基础精讲班-行政管理

1、 第二章 公共行政知识第一节 公共行政概述一、公共行政的含义公共行政是指国家行政机构为了公共的利益和目的，以公共权力和法律为基础，对社会公共事务和政府自身内部事务所进行的管理和服务活动。公共性是公共行政的基本特性。 二、公共行政的五大要素（一）公共行政的主体266学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究公共行政的主体是公共行政组织。所谓公共行政组织，是指执掌公共行力、承担公共管理职能的组织。根据其产生的依据，主要分为： 1. 职权性公共行政主体。职权性的公共行政主体是指结构严密、分级有序、分工协调的组织体系，管理着十分广泛的社会事务。一般为政府部门。该类主体是主要的公共

2、行政主体。 2. 授权性公共行政主体。授权性的公共行政主体是根据法律法规的授权而具有公共行政主体资格的行政主体。在我国，此类主体主要包括：社会团体、事业单位和基层群众性自治组织等。 （二）公共行政的客体公共行政的客体是社会公共事务和政府自身内部事务。 社会公共事务是指社会成员为保证社会生活正常、有序进行而共同要求处理和实现的事务。 政府自身内部事务是指行政机关内部的综合性事务。主要是与机关内部的（室）有关的事务。 （三）公共行政的核心活动公共行政的核心活动是处理公共事务、履行公共责任。 （四）公共行政的方式公共行政的方式是依法行政。按照“无法律无行政”的原则，使自己的行政行为符合法律规范。（五

3、）公共行政的功能公共行政的功能是提供公品和公共服务。 1.公（1） 公品 品的含义 公品也叫公共物品是指由政府提供的，为了满足社会公共需要的产品和劳务。它与私人产品相比在消费上具有非排他性和非竞争性。 （2） 公品的特点 受益上的非排他性：一部分人对于某一产品的消费不会阻止他人对这一产品的消费。 使用上的非竞争性：一部分人对于某一产品的消费不会减少他人对于这一产品的消费。 （3）公品的分类 公品可以分为纯公品和准公品两类。 纯公品是指那些为整个社会共同消费的产品。严格地讲，它是在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品，是任何一个人对该产品的消费都不减少别人对它进行同样消费的物品和劳务。如国防、

4、环保等。 准公品又称“混合产品”，是指兼具公品和私人产品属性的产品，其只具备非排他性和非竞争性两个特性中的一个，而另一个则表现为不充分。第一类是具有非排他性和不充分的非竞争性的公品，如教育产品；第二类是具有非竞争性和不充分的非排他性的公品，如公共道路。2.公共服务，是指筹集和整合社会资源，通过提供实物形态或非实物形态公共品等方式来满足社会公共需要的活动过程。公共服务是 21 世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共267学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障

5、。 【课堂练习】1.（判断）国家）机关属于我国行政管理主体。（2.公共管理的目的是实现（）。A.公用组织3.提供公B.社会公共事务C.公共利益D.公共权力品是行政管理的基本职能之一。公品的范围十分广泛，下列不属于公品 的是（）。A.天气预报B.基础教育C.防范减灾D.对外援助第二节 行政职能一、行政职能概述（一）行政职能的含义行政职能又称政府职能是指政府依法对国家社会生活诸领域进行管理所具有的职责和功能。 （二）行政职能的作用行政职能是国家职能的具体执行和体现，它反映了国家的性质和政府活动的方向，是政府开展行政管理活动的依据和前提，体现了公共行政的本质要求。其作用具体体现在以下几个方面： 1.

6、 行政职能是行政组织设置的依据、前提和基础。 2. 行政职能决定着行政管理的内容和方式。 3. 行政职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准。 二、政府基本职能从政府发挥作用的领域来看，行政职能可以分为以下几个方面： （一）政治职能政治职能，亦称统治职能、职能，是指国家运用暴力、法制等特殊的强制力，控制被统治阶级，被统治阶级及一切破坏现存的政治法律秩序、社会秩序分子反抗的政治管理职能。国家的政治职能是国家的性质所决定的，具有鲜明的阶级性。政治职能是国家最为核心的基本职能。 我国政府的政治职能主要有： 1. 军事保卫职能。保卫国家完整、主权独立，防御外来侵略和活动的军事保卫职能。 2. 社会

7、治安职能。巩固，制裁社会治安、扰乱社会秩序的违法行为，打击、惩办和改造各种。 职能。建设中国特色的政治，完善人民参政议政和监督机制，提高行 3.政机关活动的公开性、和性。 268学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究4.国际交往职能。广泛参与国际政治事务，参与国际经济、文化、科技的交流与竞争，促进国家间的友好合作，维护世界和平。 （二）经济职能经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。 我国政府的经济职能主要有： 1.政策指导职能。我国政府的政策指导职能具体体现出指导性、间接性和政策性特征。指导性 是指政府通过制订中长期规划来规定经济发展方向、制

8、定经济和社会发展战略、发布经济总量指标、提供主要信息、预测经济发展态势来指导和影响经济发展。间接性是指政府的经济规划是通过市场 机制，运用财政、税收、金融、投资等经济杠杆和经济政策及法律规范来实施的。政策性是指政府通过制定、出台、政策、目标性的规划来协调、调控、影响经济的发展。 2. 宏观调控职能。该职能是指对社会总供给和社会总需求进行调控。 3. 培育、完善市场机制职能。运用立法和行政手段来克服垄断和其他妨碍竞争的行为，保证市场竞争的公正性，排除对平等竞争的一切干扰。 4. 公共服务职能。政府应投资建设和管理企业无法解决的一些投资大、周期长、利润少、风险大的基础设施和公共设施，把教育放在首要

9、位置，增大教育经费的投入。 5. 检查监督职能。政府对经济活动的监督可分为宏观经济监督和微观经济监督。宏观经济监督是对国民经济计划执行情况、财政信贷收支情况、产业结构调整情况、社会收入分配、重大项目投资等宏观经济活动所进行的监督和检查。微观监督是对企业、事业单位的财政收入、经济效益和遵守财经法规的情况进行监督。 （三）文化职能文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。我国现阶段的文化事业一般包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育、文物、图书馆、博物馆等。 我国政府的文化职能主要有： 1. 发展科学技术的职能。政府要制订科学技术发展战略重点

10、、政策；组织力量进行研究、试制、鉴定、推广、应用；开展科技情报交流；引进和普及科学知识。 2. 发展教育的职能。促进教育同经济、科技的密切结合，为社会生产力的发展服务。 3. 发展文化事业的职能。完善文化事业的有关政策制度；管理各项文化事业，构建优秀文化，加强对社会上不良文化的治理。 4. 发展体育、卫生的职能。修建各种体育设施，建立各类体育学校、普及群众体育活动。办好各级各类医院，加强药品质量管理，提高医疗人员的职业道德。 （四）社会职能269学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究社会职能是指统治阶级运用国家权力执行对社会公共事务的社会管理职能，主要是政府依据社会公

11、共需求，通过多种方式为社会提供教育、科技、文化、医疗、社会保障、城乡公共设施等方面的产品和服务。 我国政府的社会职能主要有： 1.社会保障职能。政府运用各种手段来调节社会分配，保持社会稳定。其中又可以细分为： （1） 社会福利职能。政府制定福利政策，开展社会福利生产，创办包括社会福利院、儿童福 利院在内的各种社会福利事业，管理和维护各种福利设施； （2） 社会救济职能。政府对发生洪水、地震、火灾、冰雹、台风、干旱等自然灾害严重的地 区的人民提供救济，对社会上的孤寡老幼、军烈属、残疾人、生活困难户等提供救济； （3） 社会保险职能。政府筹建社会保险基金，发展保险事业，建立社会保障体系，从物质上

12、保障人民生有所乐、老有所养、病有所医、死有所葬，免除后顾之忧。 2. 环境保护职能。提出防治污染的对策和战略规划，确保生态平衡，为子孙后代留下一个优美的环境。 3.社会服务职能。开展人民调解工作；健全居民委员会和村民委员会的组织并指导其开展工作；开展普法宣传教育；对劳动者开展职业培训；提供充足和优质的公共交通等等，为社会提供尽可能多的方便。三、政府的运行职能从政府运作的过程和履行职能的方式看，行政职能主要有决策、组织、协调、控制、监督五项。其中决策（计划）和控制是管理基本职能。 （一）行政决策职能行政决策职能是指国家行政机关依据职权在其管理范围内依法处理行政事务而进行决策的职能。行政决策职能是

13、处在核心地位和起主导作用的职能；是确定恰当行政目标的主要手段；是履行行政 管理职能的中心环节；是提高行政效率的重要途径。 （二）行政组织职能行政组织职能是体现政府行政管理整体性和凝聚性功能的职能。这是实现行政管理目标和管理 效能的关键性职能，其内容包括组织机构设置、组织内部的责权划分、人员配备等，即建立起有效的行政组织体系并能够进行有效的指挥协调、控制和监督。 （三）行调职能行调职能是指行政管理过程中平衡各类行政关系、调节各种利益因素的职能。 （四）行政控制职能行政控制职能是指行政组织掌握行政目标实施过程，防止和纠正偏离目标行为的职能。 （五）行政监督职能270学员专用资料报名专线：400-6

14、300-999 版权所有翻印必究行政监督职能是指保证行政管理系统廉洁高效和优化运作的职能。监督职能的发挥是政府按法定权限、程序和方式，对各级行政机关及工作人员是否遵纪守法、勤政廉洁实施监督。 【课堂练习】1.政府在解决城市和农村排水系统建设问题中所担当的角色是（）。A.保障人民B.提供公共服务，完善基础设施 D.组织经济建设，加强市场监管 ，维护群众利益 C.组织文化建设，弘扬城市精神 2.处理好政府与社会的关系，下列做法正确的是（）。A.政府购买社会工作服务C.政府下达社会工作指令 B.政府直接拨付财政经费D.政府监管非政府组织 3.7 月 1 日北京、上海等 4 地正式开展老年人住房反向抵

15、押养老保险试点，该项举措反映了我国 政府行使了（）职能。 A.政治统治B.组织经济建设C.公共服务）。 C.领导职能D.发展国家交流和合作4.（多选）政府的管理运行职能包括（A.决策职能B.组织职能D.控制职能第三节 行政组织一、行政组织的含义行政组织有广义和狭义之分。广义的行政组织是指各种从事行政性事务、执行行政职能的组织， 既包括政府行政机关，也包括立法机关、司法机关在内的管理行政事务履行行政职能的机构，同时还包括政府部门以外的企事业单位和社会团体中管理行政事务的机构。 狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的、行使国家行力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。在我国专指中央人民政府（）、地

16、方各级人民政府及其办事机构。 二、行政组织设置原则（一）精干效能原则精干效能是指国家行政组织的（人）才、（资）财、（物）材力与其工作绩效之间的合理比例。精干与效能组成一个完整的概念，精干促进效能，效能需要精干。 （二）依法设置原则依法设置原则是指行政机构设置的数量、性质、地位、职权、编制、隶属关系、行政程序、行为规范等，都必须由有关法律予以规定，以保证行政机构的权威性。（三）按需设置原则271学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究行政机构的设置要因事而设，这是行政组织设置的根本前提。这条原则是行政组织设置走向规范化、法制化的基础，是我国在由计划经济向市场经济转轨过程中

17、，转变政府职能是进行政府机构改革的原则。 （四）职、责、权统一原则职、责、权统一原则，主要是指行政组织中各级行政人员应当既承担完成本职任务的责任，又享有开展工作所需要的权力，职、责、权要统一。 （五）适应发展原则行政组织作为的主要部分必须具有一定的稳定性，不能经常地变动，否则社会的稳定和秩序将无法实现。还必须具有适应性、机动性，能在保持相对稳定的基础上，随着国家经济、政治、社会、文化、科学技术、环境的发展而不断演进和发展。 （六）为民便民原则中国行政组织理论在行政组织的职能目标方面主张以为人民服务为宗旨。为民，就是要以为最广大的人民群众谋利益，作为一切政府工作的出发点和宗旨。便民，就是要与人民

18、群众保持最密切的联系，方便人民群众，通过国家行政管理的有效运用，更好地为人民办实事。 三、行政组织的类型按照行政组织的职权范围和作用不同，行政组织可分为： （一）领导机关领导机关是各级政府领导的决策核心，是决策和执行的指挥机关，是行政组织的中枢。在我国主要通过行政首长负责制与（二）职能机关集中制来实现。如我国的和地方各级人民政府。 职能机关是各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。职能机关是领导机关的组成部门，执行领导机关制定的、政策和指示。它的职权活动具有局部性、专业性特征。如我国所属部委。 （三）辅助机关辅助机关是指为了使行政首长或专业职能机关顺利地进行管理活动，在机关内部

19、承担辅助性工作任务的机构。它的状态直接关系到首脑机关功能的发挥。辅助机关可分为综合性、专业性、政务 性和事务性的辅助机关。和地方政府的（室）就是综合性辅助机关；各机关的人事、 财务等部门，是专业性辅助机关；政策调研室是政务性辅助机关；机关事务管理局则是事务性辅助机关。 （四）机关咨询机关亦称智囊机构，是一种现代政府的组织形态，是指汇集专家学者和富有经验的政府来专门为政府出谋划策、提供论证政策方案的行政机构。咨询机关具有业务独立的地位， 机关没有决策权，不需要对决策负 其基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才。责。（五）派出机关272学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权

20、所有翻印必究派出机关是指一级政府根据业务管理的需要，按法律规定和管辖地区授权委派，在所辖区域内设立的代表机关。派出机关不构成一级国家行政机关，其权利是委派机关的延伸，因而是派出它的那一级国家行政机关的分支机关。 我国地方人民政府的派出机关主要有三类：一是省、自治区人民政府经批准设立的行政公署；二是县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；三是市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。 四、行政组织结构行政组织结构是指对行政组织各种要素进行的一种特定安排，即行政组织各要素的排列组合方式。从动态上讲，组织结构是组织自身及其外部影响力量在一定环境下围绕特定

21、目标对行政组织各种要素做出的一种特定安排。 （一）纵向结构行政组织的纵向结构又称行政组织的层级化，是指行政组织和职能部门上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分。行政组织的纵向结构的基本问题是确立各层级之间的隶属关系。该问题的解决依赖于处理好行政层次和行政幅度之间的关系。 1. 行政层次 行政层次指的是行政组织中的层级数目，行政层次即行政组织内的层级数目，按级别分为高、中、低、基层，呈金字塔式。行政层级需要解决的问题是层次数目必须适当。所以应尽量减少层次数目，但不是越少越好，应本着精简、效率的原则，以取得最佳的行政效能为尺度。 2. 行政幅度 行政幅度即一个层次的行政

22、机构或行政领导所直接、有效控制的行政机构或人员的数目。科学的行政幅度没有统一的标准，在影响行政幅度的众多因素中，我们主要考察与行政层次的关系。在被管理单位或人数不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多 （二）横向结构行政组织的横向结构即组织的部门化，是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各级部门之间的平衡分工、相互合作和协调的关系模式。 【课堂练习】 1.党的十八届三中全会明确指出设立。根据行政组织设置的原则，设立委员会，完善体制和战略，确 ）原则。保委员会主要遵循的是（A.整体效能B.精干合理C.职能目标

23、D.管理2.（多选）我国某些省份目前正在推进省管县的试点工作，这样做的目的是（）。A.提高行政效率B.减少管理层次C.缩小管理幅度D.节约行政成本273学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究第四节 行政领导一、行政领导的含义行政领导是指通过指挥、说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织目标的活动过程，是领导者、被领导者、客观环境相互作用和相互结合以实现群体目标的动态过程。行政领导是一种行政行为。 二、行政领导者的技能美国学者罗伯特卡茨认为领导者必备三种技能：技术技能（专业业务能力）、人际技能（处理人际关系能力）、概念技能（分析和决策能力）。如把领导者分为

24、低、中、高三个层次，三种技能结构比例依次为：低层47：35：18，中层27：42：3l，高层18：35：47。行政领导者步步向上升迁时，他对技术技能的需求将逐渐降低，而对概念技能的需求程度将急剧上升。高层领 导者若想发挥最高效能，必须具备良好的概念技能。三、行政领导体制行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。行政组织体制主要有以下几种形式： （一）首长负责制、委员会制按照行政决策和担负行政责任的人数多少来划分： 1. 首长负责制 首长负责制，又称独任制，指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使负责的组织体制。美国的总统制是首长制的典型。 优点：权力集中

25、，责任明确，行动迅速，效率较高。 缺点：受个人的知识、智慧、才能限制，处理问题难免有不周之处；独揽大权，容易导致和权力的现象。 2. 委员会制 委员会制，也称合议制，指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。政府是委员会制的典型。 优点：能够集思广益，决策问题考虑比较周详，能够代表各方面的利益。委员分工合作，各当一面，可以减轻主要领导者的负担，避免个人和权力的现象发生。 缺点：行动不快，效率较低，权力分散，责任不易明确。 （二）层级制、职能制按照组织系统内部各机构的职权性质和范围来划分： 1.层级制 274学员专用资料报名

26、专线：400-6300-999 版权所有翻印必究层级制，又称分级制、直线制或科层制，是指一个组织系统在纵向上由上至下划分若干层级，形成一个像连续的台阶那样的权限划分系统。 优点：指挥统一，权力集中，层级分明，整齐如一。各级领导者业务性质大体相同，干部升迁或调动，均能很快胜任。同时，由于这种体制强调掌握与熟悉各方面业务，有利于培养具有统筹安排、综合平衡能力的“通才”。 缺点：容易造成领导者事无巨细，事必躬亲；中间层次太多，领导也难以指挥。 2.职能制 职能制又称为分职制，是指一个组织系统在横向上划分为各个具有不同权限的职能部门的领导体制， 优点：分工精细，领导者各司其职，业务熟悉，工作效率高，有

27、利于培养精通各门业务的专家和提高干部的专业化水平。 缺点：专业性强，造成机构臃肿，人浮于事；政出多门，无所适从；不了解全局，办事容易违反经济原则和时效原则。 在现代社会，在一个较大的组织系统中，层级制与职能制是兼而用之的。 （三）完整制和分离制按照下级所对应上级的数，可分为： 1.完整制 完整制，又称集约制或一元统属制，是指属于同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，所接受的上级指挥、控制和监督完全集中于一位行政首长或者是一个上级机关者。当代行政组织一般都实行完整制。 优点：权力集中，易统筹计划，责任分明，减少相互推诿、扯皮，避免工作重复和减少“内耗”， 有利于提高工作效率。 缺

28、点：权力高度集中，易滋生首长的专横，压制下属各单位在贯彻执行政策上的主动性、积极性和创造性，使下级养成对上级的依赖性，行动迟缓，效率低下。 2.分离制 分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，或一个机关的各构成单位，所受到上级的指挥、控制和监督不集中于一位领导者或一个上级机关。 优点：权力分散，容易防止专断与权力；有利于发现和培养人才。此外，在分离制的情况下，即使上级领导机关不健全，不称职或决策失误，也不至于对全局发生重大影响。 缺点：单位各自为力冲突，工作重复，内耗严重，造成人力、物力、财力的浪费。（四）制、分权制按照上下级领导权限不同，可分为： 1.制 275学员专用资料报名专

29、线：400-6300-999 版权所有翻印必究制是指一切事务的决策权均集中在上级组织，下级组织只有执行权而无决策权的领导体制。 下级机关或下级领导者没有或很少有自主权，它只能按照上级机关的决定和指示办事。 优点：能统一意志，统一政策，便于指挥； 缺点：如果发挥得不好，就不容易顾及矛盾的特殊性，不易因地制宜，灵活性差，应变能力低， 往往限制下级积极性和创造性的发挥。 2.分权制 分权制是指下级机关在自己管辖的权限内，能独立自主地决定问题，而上级组织不加干涉的领导体制。 优点：可以使下级因地制宜贯彻上级指示，充分发挥自己的智慧和才干，从实际情况出发，依据不同的特点去处理问题，充分发挥本地的长处和优

30、势。 缺点：如果发挥不好，容易自立门户，各行其是，各方常会发生矛盾和冲突，也容易发生本位主义、分散主义，不顾整体利益的倾向。 【课堂练习】 领导者应学会“弹钢琴”，指的是（）。A.对工作要内行B.善于抓重点C.要全面地看问题D.视野要开阔第五节 行政决策一、行政决策概述行政决策是各种各样决策中的一种，是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定的行政行为。 二、行政决策类型（一）确定型决策、风险型决策和不确定型决策按照行政政策本身的形式，可分为： 1. 确定型决策 确定性决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件能够确定，决策目标也非常明确，对决

31、策实施的结果也能够确定。 2. 风险型决策 风险性决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标， 但是实现决策目标结果必须冒一定风险。 3. 不确定型决策 276学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究不确定性决策是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件都不清楚，决策目标也不够明确，对决策的结果也不能控制和预测。 （二）程序性决策和非程序性决策按照决策的方法，可分为： 1. 程序性决策 也叫常规性决策，是指决策者对所要决策的问题有法可依，有章可循，有先例可参考的结构性较强，重复性的日常事务所进行的决策。 2. 非程序性决策 也叫非常规性决

32、策，是指决策者对所要决策的问题无法可依，无章可循，无先例可供参考的决策，是非重复性的、非结构性的决策。 程序性决策和非程序性决策并没有明确的界限，大多数决策既不是完全程序化的决策，也不是完全非程序化的决策，而是程序化和非程序化的结合。 （三）个人决策和集体决策按照决策时的人数，可分为： 1. 个人决策 在进行行政决策时，由行政领导者一个人所做出的决策，叫做个人决策，这是在政府系统内常见的一种决策方式和决策类型。 2. 集体决策 集体决策是指在进行行政决策时，由行政领导集体所做出的决策。集体决策往往采取少数服从多数的原则。 （四）经验决策和科学决策按照决策主体的决策依据，可分为： 1. 经验决策

33、 决策者对决策对象的认识与分析，以及对决策方案的选择，全凭借决策者在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式所进行的决策。是领导者经常用的决策类型，也是最传统、最常见的决策类型。 2. 科学决策 决策者凭借科学思维，利用科学手段和科学技术所进行的决策。尽管科学决策是建立在现代科学技术基础之上的先进决策方法，但是也不能认为经验决策就是落后的方法，是没有价值的方法。三、行政决策体制行政决策体制包含领导决策系统、公民磋商与参与系统、专家咨询系统、信息支持系统。行政决策体制的四个组成部分缺一不可。领导决策系统是核心系统，是行政决策中枢系统，它决定是否设置其他三个系统，决定它们如何发挥作用，决定它

34、们之间的关系和协作。信息支持系统是神经系统。 277学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究四、公共政策（一）公共政策的涵义公共政策是指以政府为主的社会公共权威组织，为实施政治统治和社会管理，利用公共资源，协调社会公众利益目的的公共管理活动的行动方案和指导准则。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。公共政策是国家行政组织管理社会公共事务、有效履行各种职能的基本依据和手段。 （二）公共政策的主体与客体1. 公共政策的主体 公共政策的主体是指在特定政策环境中直接或间接地参与公

35、共政策的制定、实施、评估的个人、 团体或组织。主要有：立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒和公民个人。 2. 公共政策的客体 公共政策客体是指政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利（三）公共政策的执行系的工具或手段。 1.公共政策执行的一般过程 （1） 政策宣传 政策宣传是指各级政策执行机构运用各种手段宣传政策的意义、目标，宣传实施政策的具体方案和步骤。政策宣传是政策执行过程的起始环节。 （2） 政策分解 政策分解是指将政策内容按照

36、一定的原则分成几个部分。 （3） 资源投入 资源投入是指政策执行的物质保障，主要包括资金、设备。 （4） 设置组织机构与配备执行人员该过程主要有以下几个方面的工作： 确定政策执行机构。常规性、例行性政策的执行，如属原机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者牵涉面较广的政策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行。 选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体，德才兼备、“”标准是选人用人的基本原则。 制定必要的规章制度。这可以明确政策推行的准则

37、和依据，保证政策执行有一个正常的秩序。这些规章制度主要有：目标责任制、检查监督制度、奖励惩罚制度。三者是一个有机整体，其中，278学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，共同形成推动政策全面、有效实施的一套完整制度。 （5）政策实验 政策实验是指按照一定的科学方法，选择一定的范围先行先试政策，目的是验证政策，发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，为政策的全面实施取得经验。 （6） 全面实施 政策的全面实施是指政策实施过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、最广泛的一个环节。 （7） 协调与监控 政策的协调与监控贯穿于实施全

38、过程。协调工作主要是为了使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的统一和行动上的一致。监控是政策实施过程的保障环节，使政策执行活动不偏离政策目标，取得预期的政策效果。 2.公共政策执行偏差和影响因素 政策执行偏差的含义是指执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离目标并产生了不良后果的政策现象。 其影响因素包括： （1）政策本身的缺陷。政策目标不准确，政策目标太高、太绝对化、太片面化，都会致使执行者不得其要领，政策实施难以平衡。政策内容不具体，模棱两可、含糊不清，容易引起政策界限不 清和导致政策随意变动。政策不配套导致新老政策之间，宏观和微观政策之间没有很好的衔接和配 套，

39、给政策执行带来困难。 （2）人的因素。执行者由于较低的文化理论及政策水平，致使对政策认识不深、把握不准，对政策的界限区分不清。对政策的宣传相互矛盾，会导致政策难以执行。同时，由于政策执行会触动 政策执行者本身的既得利益，他们便会政策，或者只将对自己有利的部分加以贯彻执行，使政 策执行严重偏差。 （3） 体制因素。政策体制的设置、权力的分配、机制的健全、信息反馈的畅通，这些都是影 响政策执行的体制因素。 （4） 客体因素。政策对象越多，执行就越复杂。政策实践与政策对象之间的习惯思想、行为 差距越大，执行难度就越大。政策对象对政策的认同程度越大，就越能接受、配合政策执行。 （5） 执行监控不力。在

40、政策执行过程中，从上到下若是缺乏强有力的监控机构专门负责检查 监 督各种政策的贯彻落实情况，时间一久，“上有政策，下有对策”自然盛行。 【课堂练习】1.（）是行政管理的首要环节和各项管理功能的基础。A.行政指导B.行政决策C.行政D.行政命令279学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究2. 程序化决策主要是对日常的、重复出现的、具有规则性的问题作出决策，在一个组织部门中 （）。 A.管理部门的层次越低，越少负责程序化决策问题B.管理部门的层次越高，越少负责程序化决策问题C.战略性的决策一般都属于程序化决策 D.非程序化决策都是无关紧要的 3.（多选）政策执行主体是（）

41、A.政策制定者B.政策执行者C.政策对象D.政策规划者第六节 行政执行一、行政沟通（一）行政沟通的含义行政沟通是指行政系统内部各部门之间、层级之间、人员之间借助一定媒介和通道传递思想观点和情感信息，交流情报信息，以期达到相互了解、协同合作的一种管理活动。行政沟通既是行政管理的重要环节，又是一种重要的工作技巧。 （二）行政沟通的类型1.正式沟通 （1） 含义：通过正式的行政组织程序，沿着正式的组织线路所进行的信息传递和交流。正式 沟通是行政沟通的一条主要渠道。 （2） 根据信息流向的不同可分为下行、上行、平行三种： 下行沟通是指行政组织按行政隶属关系自上而下进行的信息传递。 上行沟通是指按照行政

42、隶属关系，由下级向上级反映意见和情况的过程。平行沟通是指同一层级的组织或同事之间的相互沟通。 （3） 正式沟通的特点： 优点：沟通效果好、约束力强、信息可靠。缺点：沟通速度较慢和缺乏灵活性。 2.非正式沟通 （1） 含义：通过正式规章制度和正式组织程序以外的，以行政人员交往关系为基础进行的信 息交流。 （2） 非正式沟通的特点： 优点：可以传递正式沟通无法传递的信息，表达组织成员自己的真实看法，减轻正式沟通渠道的负荷量，促使正式沟通提高效率。 缺点：信息的可靠程度降低，容易产生。 280学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究（三）行政沟通的方式1. 以视为媒介的沟通，

43、即通过人的视觉来达到沟通的目的，主要借助文字、图画或各种符号。其中主要以文字沟通为主。 优点：沟通前可以斟酌所要使用的文句已达到最佳的沟通效果；防止转述时的遗漏和曲解；便于长期保存，以备日后查考；责任明确；见诸文字使人产生慎重之感。 缺点：接受者的文化程度影响了对文字的理解，以至可能对沟通效果产生影响；对于不同的人而言，文字可能会生出多种理解；文字表达有限，可能无法穷极所要表达的意思；文字沟通不够亲切。 2. 以听为媒介的沟通，又称口头沟通。即通过人的听觉来达到沟通的目的，主要借助说话、歌唱等，以语言为主要媒介。 优点：使人感到亲切；可以当面获知对方的反映；接受者的文化程度对沟通效果的影响较小

44、； 比文字沟通快速。 缺点：容易滋生正式，规范。 或误传；受传达者口头表述能力限制；无法记录保存；难以确定法律责任； 不够3. 以视听为媒介的沟通，即运用文字、图画、符号、实物、语言、声音、光线等媒介来从事沟通。 视听沟通是最好的沟通方式，融合了前两种方式的优点，又克服了其确定。该沟通方式在传达消息的同时，可以观察到对方的面部表情或手势，可立刻知晓对方的反应，可帮助传达者及时修正或调整自己的意见。 二、行1.含义 调行调是指协调行政系统与外部环境、行政系统内部的各种关系，使之分工合作、相互配合、协同一致，有效地实现行政目标的一种管理职能。行调可消除各部门在人力、物力、财力和时 间上的浪费，增强

45、效率，从而形成分工负责、各司其职、相互配合、协同行动的运行机制。 2.目的 行调的目的是为解决各个部门和人员之间发生的矛盾和冲突，它是一种经常性、自觉性的活动。行调是行政沟通的结果。 三、行政监督（一）行政监督的含义狭义的行政监督是指上级行政机关对下级行政机关的行政活动所进行的监督，即行政机构内部的监督；广义的行政监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其工作人员的行政行为所实施的监督活动，这些监督主体既包括内部的行政机构，又包括立法机关、司法机关和利益集团、公共舆论等。 （二）行政监督的体系1.行政内部监督系统行政机关在国家行政系统内部实施的各种监督所组成的行政监督系统。 （1）一般监督 2

46、81学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究一般监督，也叫层级监督。是指国家行政机关在上、下级行政隶属关系上产生的一种相互监督的关系和活动。一般监督主要包括日常监督、职能监督和主管监督三种情况。 日常监督，是指国家行政机关在日常工作中根据需要随时进行的各种双向监督，包括自上而下和自下而上两种形式。其中自上而下是指上级行政机关或行政领导在推行行政命令过程中对下级机关及其行政人员所实施的监督，以避免在日常工作中出现偏离行政目标的不当行为，保证行政任 务的完成；自下而上是指下级行政机关的行政人员对上级行政机关及其行政人员的违法行为所 进行的检举、控告等。 职能监督，是指政府各

47、职能部门就其所主管的工作在自己职权范围内对其他部门所实施的监督。 主管监督，是指上级政府的工作部门对下级政府相应的工作部门所实施的监督。这种监督主要包括各部委和直属机构对地方各级人民政府相应的工作部门所进行的监督和上级地方人民政府工作部门对地方各级人民政府相应的工作部门所进行的监督。 （2）专门行政监督 专门行政监督是指国家行政系统内部设立的专门监督机关对行政机关及其工作人员实行的专业性监督。专门行政监督包括对人事管理的监督和对财务管理的审计监督。 是指我国政府中各级机关对各级行政机关及其工作人员在行政管理活动中是否坚持依法行政和廉洁奉公所实行的监督。在我国主要是由监察部来负责。 机关实行双重

48、领导体制，即县级以上地方各级人民政府监察机关既受本级人民政府的领导，又受上一级监察机关的领导，它对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，但监察业务以上级监察机关领导为主。同时，县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民 政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构和监察人员。监察机关派出的监察机构或者监察人员， 对派出的监察机关负责并报告工作。审计监督。 审计监督是指设在各级的专门监督机构，即审计机关依法对各级行政机关及其工作人员、国有的金融机构和企事业组织等在进行财政、财务活动过程中是否坚持依法办事和廉洁奉公所实施的监督。我国的审计机关是审计机关实行双重领导体制。和地方各级审计局

49、。 在总理领导下，主管全国的审计工作。省、自治区、 直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省 长、自治区主席、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计 工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员，审计特派员根 据审计机关的授权，依法进行审计工作。282学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究2.行政外部监督系统指除行政机关以外的监督主体所构成的对行政机关及其工作人员行政行为的遵纪守法情况

50、进行督查、督导的监督体系。 （1）立法监督，也称为国家权力机关的监督，是指国家立法机关对行政机关实施的监督。在我国，立法监督主要是指人民代表大会及其常务委员会对行政机关及其工作人员在行政管理活动中是否坚持依法办事所实施的监督。 （2） 司法监督，也称为国家司法机关的监督。司法监督是指司法机关通过司法手段和司法程 序对国家行政机关及其工作人员的行政行为的监督与限制。这种监督最大的特点是解决行政机关具体行政行为的违法问题，能直接产生法律后果。 政党监督，我国实行的是中国党领导下的合作的基本政治制度，党的监督应包括（3）各个政党的监督，这里主要指中国员行使党纪监督权的专门机构。 党的监督。党的纪律检

51、查委员会是党组织中对党组织及其党（4）社会监督，是指人民群众和各种社会团体、群众组织对行政机关及其工作人员在行政管理活动过程中是否坚持依法行政所进行的监督。社会监督不直接产生法律后果。它的基本方式是对行政机关及其工作人员提出建议、批评、检举、申诉和控告。 具体来说，它可以通过下列渠道进行：第一，人民群众的监督。第二，社会团体和群众性自治组织的监督。第三，社会舆论监督。第四，制度的监督。 【课堂练习】1.（判断）良好的沟通就是意见达成一致，即让对方同意自己的意见。（）2. 国家A.舆论监督依法对其某部属大学财务及科研经费使用情况进行专门审计的行为是（）。B.部门监督C.专门监督D.监制监督3.社

52、会舆论监督是我国行政监督体系中的重要一环，下列选项中，不属于社会舆论监督的途径的是 （）。 A.新闻报道B.行政救济C.公开披露D.表达4.夏日炎炎、小区下水道堵塞，居民苦不堪言，多次向相关职能部门反映未果，只能投诉于媒体， 经电视新闻曝光，有关部门立即采取措施，三天解决问题，这属于何种监督？（）A.舆论监督B.行政监督C.权力监督D.监督第七节 公共管理一、公共（一）公共管理概述管理的含义1.公共 283学员专用资料报名专线：400-6300-999 版权所有翻印必究公共是严重威胁与社会公共利益，并引发社会混乱和公众，需要以政府为主的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处

53、理的危险境况和非常事态。 公共的构成要素：威胁主要利益或造成严重后果；作出反应的有限；事发突然，具有意外性。 2.公共公共管理 管理是指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、处理和消弭公共的一种动态的、全方位的管理过程。 （二）公共的分类和分级1.公共的分类 （1）按诱因分，可以分成： 外生型，一般是指一些自然灾害，比如地震。 内生型，一般是指由于人为因素造成的一些公共，比如。内外双生型，由于各种因素引起的，比如泥石流。 （2）按应急预案分，可以分成： 自然灾害：自然灾害是指给人类生存带来或损害人类生活环境的自然现象，包括干旱、洪涝、台风、冰雹、暴雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、