于促进新农村建设的原则。在追求土地效益最大化的同时，必须充分考虑新农村建设的需要，尽量满足新农村建设的用地需求，安排好农村基础设施和必要的产业发展用地，实现在发展经济的同时，改善农民的生产和生活环境。 符合节约集约利用的原则。增减挂钩出来的建设用地指标是很珍贵的，其中付出了大量的人力、物力和财力，对建新区的安排应更加重视土地节约集约利用的技术经济分析，严格控制用地标准，合理利用好每一寸土地。,挂钩项目区设置,建新区的布局 通过建设用地需求量的分析和用地紧迫程度的排序，按照土地利用总体规划、城镇规划、

19、村镇规划，将建新区主要布局在市中心城市、各县（市、区）城驻地、中心镇、一般镇和中心村周边。,挂钩项目区设置,挂钩项目区规划方案,项目区土地整理模式,缩村并居整理模式 此模式主要适应社会经济水平较高的城镇周围，有较强的农村城镇化趋势，可将农村建设用地整理与城镇规划相结合，提倡楼房建设，降低人均用地标准，提高土地利用率和容积率。 向中心村搬迁模式 在农村居民点形成的历史过程中，农民为耕种便利，有散居的习惯，形成分布密集、规模小的“迷你型”村庄，使得村庄基础设施配套难度增加，管理不便，土地资源浪费，制约了这些村庄的发展。按照中心村建设规划，在中心村建设一定数量住宅，来解决搬迁村庄居民新增住宅的需求，

20、实现向中心村迁并的目的。 整体搬迁异地安置模式 这种模式针对原址不适宜村庄建设，如自然环境条件恶劣，交通不便，信息不灵的偏远山区农村；处于洪涝灾害区、山体易滑坡、塌陷地带等村庄。从农村长远发展的角度出发，由政府组织逐步进行异地迁移，将村庄整体搬迁到经济条件好、发展空间大的农村居民点，或选择适宜的地区建设独立新村，并对老宅基地进行复垦还耕。 拆旧建新型整理模式 这种模式由于是在原址上进行改造，不改变土地使用性质，虽然节地效果不是很明显，但是在提高土地集约利用程度，改善农村生产生活环境，促进社会主义新村建设具有重大现实意义。,案例长春市二道区城乡建设用地增减挂钩试点项目规划,基本情况 英俊镇位于长

21、春市东部，是2004年6月由长春市二道区英俊乡和三道镇合并组建。西部、北部与长春市经济技术开发区接壤，南部与长春市净月旅游开发区相邻，东与泉眼镇、东湖镇接壤。属半丘陵地带。2005年英俊镇被列为吉林省“十强镇”试点单位，2006年被列为社会主义新农村建设试点镇，2008年初被列为国家发展改革试点镇。享受省级开发区的各项优惠政策。 全镇幅员面积44.33平方公里，耕地面积2279.8公顷，村屯居住面积180公顷，辖10个行政村、1个街道办公室。全镇总人口7.3万人，城镇化率29%。集镇建成区面积3251.8公顷，人均耕地面积1.06亩。 经济状况 2007年英俊镇GDP达到13亿元，三次产业比例

22、为9.5:79:11.5。政府财政总收入1.7亿元，可支配收入1475万元。居民人均收入8536元，农民人均纯收入为5011元。,城乡建设用地增减挂钩规划,城乡建设用地增减挂钩规划,总体方案 英俊镇挂钩项目区总面积133.3公顷，其中拆旧区70公顷，建新区63.3公顷，拟用周转指标63.3公顷，拆旧区复垦后可新增耕地70公顷，净增100.5亩耕地。完全符合相关文件和规划。,城乡建设用地增减挂钩规划,项目区拆旧建新基本情况,拆旧区复垦明细与耕地指标归还年度计划表,城乡建设用地增减挂钩专项规划专题讲座,建新区占用耕地规模与建设年度计划表,投资估算 拆旧总面积68.9公顷，全部复垦为耕地，拆旧和复垦

23、费用预计共需2325.9万元，其中房屋拆除补偿资金需要资金1450.9万元。土地复垦费用需要资金875万元。 建新总面积63.3公顷，安置农民住房占地65.3亩，建新费包括房屋拆迁费、征地服务费、土地征收费等，预计共需资金47276.7万元。,城乡建设用地增减挂钩规划,房屋拆除补偿资金估算表 单位：万元,城乡建设用地增减挂钩规划,建新费用估算表 单位：万元,城乡建设用地增减挂钩规划,项目筹措来源 土地复垦费争取省级土地开发复垦专项资金。通过市场化运作筹集先期开发资金。共约筹集3亿元启动资金。,挂钩规划及其实施的若干思考,挂钩政策中存在的问题和隐患 过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高

24、耕地质量等工作 整理出来的耕地质量存在问题 性质不同的两个区域在一起，产生利益的偏向 城市扩张的外部性仍然留在农村 农民和农村的权益得不到保障,挂钩规划及其实施的若干思考,城乡一体化 消灭三大差别，提高农村居民生活水平，都市-城镇-农村统一的居民点体系规划，挂钩规划必须以此为依据。 城乡统筹不是消灭农业、消灭农村，建设用地、农业用地、生态用地要统筹考虑。农村居民点适度集中，合理分散，节约用地、方便生产。,海淀区城乡一体化 两项改革：开展以乡镇体制向街道体制并轨、村委会向居委会转制、户籍属地管理向居住地治理等行政管理体制改革；推进农村集体经济组织改制、集体资产处置及产权制等经济体制改革。 三类区

25、域：按照区位条件不同，将城市要素聚集区建设成为城市经济活跃的现代化宜居宜业新城区；将绿化隔离地区建设成为环城休闲景观区；将北部新区保留村庄建设成为生态型、田园式的新农村。 五个一体化：实现城乡规划建设、产业发展、就业与社会保障、公共服务、城乡社会管理的一体化。,挂钩规划及其实施的若干思考,保护农业与农村 农村农业的作用 城市生活的衣食来源 为城镇发展提供土地空间 城镇产业发展的基础（食品、纺织、医药、能源等等） 城镇发展的人力资源 城市人口休闲度假的场所 城镇隔离的空间、生态空间,挂钩规划及其实施的若干思考,保护农业与农村 乡村文化存在的合理性 文化多元化是社会和谐的保证 国外的新村运动、振兴

26、农村等等,资金估算及筹措,投资分析 挂钩投资包括居民拆迁安置补偿和拆旧区的整理费用 拆迁安置补偿费 拆迁安置补偿费具体包括房屋拆迁补偿费、村民安置费和搬迁期间补助费等。综合各地农村建设用地整理经验，得出农村建设用地拆迁安置补偿费标准，据此测算拆迁规模需投资。 拆旧区整理费 拆旧区的整理包括土地平整工程、农田水利工程、道路工程、林网工程等。综合各地农村建设用地整理经验，得出拆旧区整理费标准，据此测算拆旧整理需投资。,资金估算及筹措,整理资金筹集渠道包括： （1）新增建设用地土地有偿使用费 按土地管理法规定，新增建设用地土地有偿使用费专项用于耕地开发。依据新增建设用地土地有偿使用费征收标准，计算新增建设用地有偿使用费的加权平均值，根据新增建设用地面积计算征收新增建设用地土地有偿使用费。 （2）耕地开垦费 耕地开垦费标准按近三年来耕地平均产值的9倍