代建项目的全过程造价审计及资金监管研究

代建项目的全过程造价审计及资金监管问题研究摘 要为了实现公共工程建设管理的专业化，加强公共工程建设管理业务的市场化程度，提高公共工程的投资效率，我国正在积极推行“ 代建制”的建设管理模式。但在“ 代建制 ”管理模式 实施的过程中，存在着不少 问题，集中体现在代建项目的竣工审计和资金监管的核心能力难以适应全过程代建工作的要求。为了解决这一问题，提出了代建项目全过程造价审计及资金监管模式，通过采用归纳总结法、对比分析法等方法，力争多角度、全方位阐述代建项目全过程造价审计要点，达到在最短的时间内完善代建项目核心能力的目的。本文首先通过文献综述对造价审计及资金监管的相关理论进行了概述，并界定了全过程造价审计的范围，将其划分为建设前期、实施期、竣工期三个阶段。然后针对每个阶段拟解决的问题进行研究，提出了对应的审计内容和措施建议及相关理论框架。1.建设前期审计和资金监管的重点是项目资金到位情况、项目可行性研究报告的合规性、 设计概算的准确性等。2.实施期审计和资金监管的重点是代建人及施工招投标的合理合规性、合同履行情况和项目概算的执行情况、内控制度的建立和执行情况、设计变更与现场签证，以及 资金的使用情况等。3.工程竣工期审计和资金监管的重点是甲乙双方的工程结算、设备材料使用情况、竣工结算报表编制等。最后，本文对全过程造价审计风险进行了风险识别，通过对审计风险成因进行分析，有针对性的提出审计风险的具体控制方法。通过本文的研究，力求能够为以后全过程造价审计及资金监管提供借鉴，进而提高建设工程实施的透明度和公信度，达到合理确定工程造价，最大限度地发挥投资效益，避免资源浪费的目的。关键词：代建项目 全过程造价审计 资金监管 审计风险Research on the Whole Process Cost Auditand Financial Supervision of Agency Construction ProjectsABSTRACTIn order to realize the specialization of public project management, strengthen the marketization of construction management business, and enhance the efficiency of public project investment, the mode of “Project Agency-Management”(PAM) is extending to take the place of organizational system in our country. Many questions still exist while the implement of PAM. The most prominent problem is that completion stage cost audit and financial supervision cannot fit the requirement of agency construction project. To solve the problem, we offer the mode of whole process cost audit and financial supervision in agency construction project. It will achieve the goal of promoting cost audit and financial supervision in agency construction project within the shortest time through expounding key point of cost audit from different views by the way of comparative analysis method, conclusional summary method, etc.This thesis firstly outlines cost audit and financial supervision through literature review, then defines the scope of whole process cost audit and divides the whole process cost audit into three parts: pre-implementation stage, concurrent stage and completion stage. Then aimed at the problems could be solved in each stage, the relevant theoretical frame , audit content and methods are raised.1. Key points of cost audit and financial supervision in pre-implementation stage are the availability of finance, the normalization of project feasibility study report, the accuracy of design budgetary estimate, etc.2. Key points of cost audit and financial supervision in concurrent stage are the compliance of construction-agent bidding and construction bidding, the implementation of contract, the implementation of project budgetary estimate, the establishment and implementation of internal control system, design change and on-site visa, the usage of financial, etc.3. Key points of cost audit and financial supervision in completion stage are the valuation of construction work by both parties, using situation of equipments and material and the establishment of settle statement, etc.Finally, this thesis identifies the risks related to the whole process cost audit. After analysis, this thesis raises the detailed methods for risk control.Through research, this thesis illustrates the problems exist in the agency construction project and it provides references for the whole process cost audit. It also provides the transparency and public trust and then reached the purpose of identifying the engineer cost reasonably, maximizing the revenue and avoiding the waste of resources.Key Words: Agency Construction Project Whole Process Cost Audit Financial Supervision Audit Risk目 录第一章 绪论 .11.1 研究背景及意义 .11.1.1 研究背景.11.1.2 研究意义.21.2 文献研究 .31.2.1 审计主体及职能的研究现状.31.2.2 代建项目全过程造价审计的研究现状.41.2.3 代建项目各阶段造价审计的研究现状.51.2.4 代建项目资金监管的研究现状.61.2.5 代建项目审计风险的研究现状.61.3 论文结构框架 .71.3.1 研究范围的界定.71.3.2 研究内容.111.3.3 技术路线图.12第二章 代建项目全过程造价审计及资金监管的理论分析 .142.1 代建项目的内涵和特点 .142.1.1 代建项目的概念.142.1.2 代建项目的基本要素.142.2 代建项目全过程造价审计的理论.162.2.1 代建项目的全过程造价审计范围.162.2.2 代建项目的全过程造价审计的过程划分.162.2.3 代建项目的全过程造价审计风险管理.162.3 代建项目资金监管的概述 .172.4 代建项目全过程造价审计及资金监管的基本内容 .192.4.1 代建项目全过程造价审计和资金监管的依据.192.4.2 代建项目全过程造价审计和资金监管的程序.19第三章 代建项目建设前期造价审计及资金监管 .223.1 代建项目决策阶段造价审计及资金监管 .233.1.1 代建项目的决策阶段造价审计及资金监管存在的问题.233.1.2 代建项目的决策阶段造价审计及资金监管的分析.243.1.3 代建项目的决策阶段造价审计及资金监管的措施建议.263.2 代建项目设计阶段造价审计及资金监管 .273.2.1 代建项目的设计阶段造价审计及资金监管存在的问题.283.2.2 代建项目的设计阶段造价审计及资金监管的分析.293.2.3 代建项目的设计阶段造价审计及资金监管的措施建议.31第四章 代建项目实施期造价审计及资金监管 .344.1 代建项目招投标阶段造价审计及资金监管 .344.1.1 代建项目的招投标阶段造价审计及资金监管存在的问题.344.1.2 代建项目的招投标阶段造价审计及资金监管的分析.354.1.3 代建项目的招投标阶段造价审计及资金监管的措施建议.384.2 代建项目施工阶段造价审计及资金监管 .404.2.1 代建项目的施工阶段造价审计及资金监管存在的问题.404.2.2 代建项目的施工阶段造价审计及资金监管的分析.424.2.3 代建项目的施工阶段造价审计及资金监管的措施建议.44第五章 代建项目竣工期造价审计及资金监管 .495.1 代建项目的竣工阶段造价审计及资金监管存在的问题 .495.2 代建项目的竣工阶段造价审计及资金监管的分析 .495.2.1 审计目的.495.2.2 审计内容.505.2.3 审计方法.505.3 代建项目竣工阶段造价审计及资金监管的措施建议 .51第六章 代建项目造价审计及资金监管的风险分析和防范 .546.1 代建项目审计风险的识别 .546.1.1 审计风险的内涵及特征.546.1.2 全过程造价审计风险的确定.546.2 代建项目审计风险的分析 .566.2.1 审计风险形成的客观原因.566.2.2 审计风险形成的主观原因.566.3 代建项目审计风险规避及防范措施 .57结论与展望 .59参考文献 .60致 谢 .63外文资料 .64中 文译文 .69天津理工大学 2011 届毕业论文1第一章 绪论1.1 研究背景及意义1.1.1 研究背景1代建项目发展趋势随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由一体化的模式逐渐向着职能分离的模式转化，代建制模式应运而生。所谓代建制，是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。近年来，随着中华人民共和国建筑法、国务院关于投资体制改革的决定（下文简称决定）、各省市政府投资项目实行代建制管理办法等法律法规及政策规章的颁布，以及全国各地开始政府投资建设工程代建项目管理模式的试点工作并取得显著成效，代建项目的推广已成为必然趋势。厦门作为全国最早的代建项目试点，以北京、青岛等5个省市为例分析了代建项目的投资情况及实施范围，如表1.1所示。表 1.1 全国代表省市代建项目实施情况一览表Table 1.1 List of agency construction project implementation of representative provinces and cities省市名称开始时间 代建项目投资情况 政府规定必须实施代建项目的工程范围厦门 1995年 2005 年2008 年 7 月，累计开展代建项目 114 项，总投资额约为 1215 亿元土建投资总额 1500 万元以上的市级财政性投融资建设的社会事业项目实行代建制，财政投融资的其他建设项目逐步实行代建制度。青岛 1998年 截至 2008 年 7 月，累计开展代建项目 70 项，总投资额约160 亿元项目总投资 1000 万元及以上且财政性资金占项目总投资 50%及以上的非经营性项目（不含单纯设备购置项目）以及市政府规定的其他项目。北京 2002年 截至 2007 年底，累计开展代建项目 65 项，总投资额约65 亿元总投资 3000 万元以上且政府投资占 70%以上的单个或同类捆绑项目实行代建制，涉及国家安全、保密、防灾抢险的除外。河北 2002年 截至 2008 年 7 月，累计开展代建项目 16 项，总投资额约20.2 亿元使用省财政性资金（含中央预算内资金和国债资金）占项目总投资 50%以上且总投资 500 万元及以上，或不足 50%但总额达到 2000 万元及以上的非经营性项目。 浙江 2005年 截至 2008 年 6 月，累计开展代建项目 25 项，总投资额约为 27.4 亿元投资规模在 500 万元以上的办公业务用房及培训、教育中心、社会事业项目、政法设施项目、公用事业项目。资料来源：自行绘制2代建项目造价审计的问题代建项目造价审计是指审计重点放在对工程竣工验收后的结算审计，是一种事后的审计监督，工程前期可行性研究、经济评价、招投标、施工阶段审计部门没有完全介入，整个工程实施过程出现了监督视野中的“盲区” ，国家有关工程审计法规不能及时地贯彻执行，容天津理工大学 2011 届毕业论文2易形成施工、监理、造价、管理、审计相关脱节，其结果是出现“图纸一变再变、概算一调再调、投资一增再增、工期一拖再拖”的局面 1。虽然造价审计人员在项目竣工阶段严格审计工程造价，对控制工程造价、节省建设资金发挥了巨大作用。但是，这种依赖于工程施工阶段审查预、结算为唯一途径来控制工程造价的方式却存在明显缺陷：只能发现对那些因设计不科学、不合理、脱离实际造成的拖延工期、投资浪费等事项，而不能纠正改变，不能使已发生的偏差消失，更不能预防偏差的发生，只是被动地控制工程造价。我国现行的代建项目造价审计及资金监管仍存在大量的问题，例如项目决策缺乏科学的依据，设计阶段的造价管理缺乏约束机制，施工管理不力等 2。全过程造价审计及资金监管能够对整个项目各环节的程序监督控制，工程项目合规合法，工程总造价有效控制在成本控制目标之内，并顺利完成竣工决算，由此可见，对全过程的造价审计及资金监管进行深入研究是很有必要的。1.1.2 研究意义1代建项目的造价审计能够提高项目管理水平及资金监管效率代建制模式是结合我国国情，优化资源配置，提高政府工作效率，预防政府腐败的有效模式。代建项目的实施为我国项目管理水平的提升，与国际项目管理的接轨提供了一个制度支持。从长远看来，代建制模式的实行，使得更多的项目管理公司有了全局性管理项目的经验，促进了我国项目管理水平的提升 3。代建项目造价审计是指有独立的审计机构和审计人员接受委托或者根据授权，依据政策法规和相关的技术经济指标对建设项目建设活动过程进行的技术经济审核、监督和评价，促使建设活动过程中的受托经济活动得以全面有效地履行 4。由于代建项目的特征、内容与普通建设项目相比，存在“投资、建设、管理、使用”职能相分离、多为政府投资项目等不同之处，所以缺少成熟的、系统的代建项目的造价审计可套用模式。政府投资项目代建制作为新兴的项目管理模式，由于专业化管理单位对建设实施阶段的影响，采用传统的线对线的管理方式显然是行不通的 5，所以，针对每一个工程的实际情况，应动态调整管理过程中出现的问题，引入全过程、全寿命周期成本控制的理念，以满足使用功能和做好造价审计工作。综上，造价审计及资金监管可以解决代建项目易出现的资金利用率低等问题，因此有必要进行全过程造价审计及资金监管。2代建项目全过程造价审计及资金监管的研究意义代建制对政府投资项目引入了严格执行以合同管理为核心的法律约束机制。在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在代建合同中一经确定，便不得随意改动，代建人将全心全意做好项目控制工作。而业主则侧重于监督合同的执行和代建人的工作情况，无需再抽调人员成立基建班子，能够从烦琐的项目管理事务中解放出来，既便于集中力量完成本职工作，又能够加强对项目建设工期、质量和资金合理使用的监督和管理，促使代建人在施工单位、监理单位、主要设备、材料等的选择上严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度。这就在很大程度上避免了其中一方说了算的现象，有力地规范了政府投资项目天津理工大学 2011 届毕业论文3的管理行为，也进一步推进全过程造价审计的必然趋势。目前文献中系统研究代建项目全过程造价审计的论文不多，部分涉及到代建项目全过程造价审计的论文也仅限于概念性探讨阶段，实用性不强。代建项目的造价审计在市场经济的环境中不断变化与运动，所以，代建项目全过程造价审计作为一种全面的、动态的审计方式，能够适应市场的发展，保证代建项目在计划投资金额内完成建设。由此提出了本文的研究内容是代建项目的全过程造价审计及资金监管问题。1.2 文献研究1.2.1 审计主体及职能的研究现状1.建设项目的造价审计要素的研究现状根据建设项目的审计的概念，审计包括审计主体、审计客体、审计目的、审计职能和审计方法五个要素 6-7-8。对审计各要素的研究内容，如表 1.2 所示。表1.2 建设项目的造价审计的研究概述Table 1.2 List of construction project cost audit research summaries序号 审计要素 要素内容1 审计主体 国家审计机关及审计人员；企业内部审计机构及内部审计人员；服务业的造价咨询人员2 审计客体代建单位充当代建项目建设期的法人，代建单位有通过招标选择确定勘察、设计、监理、施工、采购、供货等单位，并实施监督和管理的权利。因而，代建制制度下，审计客体是代建单位，并延伸到投资方、使用单位、勘察、设计、监理、施工、采购、供货等单位3 审计目的 对建设过程中建设活动的真实性、合法性和有效性进行监督和控制，降低建设、管理和投资的风险，确保项目目标的实现4 审计职能 审计的基本职能包括经济监督、经济评价、经济签证等5 审计方法 审计的主要方法有方案比较法、概预算法、观察法、核对法、重点审计法、现场抽查法等资料来源：根据文献6-8自行 绘制2.国内外对审计职能的研究现状审计职能研究方面，国外对审计职能的研究起步先于我国。自 20 世纪 80 年代以来，国内外部分学者对审计职能的描述，如表 1.3 所示。天津理工大学 2011 届毕业论文4表 1.3 国内外学者对建设项目的造价审计职能的研究概述Table 1.3 Domestic and overseas scholars research overview of project cost auditing function 作者 观点提出 时间 对造价审计职能的概述Pomeranz9 1983年从设计开始至竣工结束整个过程中对工程进行严密的监控是控制费用成本和防止工期拖延的有效方法，预先审计能够来提高管理层决策能力的且应贯穿于整个工程寿命中。Arnold