转型国家国有企业改革研究

转型国家国有企业改革研究中俄比较的视角理论综述部分一、国有企业基础理论世界各国在不同经济体制下和各个历史条件下都存在国有企业，这说明国有企业有其共性，这正是国有企业理论的立足点（Bos，1986） 。从理论意义上看，国有企业理论可以概括为企业性质、企业行为、企业经营机制和企业制度理论等四个逻辑层面（李建春，2010） ，结合本文研究的课题，这里仅围绕国有企业的性质对国有企业的内涵、定位及存在的一般含义进行综述，旨在搞清楚国有企业的性质解决的问题是什么？国有企业为什么存在？它是一种什么样的制度形式？它与国家制度和企业制度的关系是什么？它的基本社会功能是什么？为什么有了其他的政策工具还必须存在国有企业？首先对西方学者对该方面的研究作文献回顾，然后介绍国内学者的研究，最后给出本文将要研究的国有企业的定义。1. 西方学者对国有企业理论的文献回顾在西方，国有企业理论是伴随着国家干预市场理论成长起来的，作为市场机制的一种补充形式，国有企业是校正市场失灵和推行国家干预政策的产物，它的产生与存在，有着深刻的理论基础。西方不同经济学派对国有企业产生和存在的解释有着一脉相承的体系。德国经济学家李斯特的政治经济学的国民体系一书中系统提出了国家干预理论。李斯特的贸易保护主义理论虽未直接催生出国有企业，但却为市场经济中国有企业的生存奠定了理论基础。与李斯特不同，庇古着眼于国内，他从福利经济学的角度出发，同样也推论出国家干预的必要性。庇古认为，一切社会科学的主要目的都在于如何有助于改善社会状况，增进国民福利，而国民福利取决于两个因素，一是国民净产品，一是国民净产品的配置。由于存在市场失灵，一些产业中的私人企业为了追求私利，而影响了国民净产品的产出。此外，市场机制也难以解决国民净产品的优化配置问题，使得国民福利难以实现配置最优化。为此，国家干预就变得十分必要。在国家干预有多种形式中，建立国有企业是其中重要的一种。在此之后，又出现了凯恩斯的国家干预理论。凯恩斯认为，资本主义社会之所以会发生生产过剩，出现非充分就业，其关键在于社会的有效需求不足，即对于消费商品和投资商品的需求双重不足。而要增加需求，就需要政府通过刺激需求来达到充分就业。政府的刺激手段有多种形式，有财政政策、有货币政策，也有国有企业政策。有许多欧洲国家，就是主要依靠强有力的国有企业政策，使经济走出了低谷，实现了工人的充分就业。在凯恩斯以后，新古典综合派的代表人物汉森、萨缪尔森、罗伯特、索洛、托宾等人，以及新剑桥学派的罗宾逊、斯拉法、卡多尔、帕西内蒂等人，都对国家干预理论的发展有所贡献。比如，萨缪尔森以灯塔为例，提出了对有些部门实行国有化的必要性。而汉森则认为，现代资本主义社会是私人经济与政府经济并存的混合经济制度，这更为国有经济乃至国有企业的存在确立了理论前提。综合来看，西方经济学家认为，随着社会化大生产的高度发展，单纯地依靠市场机制己无法达到资源的最优配置，而传统上将国家管理经济的职能定位为消极的“守夜人”角色，己经难以适应现代市场经济发展的需要，因此，尽管各国的国有企业有着不同的产生背景和特定的任务，但是有一个共同点，即国有企业都是国家对经济发展加以调节和控制的产物。20 世纪以来，尽管国有企业在各国经济总量中的比例时高时低，所发挥的作用有大有小，但是各国都十分清楚地意识到，没有国有企业提供的宏观经济外部性，国民经济的某些部门将难以发挥应有的作用甚至出现混乱，市场经济某些功能的正常作用将受到削弱，国有企业是现代市场经济不可或缺的重要组成部分。而西方现有研究国有企业性质的理论多数是在传统经济学框架下研究市场经济条件下的国有企业 1，可以将国有企业性质分为三大类，即作为企业制度的国有企业、作为国家制度的国有企业 2和作为政策工具的国有企业。他们都讨论国有企业在市场经济条件下国有企业的特殊功能，在理论上也是逐步深入的过程。一是作为企业制度的国有企业，即实现宏观经济功能的国有企业。一部分理论把国有企业作为一种企业形式，他们将现代企业理论作为他们分析国有企业的理论工具，并认为国有企业的首要功能是实现社会整体经济效益的增长。1 因考虑到本文研究的是转型经济国企问题，下文将会梳理国内学者对计划经济条件下国有企业的定性问题，以期讨论制度变迁前后的逻辑。2 这里对其文献梳理工作中部分文献索引取自刘华，国有企业的性质与绩效评价准则，江西师范大学硕士论文，2007新古典经济学认为，私人企业追求个体利益的最大化，往往忽略社会整体利益，国有企业也因此而存在，以弥补“市场缺陷”或弥补“私有产权的缺陷” 。国有企业从事那些技术水平高、投资大、风险高、无盈利和自然垄断的行业，以满足社会公共需求、限制私人垄断、稳定产业基础、增强国际竞争能力、保护国家安全等宏观经济目的。Lange（1936） ，Bruce(1998)都持有这种观点。Young在兼顾社会目标的企业中，也应保留一部分国有性质的企业，如新闻、出版、石油、铁路、供电等，许多企业都应保留国有的形式，只是对部分企业实行民营化；对以利润最大化为主要目标的企业，应实行较大程度的民营化，出于国际竞争和增强产业竞争力的需要，只需保留少数的国有企业；而一些学者已经注意到国有企业的性质是政策工具的含义了，这就是第五种观点。杨瑞龙（2001）把国有企业这种制度安排看作是国家对整体宏观资源配置效率实施控制的政策工具。 。 “过渡转型时期的国有企业是国家实施渐进改革、控制改革速度、控制改革路径以及实施宏观经济政策的工具。 （刘元春，2001） ”。 “国有企业本质上是反市场的，那么与其说国有企业是一个企业 ，倒不如说国有企业是国家实施宏观调控的工具。 （杨灿明，2001） ”。 “国有企业是一种政府参与和干预经济的工具与手段,是政府针对出现或可能出现的市场失效问题而代表公众利益所采取的诸多政策举措的一种。在这个层面上,国有企业与政府影响经济的其他手段,比如,对企业的补贴、产业政策、管制政策等,都是同质的制度安排（黄速建，余菁，2006） ”。然而，这些零散的理论都是在研究具体问题时描述的，不具有系统性。这里我们对中西方学者的观点作比较。西方经济学家认为国有企业是国家对经济发展加以调节和控制的产物，若没有国有企业提供的宏观经济外部性，国民经济的某些部门将难以发挥应有的作用甚至出现混乱，市场经济某些功能的正常作用将受到削弱，因此国有企业是现代市场经济不可或缺的重要组成部分，是市场经济中重要的调控手段和政策工具。特别是公共选择理论讨论了国有企业作为国家制度的功能，而把国有企业当作政策工具来看准确地表达了国有企业的性质，我们认为这在当今世界具有普适性。而且通过对现有的国有企业理论进行比较，我们仍然可以看得出他们之间的区别和联系，并显示出将国有企业当作政策工具这一理论有更为强大的理论和现实意义。因此，在理论上，我们可以把国有企业这种制度形式看作国家制度与企业制度的交集，这样的理论界定可以让我们更方便地找到分析这个问题的工具，也是本文建立分析框架的基础。3. 国有企业的内涵界定通过以上理论的回顾，我可以知道，作为一种特殊的制度安排，国有企业与国有经济在世界各国普遍存在，并已成为世界经济及各国国民经济中一支重要力量。国有企业不仅在各国的公共领域如邮电、电力、煤气、自来水等行业大量存在，在一些国家的竞争性行业，出于战略或其他原因也存在着国有企业。但各国对于国有企业的界定也有所不同，我们从各国规章界定角度进行梳理。1980 年欧共体法规指南中对国有企业的界定是“国有企业为政府当局可以凭借他对企业的所有权、控制权及管理条例，对其施加直接或间接的支配性影响的一类企业” 。英国国有化工业特别委员会规定国有企业应具备以下条件:(i)这些企业归国家所有，或国家拥有能够对它实现控制的足够股份；(ii)国有企业应由各自组成的董事会进行管理，董事会由政府任命；(iii)国有企业的收入大部分不是依靠国会直接拨款或财政部的补贴。在法国，国有企业必须满足三个条件:(i)国有企业的财产所有权归国家，国家能够对国有企业施加支配性影响；(ii)国有企业具有独立的法人地位；(iii)国有企业从事独立的工商经营。新加坡则这样界定，根据商业原则成立，其所有权和有效控制权全部或部分属于政府部门和公共机构或其派生机构的组织。世界银行政策研究报告(1997)将国有企业定义为“国有企业是政府拥有或控制的，从产品和服务的销售中创造主要收入的经济实体。它可以按照与政府的关系划分为三类企业，即政府部门自接运作的企业，政府直接或间接通过其他国企业掌握其主要股份的企业；虽然国有股份较少，但政府通过剩余价值的分配能有效控制的企业” 。在我国，通常所指的国有企业是指国家独资或国家控股的企业，其中国家独资企业是指企业全部资产归国家所有，并按中华人民共和国企业法人登记管理条例规定登记注册的从理论上说非公司制的经济组织，包括国有企业和国有独资公司；国有控股企业是指混合所有制企业中国有资产(股份)相对其他所有者中的任何一个所有者占资(股)最多的企业。国有企业与非国有企业相对应，一般具有以下特征:（i）国有资本占控制地位；（ii）有企业能够直接或间接地施加支配性影响；（iii）国有企业一般具有法人地位；（iv）国有企业收入主要是通过从事工商经营活动获得的；（iiv）国有企业一般具有双重经营目标，即盈利目标和社会目标。结合文献回顾及规章梳理，现界定本文研究的国有企业的含义。本文研究的国有企业是一种为实现国家某种政策目标的制度安排，是企业制度与国家制度融合衍生出的一种组织形态，它的产生和发展与国家在特定时期、特定领域、特定环境的特殊意志密不可分。二、国有企业改革（私有化）的传统经济理论基础在中国，由于意识形态方面的原因，人们很少用私有化来解释说明国有企业产权改革的情况，取而代之的是股份公司化或民营化；与此相反，俄罗斯的国有企业产权改革在各种文献中都直接被冠之以私有化（刘洪钟，曲文轶，2001） ，这里还包括其他西方国家和转型经济体。传统经济理论对国有企业改革的探讨多数也是对私有化的探讨，这里一并梳理。1产权理论 4。西方现代产权理论是对国有企业进行私有化改革的理论基础之一。 “作为新制度经济学派的一个分支，是在批判传统的西方微观经济学和福利经济学的一些根本缺陷的基础上，对新古典经济理论进行修正、扩展而逐步形成的，代表人物有科斯、诺思、威廉姆森、德姆塞茨、张五常等。产权理论以产权和制度为主要研究对象，着重分析现代市场经济中产权及其结构和安排对资源配置及使用效率的作用和影响（刘杨，2008） ”1960 年，科斯发表一篇名为“社会成本问题”的文章，这篇文章和他在1937 年曾发表的“企业的性质”的文章使他成为诺贝尔得奖主。如果那篇“企业的性质”的文章己经开辟了新的一个经济学派，即交易费用经济学，那么科斯在“社会成本问题”中所揭示的内容则为西方产权理论的拓展奠基了非常重要的基础。产权理论所讨论的核心是外部性问题。20 世纪初，英国经济学家庇古首先将外部性引入新古典理论。他发现当外部性发生时，私人收益大于(小于)社会受益而私人成本小于(大于)社会成本，导致市场失灵。庇古提出克服市场失灵的对策是政府进行干预，向制造损害的一方收税(或给予补贴)。科斯对此提出了质疑，因为这样的对策需要付出成本，如果付出的成本不足以弥补由此获得的收益，那么对于社会仍然是不经济的。从而，他认为内部化外部性最有效的途径是要界定和实施产权。这正是“社会成本问题”的核心内容。经济学家已经给“产权”下了很多定义，其中比较有代表性的是诺斯、德姆塞茨、巴泽尔、阿尔钦以及菲吕博顿 5等人的定义。虽然，经济学家关于产权的定义可以说是仁者见仁，智者见智，但是他们的共同点是都将产权看作一种发生在人与人之间的交易过程中、规定某个人关于财产的权益和义务的权利。所以从经济学意义上讲，一种产权结构是否有效率，主要视它是否能为在它支配下的人们提供将外部性较大内在化的激励。从宏观上分类，产权有共有产权、国有产权和私有产权三种形式。共有产权和国有产权都导致了很大的外部性，并缺乏某种激励4 这部分理论综述主要参考了盛洪，现代制度经济学，上册，北京大学出版社，2005；张五常，经济解释-制度的选择；埃格特森，经济行为与制度，商务印书馆，2004 以及作者本人硕士毕业论文，辽宁省国有资产管理体制改革研究，20085 参见科斯、阿尔钦、诺斯等:财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集 ，上海人民出版社、上海三联书店，2005 年版，第 201-248 页。使外部性内在化；而在私有产权下，私产所有者在做出一项决策时，他会考虑未来的收益和成本倾向，并选择他认为能使他的私有权利的预期现值最大的方式，来做出使用资源的安排，从而提供了将外部性较大内在化的激励。产权理论指出，市场上的一切交换实质上都是产权的交换，在公共部门中个体之间要进行产权转让存在着实际困难，而对私有财产进行这种产权的转让则要容易得多，也就是说，只有明晰的私有产权，才能够保证这种交换的顺利进行，并充分发挥产权的经济效率功能，使资源从使用效率低的部门向使用效率高的部门转移。科斯的产权理论引伸出只要产权明晰，交易成本为零，不论初始产权如何分配，有关当事人都可以通过谈判和协商来清除有害的外部影响，实现资源的有效配置。 “科斯定理对资源配置的有效性论述，迎合了广大发展中国家迫切希望取得经济增长的心态，对这些国家的经济改革政策产生了巨大的影响（何立胜，刘永焕，2006） 。 ”现代企业理论从企业内部的组织结构上也分析了产权制度对微观经济效益的影响。现代企业制度的一个显著特点就是所有权与经营权的分离，委托代理关系成为企业组织结构的核心。产权明晰是剩余索取权的基础，剩余索取权和资产风险会使委托人对选择代理人高度负责，并为了自身利益最大化会给代理人以尽可能到位的激励，使代理人能够按照委托人的目标函数行事。国有企业的产权被认为是不明晰的，从而一定程度上导致了委托代理问题严重，企业效率低下。所以，需要对国有企业进行产权改革，形成明晰的产权结构体系，提高企业的运营效率。俄罗斯东欧中亚国家的私有化就是建立在产权理论的基础上的，这些国家企图通过私有化将外部性问题严重的国有产权转变为外部性问题较小的私有产权，把缺乏动力和效率的非排他性产权转化为资源配置效率较高的排他性产权，来提高企业竞争力。在上述主流的产权经济学家的分析中,隐含着一个假定前提,即一个充分的市场制度的存在（刘洪钟，曲文轶，2001） ，在转型国家国有企业改革问题上，以科斯定理为代表的产权理论与这些国家实际情况是相背离的。主要体现在一是科斯定理的核心假设“零交易成本”一旦被放宽,其他进行资源配置的方式马上就可能更有效。对于转型国家来说，私有化的成本和私人部门间产权再交易的成本可能大于进行国有经济部门内部调整的成本，中国保留大量国有经济部门并通过内部调整实现一定的效率改善就是证明；二是科斯定理建立在存在有效产权交易机制的假设上。对于转型国家,建立有效的市场交易制度本身就是转型需要完成的根本任务之一；三是科斯定理表面看只是一个中性的经济学理论,但实际上以个体间谈判解决利益冲突的主张建立在财产私有制的前提上。这明显地体现出了科斯作为一名资产阶级经济学家的局限性，且含有意识形态成分，在根本上是认为只有资本主义社会的完全私有制才能实现效率最优。对于转型国家来说，科斯定理可转化为如下的所有制改革政策主张，即要实现效率改善,政府就必须全面迅速完成私有化；四是科斯定理下的交易均衡条件过于乐观。不管如何设想市场或政治中的谈判引起的收入分配，当所有谈判结束时，其结构必然是帕