基于PPP模式的我国保障性住房融资模式研究

摘要经过三十余年的发展，我国的住房保障制度逐步建立并完善，形成了以经济适用房、廉租房、公共租赁住房为主要形式的住房保障体系。但是我国目前的保障性住房建设仍存在一些问题，这使我国保障性住房建设的稳定性和可持续性大打折扣。因此，拓宽融资渠道，多样化融资模式就显得尤为重要。本课题基于 PPP 模式来研究我国保障性住房的融资问题，为改进 PPP 模式在我国保障性住房建设中的适应性提供一定的理论依据。关键字：保障性住房；融资模式；PPP 模式；可持续性目 录1 绪论 .11.1 研究背景及意义 .11.2 研究现状 .21.2.1 国内研究现状 .21.2.2 国外研究现状 .31.3 研究内容与方法 .42 相关理论概述 .42.1 保障性住房的概念与分类 .42.2 保障性融资模式概念 .52.3PPP 模式涵义 .52.4PPP 模式运作流程 .63PPP 在我国保障性住房融资模式现状 .63.1PPP 在我国保障性住房发展现状 .63.2PPP 模式应用于保障性住房的优势分析 .83.2.1 财政预算拨款 .83.2.2 缓解政府财政压力 .83.2.3 拓宽民间资本投资渠道 .83.2.4 分散和降低风险 .93.2.5 改进运作管理技术，提高项目质量 .94 基于 PPP 模式在我国保障性住房中存在的问题 .104.1PPP 模式在保障性住房的融资现状 .104.2PPP 模式在保障性住房应用中存在的问题分析 .104.2.1 政府错误理解 PPP 模式的应用 .104.2.2 各部门之间沟通协调不畅 .114.2.3 缺少 PPP 项目需要的专业技能 .114.2.4 交易成本过高 .114.2.5 缺乏相关信息平台 .125 改进 PPP 模式在保障性住房运作的对策 .125.1 完善法律体系 .125.2 国家层面 PPP 统筹机构 .125.3 中间组织 .135.4 政府角色再造 .136 总结 .13参考文献 .14致谢 .140基于 PPP 模式的我国保障性住房融资模式研究1 绪论1.1 研究背景及意义随着改革开放之后我国经济的快速发展，城乡居民居住水平有了一定程度的改善。但应该注意到，经济的快速发展在对平均居住环境的改善起到推动作用的同时，我国改革开放以来经济发展的方式也带来了贫富差距扩大的问题。数据显示，我国从 20 世纪 70 年代末开始实行社会主义市场经济体制改革，虽然城镇居民收入有了大幅提高，但从收入差距来看，我国的基尼系数己经由2000 年的 0.412 扩大到 2008 年的 0.49，超过了国际公认的警戒线 0.4 的水准，这表明我国城镇居民收入不断增加的同时贫富差距也在日益加大。贫富差距的扩大使得较低收入的家庭享受经济发展带来的好处较少，反应在住房上就是居住环境改善较少，尤其是中低收入家庭、新就业职工、农村流动进城市等特殊群体在住房方面还函待保障。目前我国实施的住房保障制度是以廉租住房、经济适用住房为主的保障体系对不同收入阶层的家庭实行不同的住房政策:高收入家庭住房问题通过市场解决中等收入家庭住房问题通过限价房解决，低收入家庭住房问题通过经济适用房解决，而最低收入家庭住房问题要通过廉租住房解决。近年来我国加大了保障性住房建设的力度，十二五期间更是计划建设 3600万套保障性住房，使保障性住房的覆盖率达到 20%。如此大得建设体量必然需要巨大的资金支持。但目前我国保障性住房建设资金仍然存在很大缺口。2011年我国将开工建设 1000 万套保障性住房，所需资金至少 1.3 万亿，据业内人士分析，将有近万亿元的资金缺口。而我国保障性住房建设历史较短，经验缺乏，尤其是我国目前在保障性住房建设融资模式方面，对政策性资金过度依赖、对地方政府激励不足、资金供给不稳定、相关金融工具缺失等问题较为明显。为了能够为保障房性住房建设提供充足、稳定的资金，目前的融资模式远远没有达到要求，融资模式的建设和创新迫在眉睫。保障性住房的建设有利于普通居民生活条件的改善，有利于对房价过快过1高上涨趋势的控制，有利于社会的和谐和稳定。目前我国的保障性住房建设中海面临很多问题，其中尤以资金问题最为突出，甚至成为我国住房保障体系推动的瓶颈。本文希望能够以 PPP 模式为基础，构建出适合中国现实国情的适合应用于保障性住房建设项目的融资模式，提高保障性住房的供给效率1.2 研究现状1.2.1 国内研究现状（1）住房保障研究现状由于我国住房保障体系起步较晚，研究较少，目对于住房保障的理论研究大多集中在我国住房保障制度、政策建设方面:成思危(1990) 对廉租房的覆盖面积和租金问题做了研究，认为作为保障城镇低收入群里住房居住权利的重要手段，廉租房的覆盖面不能超过城镇总人口的 20%，房租的标准应该是一般房租的 30%-50%。庄志杰(2001) 认为我国社会保障制度目前面临着较大问题: 由于现实需求急迫，很多项目匆匆上马，而理论研究跟不上，致使理论落后于实践、制度建设相对滞后、指导思想前瞻不够、出台政策可操作性不强等一系列问题，甚至己经影响我国的经济增长和体制改革以及社会发展的进程。邓大伟(2009) 通过分析指出，由于我国目前的保障性住房供给模式是以集中供应为主，会导致提供的不公平、无效率和居住空间分异等问题，提出当前情况下我国保障性住房应该以强制配建为主，集中供应为辅。刘润秋、曾祥凤、于蕴芳(2011)认为，虽然我国社会住房保障体系目前还不健全，并且在相关政策的执行上存在偏差，但是应该看到住房保障体系在我国目前现实国情下发挥的重大作用:保障低收入者的住房权利，有助社会稳定，提高社会整体福利等。因此，应该进一步的对我国的住房保障体系进行完善，而不是将其废除。（2）基于 PPP 模式的保障性住房融资模式研究现状黄旭晖(2008) 对我国廉租房的融资模式展开研究，借鉴美国、新加坡、日本、中国香港地区、英国、德国等住房保障发达国家的经验，提出:“应进一步构建集政府基础性投入、廉租房开发公积金贷款、开发性金融助推廉租房建设和廉租房项目 PPP 模式为一体的，政府、信贷部门、私人机构共同参与的新型2廉租房融资方式。”整个模式以政府的政策性资金(包括: 公共资金投入、政府担保的贷款、贴息的低息贷款)为基础，以民间资本作为建设廉租住房的主体，辅以政府的税收优惠政策，行成一种创新的、各个参与方都有良好激励的 PPP模式。但作者在文中没有特别证明此种模式是否适合中国国情。田一淋(2008) 探讨了 PPP 模式的优劣，认为在 PPP 模式项目中，政府不能很有效的挑选最优项目合作伙伴，而且由于缺乏谈判技巧和双方地位不平等等原因利益分配可能出现问题。若想将 PPP 模式引入我国保障高性住房建设，有必要对 PPP 模式的原有构架进行改进。他在 PPP 模式原有组织结构中加入中间组织，负责组织协调、利益分配等工作，构建了 PIPP 模式。1.2.2 国外研究现状（1）住房保障研究现状国外对于住房保障的研究非常早，相关方面的国外学者不仅研究了有指导意义的理论，还针对具体问题提出了具体的数学模型来分析:Donnison(1967)是比较政策先驱，他提出在不同的经济发展阶段，根据政府在房屋政策中扮演角色不同，可分为:雏生型(embryonic )、社会型(social)与全面责任型(comprehensive)。按照他的理论，包括我国在内的大部分发展中国家都还处在雏生型房屋政策阶段。英国、美国、加拿大、瑞士、澳洲等国处在社会型。德国以及新加坡等由于对住房市场进行全方位介入和控制，属于全面责任型住房政策。Burgess C 1925 )最早提出了住房过滤理论，并用于分析芝加哥城住宅区位选择，但他的理论还不成熟。直到 20 世纪 60 年代，Lowry ( 1960 才给出一个较准确、权威的定义:过滤就是在统一价格指数下，某一己存在住房的实际价值的变化，提出了过滤的主体是住房，而非各收入阶层，是由住房本身市场价值的变化引起的。Sweeney （1974)根据前人研究建立了一个较为成熟的住房过滤模型。模型从厂商角度出发，考虑了不同收入阶层与不同等级住房间的供求关系，反应了住房市场运行的内在规律，被发达国家广泛的应用于对住房政策的研究。（2）保障性住房融资模式研究现状西方学者对融资模式的研究较多，但对某种融资模式和保障性住房想结合3的研究不足。反而是政府部门在这方面贡献较大，将不同融资模式用来发展本国住房保障体系，探索出了不同的适合本国国情的住房保障道路，对我国借鉴意义重大。Darrin Grimsey 和 Mervyn K.Lewis(2004)出版著作对 PPP 模式进行深入研究:他们用文献回顾结合案例分析的方法，对 PPP 模式的起源、PPP 模式和传统采购模式的区别，风险管理，伙伴关系管理等问题深入剖析。最后指出，虽然目前PPP 模式主要被应用于轨道交通、学校、监狱等项目，但这种公私合作的理念也很适合应用于保障性住房的建设。Mao 和 Wang(2012)对中国的保障性住房融资模式进行了全面的研究。他们指出，目前中国的融资模式较为僵化、单一，己经成为至于中国保障性住房持续发展的重要因素之一。建议拓宽融资渠道，多样化融资模式，加强法律保障，加快政府转型等，以保障中国住房保障的可持续发展。1.3 研究内容与方法本文主要内容共分六部分。第一部分:绪论。阐述了研究背景及意义，系统的回顾和总结了国内外学者的观点和当前的研究，并概括了本文所采用的研究思路和框架，从总体上把握全文；第二部是相关理论分析，对保障性住房和 PPP 模式做了解释，为论题提供理论支持；第三部分简单的阐述了我国保障性住房发展现状及融资现状；第四部分分析了 PPP 模式在保障性住房中存在的问题；第五部分则对上文分析的问题做出对策研究，提出了合理化建议；第六部分对全文做出总结。本课题的主要研究方法为文献索引法、归纳总结法，并以网络科技为基础的信息来源作为研究手段，进行多个轮回的研究。（中国期刊网、维普、学位论文数据库和 EBSCO 等查阅相关文献）。2 相关理论概述2.1 保障性住房的概念与分类保障性住房是指政府为了解决中低收入家庭住房困难问题而提供的一种限定供应对象、建设标准、销售价格或者租金标准，具有社会保障性质的住房。对于保障性住房的分类，国内的研究没有统一的意见，本文将保障性住房4分为经济适用房、廉租房和公租房三类，较好的涵盖了目前所有的保障性住房。经济适用房是以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。廉租房指政府向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供的社会保障性质的住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。公租房在经营方法、房屋来源等方面与廉租房类似，但面向的群体有一些区别。公共租赁住房主要面向收入水平不够购买经济适用房，又达不到申请廉租房标准的“夹心”群体，包括刚走出校门的大学毕业生，外地来本地务工群体等。2.2 保障性融资模式概念本文所提保障性住房融资模式，是以有效筹集资金，提高保障性住房供应效率，由政府部门、社会投资者、各种专业服务机构、各类金融机构等各个参与方相互协调、相互配合而形成的一个完成系统。由于保障性住房自身特点导致其可经营性不高，对于私人资本的吸引力较小这就使得如果完全依靠市场来解决住房保障问题可能出现供应不足的情况。住房融资模式被称为房地产业发展的“加速器”，可见融资模式对于房地产发展的重要性。在保障性住房建设中，更是要合理设计适合在我国保障性住房建设中应用的融资模式，减少在保障性住房建设中的效率损失，保证保障性住房建设的资金来源，促进我国住房保障体系快速、健康发展。2.3PPP 模式涵义PPP C Public Private Partnerships，即公私合营，是指以某个项目的完成为目标，公共部门和私人部门行程相互合作的关系。英国政府首先提出 PPP 的概念，并大力倡导和促进 PPP 模式的应用。目前，PPP 模式己经成为各国政府实现经济目标，提升服务水平的重要手段和措施。联合国发展计划署 1998 年给 PPP 下的定义是:PPP 是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。联合国培训研究院的概念是:PPP 涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。美国 PPP 国家委员会的定义，PPP 是指“公共部门和私营部门之间达成的一系列协议，在这协议的基础上，双方发挥各自的优势，分担项目风险，共享收益，以为公众更好的提供公共产品和服务”5。欧盟委员会的定义，PPP 是指“公共部门和私营部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。从以上各机构给出的定义中，可以总结出，PPP 模式具有如下特点：参与方包括公共部门和私人部门，公共部门和私人部门的各参与方为了特定项目的达成相互协作，统一规划，统一协调，发挥各自优势，提供各自的优势资源，并且在项目中共同分享利益的同时共同承担风险。2.4PPP 模式运作流程PPP 是以达到参与方“双赢”或“多赢”为理念的新型融资模式。私人部门的目标是在资金有效利用的基础上，保证一定的合理的利润，并希望与政府部门建立长期、良好的合作关系；政府部门则希望通过 PPP 模式保证公共物品的供给，提高服务质量。PPP 模式通常运行方式如图 2-1：图 2-1 PPP 模式通常运行方式3PPP 在我国保障性住房融资模式现状3.1PPP 在我国保障性住房发展现状选择合作公司确定合作项目项目移交成立项目公司运营管理项目建设项目融资项目招投标6意见对于 PPP 模式应用于保障性住房建设项目的大力推动，体现了国家立志在这一领域采用创新性模式取得跨越式进展的决心。要让 PPP 模式在我国体现出应有的积极作用，一方面要吸取经验教训，在实践中着力解决旧有的以及新暴露出的各种运行障碍，另一方面要在原有路线的基础上，打开思路，开拓创新，进一步促进 PPP 模式在我国相关领域的发展。目前发展来看，PPP 模式保障性住房项目可以用到的资金来源主要有以下几部分：(1)政府部门财政投入我国多年来用于保障性住房建设项目的财政投入主要有财政预算拨款、土地出让金净收益和住房公积金增值收益等。这些财政投入虽然基本能够为项目提供稳定的资金来源，但其本身常常就处于捉襟见肘的状态，过多地用于保障房项目只会严重影响其他有益国计民生的项目正常投入建设。对政府投入过于依赖不是长久之计，在引入 PPP 模式之后，这项投入应逐步退居二线，对通过PPP 模式吸纳进来的社会资本起到一个抛砖引玉的作用。(2)私营部门自有资金私营机构作为实际投资者和 PPP 项目的发起人，需要在成立项目公司时根据股东协议的相关规定，将一定数额的自有资金投入项目，形成项目公司的权益资本。各民间资本向项目投入的资金比例，日后将作为投资回报的分配依据。结合 PPP 模式一般公共项目的己有经验，在实际项目中，自有资金作为项目资金来源所占的比例通常会低于债务形式筹集的资金。(3)债务融资PPP 模式保障房项目的资金来源大部分应由债务融资方式获得，包括银行贷款、发行企业债券、信托融资等。在保障房项目中，政府可以利用自身较高的信用等级为私营机构提供担保，能够大大降低其融资成本，因此债务融资不失为一种良好的资金来源途径。对于一般的 PPP 模式公共建设项目，银行长期借款筹集到的资金占债务融资总额的较高比例，经常在 80%左右，其贷款期限一般大于 10 年。发行企业债券或寻求信托融资也是常用的债务融资渠道，譬如鸟巢体育场项目运用信托收益凭证方式融资 3 亿元。这些经验可以在考虑了保障性住房的特点和现实项目情况的前提下加以借鉴。7(4)资产证券化资产证券化是指以项目未来收益现金流或者特许经营权作为基础资产支持，借此发行可交易证券的一种融资形式。PPP 模式保障性住房项目作为公共基础设施项目，需求能够长期得到保证，且价格在政府部门的监管下不会有大幅波动，可以长期带来稳定而且可以预测的现金流。除此之