浅谈目前我国PPP模式的运用所存在的问题

浅谈目前我国 PPP 模式的运用所存在的问题陈玉荣完备的公共基础设施, 对城市经济、社会和环境发展有着重要影响，是城市可持续发展的重要基础。面对社会需求迅猛攀升，政府财力不足的局限，尤其是受到全球金融风暴的影响，完全由政府提供公共基础设施的投融资、管理、设施维护等事务使得政府财政捉襟见肘。对公共基础设施的建设进行有效改革，提高效率和服务质量，以便更好地满足社会的需求，成为亟待解决的关键问题。采取公私合作的 PPP 模式进行城市基础设施的建设与运行,将适度的市场竞争与政府规制相结合, 可以在实现社会福利的同时也给企业带来利润, 同时也能够增强公共基础设施可持续发展的能力。一、目前我国 PPP 模式的应用现状。为了减轻政府的财政压力、优化资源配置、提高生产率，从 90 年代中期开始，我国一些地方政府就开始了尝试在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资，并在 2003 年前后在全国掀起了公私合作的浪潮。 公私合作制(PPP)已经被实践证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径，国家越来越重视公私合作制(PPP)改革。相关资料显示：2002 年，成都市政公用局将 6 条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖；深圳市在水利、燃气、公交、电力等领域进行国际招标，实行特许经营。2004 年底，五家试点公用事业单位完成了招募引资工作；广州市政府通过合资、合作、参股、项目法人招标、BOT、BOR 等方式，允许个体、私营经济主体投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业；上海友联联合体获得了上海市最大的污水处理项目污水处理厂 20 年特许经营权，负责此项目的融资，建设以及 20 年特许经营权内的运营管理。2005 年以来，北京通过实行新建基础设施项目特许经营，有10 个项目实现市场化融资 50 亿元；通过向国内外公开推出 387个北京奥运经济招商项目，签订协议 55 项，协议金额达 223 亿元。到 2008 年的总投资达 2300 多亿的公共事业项目中的大多数，都将以项目法人招标（特许经营）的方式进行。总体来看，PPP 模式已逐渐被国人接受，国内对 PPP 的认识也正在逐步提高，并且愿意尝试这一模式。但是由于 PPP 模式引入的时间并不长，在应用中还存在着诸多的问题，尚需要完善和改进。二、PPP 模式在我国公共设施建设的应用中存在的问题1.缺乏专门的适用于 PPP 模式的法律法规。PPP 项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。但现阶段中国尚没有成文的关于 PPP 应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对项目 BOT 而不是针对 PPP 模式制定的，而且多为部委规章或地方性管理条例，这种开放式的构架不利于国家对 PPP 项目的统一管理，而过多的管理办法也可能出现相互矛盾。同时，对于 PPP 项目运作过程中的诸多具体问题等均未涉足，客观造成国际上 PPP 项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。法律不健全、不完善是制约 PPP 模式在中国发展的主要障碍。2.政府在公共设施建设中占主导角色。目前，在我国城市公共设施的建设运营过程中，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能，很容易在具体的工作中产生混淆。政府的职能混淆为发展公共事业带来许多不利。3.在公共设施建设过程中低效与寻租现象普遍。由于政府自身的运行以及向公众提供公共产品存在交易成本，且政府系统缺乏明确的绩效评估体系， 因此在公共设施建设过程中，常会出现“政府失灵”的现象。政府官员也是理性的经济人，公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。比如，由于现在还没有一套统一的流程规范，因此，政府官员有时会为了获取更多的利益而为 PPP 模式在应用过程中设置繁多的名目以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。4.私人部门融资存在障碍。相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私人部门的融资困难，严重地制约了私人资本投资于公共事业项目。另外，PPP项目风险的分配难以达成一致。PPP 模式在实际的应用中公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。3.国外 PPP 模式的经验借鉴。英国作为 PPP 模式的发源地，是采用该模式的最典型、最前端的国家。在英国，采取 PPP 模式进行城市公共设施建设取得了不俗的成绩：80%的工程项目按规定工期完成,20%未按期完成的，拖延时间最长没有超过 4 个月，而常规招标项目按期完成的只有 30%；同时，80%的工程耗资均在预算之内，20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案，而按一般传统招标方式工程耗资在预算之内的只能达到 25%。目前，基于 PPP 模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域。按照英国的经验，适用于 PPP 模式的市政工程的范围被确定为交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理等。这项划分对于PPP 模式在世界范围内的应用都起到了指导作用。美国是一个法制比较健全的国家，各项品目众多的法律条款是美国社会各项生产活动的前提和保障，也是美国运用 PPP 模式进行城市公共设施建设的一个亮点。美国政府将建设城市公共设施的有关项目通过合同承包给私人部门进行，由私人部门进行生产与经营，其产品由政府购买。合同贯穿于 PPP 模式施行的整个过程，通过合同来确定利益相关方的权责划分以及利益分配，将各方的诉求以清晰的合同条款加以明确，可以减少纷争，简化流程，具有法律保障效力。这些经验对于我国在如何完善合同法等方面都有借鉴意义。4.PPP 模式在我国公共设施建设中应用的改进建议。结合目前PPP 模式在我国应用存在的问题和国外的先进经验，PPP 模式的应用应该从以下几个方面进行改进。1.建立健全法律体系。健全的法律制度环境是 PPP 模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP 模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，有必要建立一套执行 PPP 项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程公开与公正。政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。2.转变政府角色定位，合理界定公私作业边界.2010 年 5 月，国务院颁布关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见(即“新 36 条”)，鼓励民间资本进入公路、水运、港口码头、民用机场、城际轨道交通等基础设施建设。“新 36 条”对民间资本进入绝大部分行业投资不再限制，但真正操作起来，仍然困难重重。在公共服务领域，民间资本多受歧视，常常遭遇不切合实际的技术条件、人员资格、注册资金等进入这些领域的实际门槛。即使在为数不多的 PPP 模式实践中，多把机会给予外国投资者，严重制约了国内民间资本参与 PPP 项目的意愿和可能性。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。3.形成有效的监管体系.政府监管是一套行之有效的监管体系中最主要的组成部分，发挥着极为重要的作用。当然，通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，所以政府也必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则。值得注意的是，在运用 PPP 模式进行我国城市公共设施建设的过程中, 所有涉及的利益相关方必须都要纳入监管的范围。因此,应该确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保 PPP 模式能够健康有效地应用实施。4.完善投资市场.采用 PPP 模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。因此，政府推进 PPP 模式非常需要专业机构的支持。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的 PPP 交易流程，对项目的运作提供技术和相关政策支持，另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。5.建立有效的风险分担机制.风险转移和风险分担是 PPP 模式的核心环节。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。6.放宽政府扶持政策.PPP 模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域, 不是简单“国退民进”。在公共基础设施建设中, 不仅要欢迎国际大型的私营部门和财团参与, 也鼓励国内一些有实力的私营部门参与进来。政府应出台优惠的特许权政策, 比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发, 让投资者确实感到有利可图, 这样才能真正吸引外资。另外，政府部门作为 PPP 模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理，控制工程质量、进度和投资规模，达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式,超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作, 对项目起导向作用,使改革的成果落到实处。7.加强人才培养.PPP 模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，PPP 模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在我国 PPP 模式尚属新生事物，并具有国际融资项目的性质，我们在这方面经验不足。因此要着重加强复合型、开拓型人才的培养，增强私营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。总之，通过以上分析可以看出，在公用事业领域中加强推广应用公私合作制，是已经得到了学界认可并被实践证明了的成功做法。然而，对于公私合作制在哪些具体性质的项目上适宜采用、对具体项目应该使用何种类型的合作