法律援助的理想定位

1、法 援 频 点曾国旋 宋会勇 广东法理律的 想援定助位法律援助中心的性质法律援助中心作为代表政府行使法律援助职能的专门机构, 其性质是多方面的。目前对其性质探讨的焦点主要集中在法律援助中心是否为行政机构上。( 一) 法律援助中心宜为行政机构。这是从根本上对法律援助中心的定性。不少人认为法律援助中心应为事业单位, 还有人认为是介乎行政和事业单位两者之间的准政府机关。我们对此不能赞同, 理由如下:其一, 法律援助中心的法律援助是国家行为而非社会行为。法律援助经历了从纯社会行为到国家行为与社会行为相结合的转化过程。最初的法律援助是律师或社会团体对贫穷者的施舍。此时保护贫穷者的诉权, 以使其获得法律救

2、济纯粹是出自道义的考虑。但随着人权理论的进步, 诉权被认为是人与生俱来、不可剥夺的权利。如果因为经济原因而导致公民诉权不能行使无疑是对 ! 法律面前人人平等 这一宪法原则的破坏。此时法律援助上升到了国家责任的高度, 理应成为一种国家行为。但是, 由于经济及体制等原因, 现代任何一国都不可能通过国家行为满足所有法律援助需求者的需求, 社会行为仍将继续发挥不可替代的作用。也正因如此, 政府法律援助机构与社会法律援助机构的格局将长期并存。我国的法律援助中心是司法行政部门经政府批准组建的代表政府行使法律援助职能的专门机构, 其提供的是国家行为而非社会行为。换言之, 法律援助中心行使的是国家义务。其二,

3、 法律援助中心的法律援助行为是行政行为。法律援助管理行为以实现国家对法律援助的行政管理为目的, 行使一定的行政权力, 其为行政行为自不待论。问题在于法律援助实施行为是否为行政行为。我们认为法律援助实施行为实质上是行政救助行为, 是一种履行政府行政义务的活动,与律师事务所等社会组织的法律援助实施行为不同而与民政局的救灾扶贫行为相仿, 只不过法律援助中心提供的是劳务救助而非物质救助。其三, 司法部以及很多地方的法律援助中心都被定性为事业单位, 这一简单表面事实并不能成为盖棺定论的理由。其实部法律援助中心之所以定性为事业单位乃是出于对现实 ( 如编制冻结、机构精简等) 的妥协, 是对设立行政机构这一

4、初衷的违背# 。事实上, 现今的不少法律援助中心人员为行政编制, 经费为全额财政拨款, 完全没有必要勉强定性为事业单位。( 二) 法律援助中心宜为直属机构。法律援助中心与司法行政部门之间的关系在实践中既有为内设机构的, 也有为直属机构的。我们认为, 两相比较, 以直属机构定性为宜。就学理而言, 把法律援助中心定性为直属机构意在让其获得独立的法律人格, 成为能代表国家以自己的名义行使行政职权并承受行政行为效果的行政主体。就实践而言: ( 1) 法律援助中心行使职权在很多场合下需以自己的名义进行, 以保持相对独立性, 提高行政效率; ( 2) 法律援助中心为直属机构能够进行独立的会计核算, 有利于

5、充分发挥法律援助资金的效能; ( 3) 法律援助中心专业性较强, 定性为直属机构更有利于形成规范化的工作秩序和完善的管理机制; ( 4) 法律援助中心在我国建立的时间不长, 若为直属机构, 相对独立地以自己名义对外开展业务, 则有利于增进公众的了解, 突出其在社会中的地位。( 三) 法律援助中心宜为授权性行政主体。法律援助中心行使行政职权是不争的事实, 但是其行政职权来自何处呢? 依行政法原理, 我们认为, 把法律援助中心定性为授权性行政主体较为适宜。首先, 法律援助中心不能为职权性行政主体。根据宪法%和有关组织法的规定, 对司法行政工作实施管理是司法行政机关的固有法定职权, 司法行政机关一经

6、成立, 就自然获得了行政主体资格, 无须行政法律规范的特别授权。至于司法行政权的具体内容, 是随着形势的变化而变化的, 如法律援助权就是如此。但这只是司法行政权的解释和发展问题, 并不影响司法行政机关的职权性主体资格。那么, 既然法律援助职权为司法行政机关的固有职权, 法律援助中心无论是内设机构还是直属机构, 也就都不可能成为职权性行政主体。其次, 法律援助中心也不是接受行政委托行使法律援助职权。在法律援助中心为内设机构的情形, 其不过是作为司法行政机关的职能部门在司法行政权的内部分配上获得了法律援助职权的使用权, 谈不上受委托; 在法律援助中心为直属机构的情形, 其系以自己名义行使行政职权并

7、承担相应责任, 与受委托组织以委托人的名义行使行政职权的特点也不相符。再次, 法律援助中心宜为授权性行政主体与其宜为直属机构的特点相适应。既然法律援助中心不可能为职权性行政主体而其又要以自己的名义对外独立行使职权, 就只有通过行政法律规范将司法行政机关固有的法律援助职权授与其行使。令人遗憾的是, 我国目前尚没有行政法律规范就此明确授权, 所以法律援助中心如果作为直属机构以自己的名义行使行政职权显得名不正、言不顺, 有无效行政之虞。当然若其作为内设机构以司法行政机关名义行使行政职权则是合法的。但正如前文所言, 法律援助机构定位为直属机构更为适宜。对于这一理想与现实矛盾的化解, 尚有待未来的法律援

8、助立法作出明确授权。把法律援助中心定性为授权性行政主体不仅能理顺其与司法行政机关59 法 援 频 点的关系, 而且最重要的是使法律援助由实施行为的性质所决定的。在法律心都应兼具管理和实施职能, 关键在中心具有独立的法律人格, 真正做到援助中心仅具有管理职能、不具有实于如何确定不同级别的职能范围。我了有位有权有责, 对法律援助事业的施职能的情况下, 法律援助中心受理们建议参照法院的案件管辖范围并结发展必将产生深远的影响。和审查申请事项后, 对符合援助条件合法律援助案的特殊性来确定不同级( 四) 法律援助中心应为全额拨款的指派给律师事务所, 律师事务所进别法律援助中心的不同实施职能。法的行政机构。

9、实践中法律援助中心的而确定具体承办律师, 承办律师系以律援助中心的实施职能应与案件的性经费来源出现了 4 种形式, 即全额拨该律师事务所而非法律援助中心的名质、影响程度、复杂程度及所在审级款、差额补贴、自收自支、自筹经义执业。按照法理, 其执业效果( 包一致。费。经费来源形式多样化是在法律援括执业利益及执业责任) 也理应由该理想定位的实现助中心被定性为事业单位的前提下产律师事务所享有或者承担。法律援助生的。法律援助中心在不少人观念上中心在当事人看来并没有为其直接提( 一) 尽快进行法律援助专门立或者被视为可有可无的摆设, 或者被供法律救济, 法律援助的国家责任未法。我国法律援助制度建立的立法依

10、视为与律师事务所类似的可营利组能充分表现出来; 而且, 律师事务所据是 刑事诉讼法% 第 34 条及 律织。我们认为, 法律援助中心的理想作为社会中介机构以自己名义履行行师法% 第 6 章。这两部法律拉开了法形式应是行政机构, 其实施的具体援政救助职权也与其机构性质不相适律援助制度的帷幕, 但对法律援助中助行为即使适当收费, 也仍然是行政应。有鉴于此, 法律援助中心应具有心的定位未能顾及, 显得十分简单、行为, 应该由国家给予全额拨款。正实施职能。实施职能的具体表现形式原则。尽管 律师法%第 43 条规如同法院虽能收取诉讼费但并不妨碍有两种: 其一是法律援助中心的专职定, 法律援助的具体办法,

11、由国务院其经费全额拨款道理一样。律师同时又是国家公务员( 实为公职司法行政部门制定, 报国务院批准。有人以法律援助经费预算巨大、律师) 承办具体援助业务; 其二是律但时至今日, 对法律援助中心的立法不可能凭有限的财力全部承担为由不师事务所律师接受法律援助中心的指仍为一片空白。对法律援助中心的立予全额拨款。其实这完全可以通过严定和委托, 以法律援助中心而非律师法宜早不宜迟, 而且效力层次至少应格限制受援业务范围、中心人员编制事务所的名义承办具体援助业务。此为国务院行政法规。否则,法律援助等途径减少经费预算数额来控制, 没时, 该律师虽非国家公务员, 但得到中心的定位要么继续处于无法可依状有必要牺

12、牲全额拨款的行政机构性法律援助中心的委托而享有了行使行态, 要么会因立法缺乏综合协调各部质。政救助职权的资格并依法行使该职门的效力而得不到最终实现。法律援助中心的职能权。法律援助中心作为行政主体有权( 二) 主动探索克服困难的有效方要求该律师按自己的意志提供法律援法。针对当前反映最强烈的编制与经我们认为, 法律援助中心无论级助, 并且享有或承担该律师的执业效费问题, 有两种思路和做法较为适应别高低均应兼具管理和实施两大职果。这两种形式尤其以后者运用更为机构改革的现状, 值得特别提出和推能, 理由分述如下:普遍, 但其性质也难为人所理解和接广借鉴。( 一) 法律援助中心作为政府法律受。其一, 可

13、使司法行政机关内部调援助专门机构, 以实现政府法律援助( 三) 法律援助中心兼具管理和实剂人员进入法律援助中心。另外, 直工作目标为已任, 背负着建立有中国施职能的模式设计具有科学性、可操属于司法行政机关的占编国资所也是特色法律援助制度的神圣使命。既如作性、有效性和保障性& 。就科学性法律援助中心工作人员来源的重要渠此, 法律援助中心具有管理职能当是而言, 法律援助中心把行政管理职能道。顺理成章的。法律援助中心的存在不和承办具体业务合为一体, 职能集其二, 可考虑建立由法律援助中只是为了提供法律援助服务, 更在于中, 运用灵活, 这种 ! 小机关、大服心直接管理的、以承办法律援助案件管理法律援

14、助工作, 建立有序、规务 的方式符合国家机构改革中的为首要任务的国资律师所。该律师所范、高效的法律援助体制。在这一过! 小政府、大社会 的方向; 就可操不占国家编制, 不要财政拨款, 以兼程中, 法律援助中心必须具有组织、作性而言, 该种模式已有国外及香办有偿案件实现资产运营和增值。律协调、指导、监督、管理等行政职能港、内地等诸多的实践所验证和肯师所律师主要由法律援助中心的专职即广义的管理职能, 理应是行政管理定; 就有效性而言, 该种模式设计减律师及向社会招聘的律师组成。机构。退一步讲, 尽管包括司法部法少中间环节, 提高工作效率, 社会化注:律援助中心在内的不少法律援助中心程度高, 管理统一, 国家责任得到充美中不足地被定性为事业单位, 但这分体现, 在社会上树立了政府的良好# 参见张耕主编: 中国法律援些法律援助中心完全可以接受司法行形象; 就保障性而