小型水利工程管理体制改革经验做法20170626-002

小型水利工程管理体制改革经验做法,戴向前2017年6月,主要内容,一、改革背景二、改革总体要求三、改革进展四、改革做法与经验五、结合实际加快改革,一、改革背景,我国小型水利工程量多面广，功能多样，是我国农村基础设施的重要组成部分，在全面建设小康社会、促进农业现代化、解决“三农”问题工作中具有不可替代的重要作用。,小型水库工程,农田灌溉工程,水土保持工程,（一）基本情况,我国小型水利工程主要包括：小型水库、堤防、小型水闸、农村供水工程、小型农田水利工程及设备等。 结合第一次全国水利普查数据，各地对小型水利工程进行登记统计，符合相关规定纳入改革范围的工程数量为1654万。,小型水利工程数量,纳入改革范围的小型水利工程全国分布,小型水利工程发挥作用突出。 小型水库：我国水库共9.8万座，其中小型水库9.3万座，占比为95%。（总库容9323亿立方米，小型水库库容704亿立方米，占比7.6%）虽然库容小，但小型水库的数量多、分布广的特点，对广大农村的供水、灌溉、抗旱等发挥重要作用。,小型灌区：我国灌区206.78万处，其中小型灌区206万处，灌溉面积3.42亿亩，数量上占99.6%，灌溉面积占35%，为粮食生产发挥了重要作用。 3级以下堤防：3级以下（不含3级）堤防长度为339216公里，占我国堤防长度82.9%，对局部防治洪水灾害，保障群众安全发挥了作用。其他饮水安全工程、水闸、淤地坝等也对人民群众生活生产提供重要支撑和保障。,小型水利工程原有主要管护模式：由农村集体组织负责运行管护，由农民通过投工投劳等方式对工程进行维修养护和更新改造。,（二）管理体制,实行家庭联产承包责任制以来，特别是农村税费改革取消“两工”以来，小型水利工程一直延用的传统管理模式面临严峻挑战。,（三）面临的困境,管理主体的“集体”内涵不清,管护主体虚化、失位、缺位,产权不清、管护主体和责任不明,管护经费缺乏,工程“有人用、无人管、无钱管”，工程效益大幅衰减，严重影响人民群众生活生产和农村经济发展。,一是工程管理主体虚化。村（组）集体作为所有权主体，但村（组）集体既不能从工程获益，又难以组织群众对工程进行维修养护，成为“虚化”的所有权主体。,二是管理责任不明确。小型水利工程具有“公共物品”属性，管理、受益者的责、权、利没有清晰界定；“搭便车”现象突出，导致工程有人用、无人管。,三是工程维修养护经费缺乏稳定的来源渠道。 “两工”取消后，由村（组）集体组织兴修小型水利工程模式难以为继。国家出台了多项政策，但均未能有效解决“两工”取消后小农水工程维修养护资金来源问题。,2002年国务院办公厅转发了水利工程管理体制改革实施意见，在全国范围内启动实施了水利工程管理体制改革。,（四）政策要求,关于“小型农村水利工程管理体制”的要求：小型农村水利工程要明晰所有权,探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制,因地制宜,采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制,具体办法另行制定。,这次改革重点为国有大中型水利工程，小型水利工程虽然纳入改革范围，但改革工作明显滞后。,2011年中央1号文件对小型水利工程管理体制改革提出了明确要求。,深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。,2013年水利部、财政部印发了关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见（水建管2013169号）。,进一步深化小型水利工程管理体制改革，解决小型水利工程产权不清、管理体制不顺、经费不足等问题，建立长效的工程良性运行管护机制，对确保工程安全运行和效益充分发挥，保障人民生命财产安全、促进农业农村全面发展，具有重要的现实意义。,二、改革总体要求,以科学发展观为指导，全面贯彻落实2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神，明晰工程产权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式，建立健全科学的管理体制和良性运行机制，确保工程安全运行和效益充分发挥。,（一）改革的指导思想,到2020年，建立适应我国国情、水情与农村经济社会发展要求的小型水利工程管理体制和良性运行机制。具体目标：,（二）改革目标,建立产权明晰、责任明确的管理体制建立社会化、专业化的多种管护模式建立制度健全、管护规范的运行机制建立稳定可靠、使用高效的管护经费保障机制建立奖惩分明、科学考核的监督机制,本次改革范围为县级及以下管理的小型水利工程。主要包括七类工程:一是库容10万至1000万m3的小型水库；二是流域面积小于3000km2的中小河流及其上兴建的防洪标准小于50年一遇的3级以下堤防，防潮(洪)标准小于20年一遇的海堤及沿堤涵闸；,（三）改革范围,三是最大过闸流量小于100m3/s的小型水闸；四是小型农田水利工程及设备；五是日供水规模1000m3以下的集中式和分散式农村饮水安全工程；六是库容1万至500万m3的淤地坝；七是单站装机容量5万kw及以下的小型水电站。,（三）改革范围,一是明晰工程产权个人投资兴建的工程，产权归个人所有；社会资本投资兴建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；受益户共同出资兴建的工程，产权归受益户共同所有；,（四）改革主要内容,一是明晰工程产权以农村集体经济组织投入为主的工程，产权归农村集体经济组织所有；以国家投资为主兴建的工程，产权归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有，具体由当地人民政府或其授权的部门根据国家有关规定确定。产权归属已明晰的工程，维持现有产权归属关系。,（四）改革主要内容,工程产权所有者是工程的管护主体，应当健全管护制度，落实管护责任，确保工程正常运行。涉及公共安全的小型水利工程要明确安全责任主体，落实工程安全责任。,二是落实工程管护主体和责任,三是落实工程管护经费,原则上由工程产权所有者负责筹集，中央财政可通过现行政策和资金渠道适当给予补助，地方财政可通过公共财政预算、政府性基金以及其他水利规费收入安排小型水利工程维修养护经费。研究制定优惠政策，鼓励和动员社会各方面力量支持小型水利工程管护。完善“民办公助”、“一事一议”等机制，引导农民群众参与小型水利工程管护。,四是探索工程管理模式,针对不同类型工程特点，因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式。各地应健全完善基层水利服务机构，结合实际成立专业化维修养护队伍，组建农民用水合作组织，开展集约化的维修养护服务。在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下，鼓励采取承包、租赁、拍卖、股份合作和委托管理等方式，实施小型水利工程的运行管理。,五是加强业务指导和行业监督,各级水利部门应加强业务指导，有计划地组织技术培训，不断提高管护人员素质，增强基层工程管理单位、农村集体经济组织和农民用水合作组织等的管护能力。 县级水行政主管部门要强化对小型水利工程的行业监督，有效防止水资源浪费和掠夺式经营。,三、改革进展,自2013年深化小型水利工程管理体制改革启动实施以来，各级政府高度重视小型水利工程管理体制改革工作，组织有关部门有序推动小型水利工程管理体制改革各项工作。全国纳入改革范围的小型水利工程1654万处，有改革任务的2534个县（市、区）。,2013年11月，水利部印发了关于公布全国深化小型水利工程管理体制改革示范县的通知，提出在全国选取55个县（市、区）作为全国改革示范县。各省开展省级试点县改革，共255个。,（一）试点工作深入推进,55个全国试点,255个省级试点,255个省级试点县中160个县已完成试点改革任务并通过验收，涉及工程130.36万处，完成验收试点工程113.73万处，验收通过率达87.24%。,通过验收的试点工程87%,55个县级全国改革示范县全部通过验收，验收率100%。,截至目前，全国各地明晰小型水利工程产权的1316万处，占已摸底工程总数的90%。,（二）工程产权初步明晰,农村集体经济组织所有 679.4, 57%,小型水利工程产权结构图（万处）,产权已明晰的工程中，共约有50%维持原有产权归属关系；87%颁发了产权证书。,维持原有产权归属关系49.53%,颁发了产权证书87%,截至目前，全国小型水利工程中已有1060万处明确了管护主体、落实了管护责任，落实率达72%。1055万处工程建立健全了各项管护制度。,（三）管护主体和责任分类落实,1.明确了管护主体、管护责任的工程2.建立健全了各项管护制度的工程,截至目前，全国小型水利工程中，涉及公共安全的604万处工程中，587万处建立了安全责任制、明确了安全管理主体。安全责任落实率达97%。,1.建立了安全管理责任制的工程 2.明确了安全管理主体的工程3.落实了安全管理责任的工程 4.建立了责任追究制度的工程,现有县级水利部门和基层水利服务机构中：841万个单位制定了小型水利工程管理与运行维护监管方案；865万个单位制定了小型水利工程技术指导方案；854万个单位按照监管方案、技术指导方案开展相关工作；833万个单位指导产权所有者制定工程管护制度，履行管理责任。,2016年，全国纳入改革的小型水利工程共落实管护经费125.1亿元，约占应落实管护经费的52%。,（四）工程管护经费渠道进一步畅通,财政预算55.77亿元政府性基金7.37亿元其他水利规费收入6.92亿元土地出让收益计提资金9.23亿元产权所有者筹集48.58亿元,1,3,4,5,与2015年相比，全国小型水利工程已落实管护经费增加了约30亿元，年增长率达31%。,2016年全国小型水利工程管理模式创建情况,（五）创新工程管理模式取得积极进展,2016年，全国共建立基层水利服务机构23万个，建立专门管理单位8.3万个，共有4989个大型水利工程管理单位或专业管理单位接受委托管理，共有454万处工程签订了运行管理合同。,2016年，各地将小型水闸管理体制改革作为改革重点，全面落实管护主体和责任。一是明晰产权方面，全国纳入改革的36万座小型水闸中，32万座小型明晰了工程产权，其中6.5万座已颁发了产权证书。二是管护主体和责任方面，27万座小型水闸建立了安全管理责任制并明确安全管理主体。,（六）改革重点成效显著,三是管护经费方面，15万座建立了财政补助经费奖补机制，落实管护经费4.2亿元，其中财政补助3亿元。四是管理模式方面，实行集约化、专业化管理的小型水闸共17万座，实行社会化管理的8534座，其中5.5万座小型水闸签订了运行管理合同。,四、改革做法与经验,改革涉及水利、发改、财政、农业、国土等多个部门，建立协调高效的工作机制为改革提供有力的组织保障。云南 在省、市、县三级均成立了领导小组，各乡镇也建立了相应的工作机构，明确分工，落实责任。,（一）形成协调有力、运转高效的工作机制,广西,明确改革实施主体为县级人民政府，全区14个市及12个自治区级试点县相继成立了领导小组，各试点县都是以县长为组长，部分县以县委书记和县长同时任组长，一把手亲自挂帅出征，进一步强化了组织领导。,印发了深化小型水利工程管理体制改革工作操作流程，包括改革政策与组织领导、普查与情况摸底、确权登记与颁证、工程管理、监督管理与考评、产权流转、验收与评估，共7个步骤27个具体环节，简洁明了，便于操作。,四川,制定小型水利工程管理体制改革工作流程，把握关键环节，稳步推进改革。目前，已经形成“六步走”的改革流程和做法，即登记造册、分类定性、明确权属、核发证书、整理归档、建立机制。,湖北,全面摸清家底，明确改革重点，为有针对性地出台了一系列改革措施奠定基础。,（二）明晰所有权、使用权，颁发产权证,四川,重点围绕“产权”这个核心，以确权颁证为基础，统筹推进各领域改革。一是完善产权体系；二是全面确权颁证。,一是完善产权体系适应农村土地生产关系调整的需要，精准确权，对小型水利按所有权、使用权“确两权、颁两证”。对集体小型水利工程，所有权归集体，使用权确权到具体受益的村组、协会、组织乃至农户；向家庭农场、种植大户移交工程使用权的，建立管理委托书、经营转让协议书制度，构建“两证两书”产权体系。,二是全面确权颁证制定了统一的所有权证、使用权证等示范文书，指导各地对原有工程权属进行清理认定，初步建成小型水利工程产权网络管理平台。截至2016年底，全省应确权登记的102万余处工程，已确权96万余处。,贵州省,一是将工程产权、水权（水资源使用权）、土地使用权“三权”进行有效剥离，分别颁发相应权属证书。二是为保证小水库和山塘所有者的合法利益，向工程所有者同时颁发工程所有权证和水权证，明确其工程水面和水体的使用权不受水域覆盖范围内土地权属的影响。,三是将国家补助建设的农村小型水利工程划转给农村集体经济组织或明晰给受益农户，工程所有者可将工程“作价入股”、抵押贷款。四是采取政府购买服务的方式，实行物业化管理，减轻政府“管事又管人”负担。五是规范管理产权证，全省小型水利工程产权证书统一设计、统一格式、统一编号、三道防伪，并由专人使用“U盾证书”进行网上申报和审批。,山东省沂源县,夯实了两项基础工作:一是认真开展调查摸底，摸清工程底数。二是明确工程产权，划定管理界线。,以合同、产权证等形式明确了44处个人所有、2199处集体所有、199处农村用水组织所有、12处股东所有，78处国家所有的工程产权，并张贴公示。为水库、河流划定了管理范围和保护范围，为112座水库和15条中小河流埋设了界碑、界桩，镌刻了醒目的管理范围和管理要求，有效地制止了管理范围和保护范围内违法行为的发生。,福建上杭县,一是登记造册。在全面调查摸底的基础上，按照工程类型，分别以村组、乡镇和县为单位，逐一登记造册，建立台账。二是明晰产权。由村（居）委会上报乡（镇）政府，经乡（镇）政府审核后，返回村（居）委会，要求在村（居）务公开栏中进行公示，公示无异议后，由乡（镇）政府发文确定权属。,湖北省夷陵区,按照“依法依规、民办公助、农民主体、建管结合、公益优先”的原则，以承包确权为核心进行经营权改革，通过颁发“水权证”将农村小型水利设施的经营权承包给农户，把水利工程变成农民的“责任田”，形成“水系有人统筹、设施有人管护、用水有人调度”的格局，水利设施长效受益得到保障。,各地结合自身实际和工程特点，厘清小型水利工程的产权归属，明确建设和管护权责，创新管护模式。,（三）权属清晰，责任明确的多种管护模式,浙江省,向工程所有者颁发产权证书，明确工程功能、管理和保护范围、产权所有者及其权利与义务等基本要求，建立工程所有权证、使用权证和管护责任书的“两权一证”制度。,平湖、长兴等县（市）明确工程管护主体为村级集体，各村成立农民水利服务专业合作社，并到工商部门注册登记，由合作社配备管护人员，负责小型水利工程设施管护。,农民水利服务专业合作社,江苏省,分别探索了侧重现代化管理和生态化发展的苏南模式、侧重综合效益发挥和兼顾生态发展的苏中模式、侧重权责明晰和经费落实的苏北模式。,苏南模式 苏南宜兴市采取“四权分开+两线管理”模式，对市管辖的17座小型水库开展“四权”（所有权、使用权、管理权、经营权）分离的管理体制改革试点工作，由市政府颁发小型水利工程产权登记证，并成立了张渚镇小型水库管理中心，统筹区域内13座小型水库的改革发展及日常管理工作。,苏北模式 苏北盱眙县采取“落实四权+四化管理”模式，由县水务局统一收回管理权，分乡镇建立管理单位，成立专门养护公司，实行管养分离。 落实四权：收回所有权、统一管理权、明确使用权、规范经营权； 四化管理：模式化管理、专业化养护、社会化保障、科学化考核。,苏中模式 苏中仪征市采取“专业管理+四位一体”模式，（专业管理模式、专业管理乡镇农村环境长效管护办公室模式、专业管理管护公司模式、专业管理经营主体负责管护模式）整合农业、规划、交通、林业、环保、水利等多部门资金，由水务站和农村环境长效管护办公室分工负责，实现专业化管理与社会化服务的有机结合。,山东省莒县,探索建立了“一个平台、三方联动”的“1+3”联动管理新模式。“一个平台”即成立水利“116”服务热线指挥中心，实行全天候接听，零距离答复，第一时间出巡，限时解决。“三方联动”即建立以莒县清水水利工程维修养护中心为服务载体、以农田灌溉合作社为依托、以水管员为基础的管理体系。,莒县清水水利工程维修养护中心主要通过“政府花钱买服务”的方式，接受工程维修委托，现已承担了129座小型水库的维修养护任务，总投资额达399万元。目前已开通并组建了6个镇级“116”服务热线和水利工程维修养护中心。,湖北省,因地制宜、分类施策积极破解管护难题，探索总结了多种管护模式。 一是因地制宜管理小型水库模式。通过专管机构管理、大中库代管、小流域集中管理、以钱养事管理等模式，整合水库管理资源，提升管理效益。,二是为小型水源工程找“婆家”模式。将小塘堰、小泵站、小水窖等工程一定期限使用权划归受益农户，工程经营管理由受益群体自主决定，并用合同明确权利义务。 三是为小型河道、水闸找“管家”模式。全省推广“河长制”落实政府领导责任。对跨乡镇、跨流域的小型河道及水闸，积极探索以水管单位为管护主体的流域管护机制。,四是为小型渠道找“护工”模式。小型渠道日常管护以村组或协会为单元，共同筹集管护资金，统一制订管护标准、签订管护合同，实行分段管护。 五是为高效节水工程找“保姆”模式。依托农业龙头企业和农业专业合作社等新型生产经营主体，采取“公司+合作社+基地+农户”的经营管护模式，由新型主体和农户共同参与建设管理。,六是为国有水利设施找“物业”模式。积极探索以乡镇或村组为单元，将农田水利等公益性服务与市场接轨，实行“以钱养事”模式向社会力量购买服务，着力构建“乡镇统筹、村为主体、资产托管、民办公助、社会管理”的长效管护机制，提高公共服务质量。,广西柳江县,重点尝试“县水利局+乡镇水利站+家庭式值守人员+小型水库”、“乡镇水利站+协会+小型水利工程”和“国营自来水供水公司+乡镇集中供水工程+用户”管理模式。,天津市,建立了县（区、市）水利（务）局街镇水利站村级农民用水合作组织三级小型水利工程运行管理体系，各负其责，相互合作。,福建省龙海市,建立了市、镇、村三级管护体系，形成“14552”（即一会四队五员五巡查二考核）管护模式，做到工程有人用、有人管、有钱修、有制度、有监督、有考核、有奖罚，服务到田间的工程运行管护体系。,宁夏,在试点中实行“水管单位+农民用水者协会+用水小组+用水户”和“水管单位+土地流转经验户”的管理模式，坚持“输血造血”并举。,多渠道筹集资金，制定符合自身财政实际的管护经费政策，建立稳定的经费保障机制。,（四）多元化的经费保障机制,辽宁,连续两年从省级土地出让收益计提的农田水利建设资金中安排3.63亿元用于工程维修养护，全省选聘村级水管员9726名，工资标准为每年1万元，由省市两级财政全额负担。,湖北,在省级财政每年安排2.5亿元管护经费的同时，逐步构建“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会参与建管”的多元化投入机制，积极尝试通过抵押贷款、股份合作、上市交易等市场化运作，破解经费筹集渠道不畅难题。,广西合浦县,采用“争取中央和自治区财政补助+县本级财政支持+工程收益反哺”方式落实管护经费。,合浦县西北部南国星岛湖(小型水库）,江西兴国县,探索了“水费收取一点、乡里补助一点、县里奖补一点、向上争取一点的”的“四个一点”管护经费保障机制，其中乡级补助资金和水费收入占50%，县以上财政补助50%，并将公益性工程管护补助经费纳入财政预算，明确在土地出让金、河道采砂权拍卖金中按一定的比例列支。,山东省莒县,工程管护经费来源渠道有5个：一是上级财政补助，包括工程维护经费、安管员、水管员补助；二是镇级补助，镇政府给予水管员、安管员每人每年1000元的薪酬补助；三是小型灌区灌溉和镇集中供水水费收入中计提资金；,山东省莒县,四是工程改革回收资金，由改革乡镇专人、专账管理，优先用于工程维护管理；五是社会资金，多为工程承包户自筹。据统计，全县共吸引社会资金72万元。,四川省,探索了“一主三化”管护经费保障机制，整合资源，发展创新。一主是指以县为主体搭建“经费筹集、机制创新”平台。小型水利工程管护经费的筹措由县级制定计划，分步到位。对国有水库等重要工程，由县级兜底。三化是指管护投入多元化、水利资产资本化和以水兴业产业化。,管护投入多元化 采取“财政补助、农业水