新农村建设的发展演变与建设进程

新农村建设的发展演变与建设进程中国的城乡二元结构是具有中国特色的社会结构形式，近年来在中国轰轰烈烈开展的“新农村”建设正是在这一背景下的产生的新一轮城乡建设热点，从某种程度上看，这也是一次涉及国家经济形式、政策体系、住房建设、保障体系等等方面的一次影响深远、全面的社会变革。政策背景中国从 1958 年开始实施的户籍制度，通过户籍制度把我国城市和农村分成两个社会，即城乡“二元社会”结构，城市和农村的居民因为户籍的不同而享有不同的待遇。中国的户籍制度是中国人口管理的基本制度，每个中国公民都必须有相应的户口本，这一政策甚至早于身份证制度，也就是说，户口对中国公民一生的影响某种程度上甚至大于身份证。有了一个好的户口（出生地） ，相应的工作、教育、医疗、保障条件也许就要好上很多，这一点，在上世纪六七十年代物资匮乏的时代显得尤为关键。上世纪 80 年代以后，由于经济领域的改革进展迅猛，人口的流动成为社会发展的必须，中国实行了一系列户籍改革措施，如暂住证、蓝本户口等等，虽然造成了许多问题，但仍然一直在磕磕碰碰中前行，许多历史遗留问题到现在依然在某种程度上制约着社会经济的发展。在中国大地上蔚为奇观的民工潮、春节返乡潮就是户籍政策与经济模式掣肘的典型现象，由此还有一个中国独有的名词：“春运” ，这个简单词汇后面所包含的社会问题耐人寻味。在城乡“二元社会”结构下，城市和农村的居民因为身份不同而享有不同的待遇。比如劳动和社会保障制度，城市居民通常由政府所属的有关单位安排住房、就业、食品供应等等。我国土地制度同时就是现阶段我国农村基本的失业和养老保险制度；再如社会管理体制，城市和乡村也是两个不同的体系，它们也在阻碍城乡一体化。农村乡村的公共设施则不仅很少，而且非常简陋。而按照现行的城市管理体制，即使原属农村乡村的那块“地面”进了城，城市当局也是不管它们的公共设施建设的。当然，不只是公共设施建设，城市在“化”农村的时候，除了要农村的土地，别的是什么都不管的。又如教育管理体制，城镇的学校与农村学校的收费标准是不一样的，没有城镇户口的农民子女要上城镇的学校，就要按照城市学生自由择校的收费标准，收取对农民来说数额巨大的赞助费以及其他费用。凡此种种，不仅造成了城乡之间在经济上的对立，某种程度上甚至成为了许多社会矛盾的隐患，农民工在城市被孤立、被排斥，而城市的发展恰恰又离不开大量的农村劳动力，这种社会转型期的阵痛已经严重阻碍了经济的进一步发展。二、发展进程新农村的建设首先是一个城乡建设领域问题。改革开放以前，中国的城市化进程非常缓慢，其进程主要有以下几个特点：（1）政府是城市化动力机制的主体；(2)城市化对非农劳动力的吸纳能力很低；(3)城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约；(4)劳动力的职业转换优先于地域转换；(5)城市运行机制具有非商品经济的特征。这种城市化的结果，是形成了城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会” 。这里所说的二元社会结构，是指政府对城市和市民实行“统包” ，而对农村和农民则实行“统制” ，即由财产制度、户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老制度、劳动保险制度、劳动保护制度、甚至婚姻制度等具体制度所造成的城乡之间的巨大差异，构成了城乡之间的壁垒，阻止了农村人口向城市的自由流动。中国自上世纪 70 年代以来一直在大力推进城市化进程。21 世纪之前，中国的城市化进程大致可以分为三个阶段（以下资料来自范恒山中国城市化进程2009）1）1978-1984 年，以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段。这个阶段的城市化带有恢复性性质， “先进城后建城”的特征比较明显。第一，表现在大约有 2000 万上山下乡的知识青年和下放干部返城并就业，高考的全面恢复和迅速发展也使得一批农村学生进入城市；第二，城乡集市贸易的开放和迅速发展，使得大量农民进入城市和小城镇，出现大量城镇暂住人口；第三，这个时期开始崛起的乡镇企业也促进了小城镇的发展；第四，国家为了还过去城市建设的欠帐，提高了城市维护和建设费，结束了城市建设多年徘徊的局面。这个阶段，就人口来看，城市化率由 1978 年的 17.92%提高到 1984 年的 23.01%，年均提高 0.85 个百分点。1985-1991 年，乡镇企业和城市改革双重推动城市化阶段。这个阶段以发展新城镇为主，沿海地区出现了大量新兴的小城镇。1992-2000 年，城市化全面推进阶段，以城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区为主要动力。1992 年到 1998 年，城市化率由 27.63%提高到30.42%，年均提高 0.42 个百分点。进入 90 年代以后，我国城市化，已从沿海向内地全面展开。1995 年底与 1990 年相比，建制市已从 467 个增加到 640 个，建制镇则从 12000 个增加到 16000 多个；从人口来看，城市化水平也从 1990 年的 26.41%提高到 28.62%。中国城市化进程的发展模式在进入 21 世纪后开始发生转变，一般来说原因3大致来自两方面。首先是中国的城市化进程是伴随着经济模式改革进行的，而这一阶段的经济改革已经从早期的粗放型改革模式转入深化，改革领域逐渐从城市向农村扩展。二是中国的城市建设进展迅速，城市的土地范围已经约束了进一步发展的空间，城市不论是从经济还是从空间上都有了向外扩张的需要。在这一背景下，全国各地的土地开发量迅速放大，远远超出了国家的发展规划。2004 年，在政协委员准备提交的十几份提案中，这样一组数字被反复提及：全国有各级各类开发区 6015 个，其中经国务院和省级政府批准的只有 1818 个，占 302。1997 年至今，开发区规划用地从 12 万平方公里扩张到 36 万平方公里，6 年激增 2 倍，已超过了当时全国城镇建设用地面积总和。三、改革探索上世纪 90 年代，上海市政府提出了“三集中”方针，即“工业向园区集中，农业土地向规模经营集中，人口向城镇集中” ，并结合城市开发和中心村建设，较早地建设了一批新型农民村。21 世纪初，全国逐渐进行了农村改革试点，逐渐开始放开农村土地的流转政策。从长远来看，这是一项涉及农村基本经济方式的重要改革。不仅涉及土地使用制度改革，还涉及到相应的户籍制度、保障制度、管理制度的改革。2005 年，十六届五中全会提出要全面建设社会主义新农村，并在十一五规划纲要中作了明确阐述。与此相呼应，2008 年底，中国城市规划法针对国家建设的新形势，对涉及农村相关政策进行了修正，并更名为城乡规划法 。虽然只有一字之差，但可见国家对农村改革的决心，也可见国家为农村改革进行了充分的全方位的准备。19982003 年，中央财政直接用于三农资金的支出累计为 9350 多亿元。2004 年为 2626 亿元，2005 年达到 2975 亿元，2006 年计划在这一基础上新增400 多亿，达到 3397 亿元。2006 年的支农资金比上年增长 14.2%，占总支出增量的 21.4%。2007 年总支出增量的五分之一强用到了农村。中央支持新农村建设的决心之大，可见一斑。虽然国家对农村整体制度的改革的决心也非常大，但改革的进程非常谨慎。首先是国务院批准重庆、成都作为改革试点，设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，两地在不同程度试点土地流转。成都市从 2008 年开始启动农村产权制度改革试点，成立国内第一家产权交易所，并形成了多种相对成熟的土地流转模式，比如：红砂村的土地租赁模式，龙华村的集中经营开发模式，汤营村的土地入股“股权+红利+工资”的模式，蒲江县通过龙头企业土地转包模式等。重庆在土地改革领域大胆探索，土地流转方式多样，包括转包、出租、互换、转让、入股、自愿交回等，并创造了土地换社保的九龙坡模式。九龙坡区凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。在这一时期， “城乡统筹”是一个涉及各个方面的核心关键词。国家城市化进程也主要围绕“城乡统筹”展开。在统筹发展的口号下，全国各地各种名目的“农民新村”纷纷投入建设，这种如火如荼的建设状况与近年来城市房地产持续升温形成对比，共同营造了中国建设市场的繁荣。从内在关系上， “城乡统筹”与“三集中”密切相关。三集中的外壳是集约化的经济模式，其核心却是土地的重新整合，城市向农村要土地，社会向农民要土地。相对于“三集中”的目标单一， “城乡统筹”则是一个综合的社会系统改革。“城乡统筹”是在城乡土地综合整治的基础上，关注了农村的民生问题，通过社会化的整体改革，突破城乡“二元社会”的瓶颈，为农村的体制转型奠定基础。只有解决了农村的户籍、就业、教育、保障等等一系列问题，才能真正将农村的土地纳入城乡统一规划、开发、管理的范畴。四、建设类型随着“城乡统筹”的进程中社会资源的重组，传统农业经济模式受到极大的冲击，相应的社会结构也发生了深层次的变化。目前成都周边的新农村从经济形式上大致有三种类型。第一是经营型新农村。这种新农村从形式上还是传统的林盘模式或城郊传统农村形态，通过土地租赁和流转，进行产业模式的转变，发展乡村旅游或合作经营等等；第二种是开发型新农村。这种新农村实质上已经成为城市的新兴开发区，通过土地租赁和流转，建设集约型开发项目，农民通过收取土地租赁费用和参与开发项目获利。第三种是居住型新农村。也就是所谓的“农民向城镇集中、居民向社区集中” 。通过建设集中型居住区农民新村，整合农村宅基地，整理出可供开发利用的土地，逐步转化农村的经济方式。农民新村是新型的农村居民聚居点，是在城市化进程背景下产生的新型农民聚居形态。建设农民新村的根本意义在于通过土地整合，更大限度的发挥土地效益，创造更佳的人居环境。从某种意义上说城市房地产的升温和农民新村的大量建设往往有着内在的前后因果关系。以成都及近郊区为例，几乎每一个大型建设项目的背后都涉及到农民拆迁的问题，因而也往往相应的涉及到农民新村的建设问题。农村建设问题是当前我国国民经济建设中的重点问题之一，而建设农民新村是城乡统筹发展，改善农村居住环境的重要途径。农民新村的建设与其外部环境有着密切的关系，其外在建筑形态特征和内在特征紧密相关。即社会形态和物质形态。5农民新村狭义的农民新村是一个特殊的建设类型，也是一个遍及全国的普遍现象。自从上世纪九十年代下半段以来，随着国家对农村建设投资力度的加大，全国各地的农民新村建设也迅猛发展。山东、湖北、江苏、浙江、海南和重庆等地成为第一批小城镇建设的试点地区，涉及国家重点建设镇 1887 个。四川的村镇建设起步晚、发展快。随着各地政府和建设部门加大工作力度，多种渠道吸收资金，农民新村的建设呈现蓬勃发展的势头。成都市幅员面积 12390 平方公里，人口 997 万人，其中农业人口 669.7 万人，约 190 万户，分布于 4582 个行政村。全市农村宅基地人均 66 平方米，超过规定的宅基地标准一倍多。从 2001 年到 2004 年，四川省已建成的农民新村已经有 1940 个，入住新村农户 13.31 万户，以平均每户 3.5 人计，至少涉及人口 19.97 万人。当前成都周边地区农民新村中，主要的建筑类型是低层联立式住宅和低层独立式住宅，成都近郊区则大多是多层公寓式住宅。成都市“在成都市域城镇体系规划大纲基础上，完成了 50 个乡镇、90个中心村和农村居民聚居点规划在市域范围内的农村居民聚居点和中心村规划 528 个，在建 224 个，已集中农户 16700 户；涌现出一批设施基本配套，建筑具有特色，有一定规模的新村” 。 （资料来源：2004 年成都年鉴）“2004 年，成都市确立以统筹城乡发展、推进城乡一体化的重大战略部署来统揽农业和农村经济工作，牵头组织市级有关部门制定并出台了社保、就业、教育等 16 个配套文件，同时通过加大招商引资，规范农村承包经营权和加强农民新村建设等方式，推动了工业向园区集中，土地向业主集中，农民向城镇集中。 ”2004 年，成都市对“三农”投入总计近 170 亿元，其中民间资金 112 亿元，投入农民新居建设的资金占到民间投资总额的 11.28%。成都市金牛区，为了让全区农民集中居住，重点进行了农村新村建设。预计 2005 年 6 月底，将完成撤乡建街道的工作，实现乡管理体制向街道管理体制的转变。金牛乡的高家、淳风、清水，洞子口乡的新桥、古柏，天回乡的大湾、明月、金华 8 个村成为建设试点村。今年，金牛区将在金牛乡淳风村、清水村建设两河社区，修建 40 万平方米的农民集中居住点，可安置 7000 名村民；还将在天回乡拓展新城区，修建 40 万平方米的新社区，可集中安置金华、明月、大湾等村的 7000 名村民；此外还将在洞子口乡古柏村修建 31 万平方米的农民新村，集中安置 5000 名农民。在此前，金牛区已在高家村规划建设了 20 万平方米的集中居住区，在天回乡规划建设了 10 万平方米的海滨小区，在金牛乡规划建设了 20 万平方米的近郊民居。仅金牛乡农民新村（又名近郊民居、郎家山小区）就占地 380 亩，投资 3.1 亿元，预期总建筑面积 28.16 万平方米。成都市新都区 2003 年以来规划建设了 13 个集中安置小区，占地面积 1500亩，建筑面积 160 万平方米，建立了 22 个农民新村示范点，转移农村人口 6.6万，其中已建成的集中安置小区 3 个，安置农民 16224 人。犀浦镇已建成和在建的农民新村有晨风村、犀池村、杨柳村、玉泉村、玉龙村、新城区村，已入住农户 3000 多户。其中能容纳 1600 户农户的新城区中心村被成都市建委列为“成都市农户小康住宅示范点” ，成为省市农民小康住宅的样板。双流区 2003 年底城市化率达到 29%，全区已建成农民小区 66 个，总建筑面积 161 万平方米，安置拆迁农民 18855 户，计 2.9 万人，其他渠道转移农村富余劳动力共约 13 万人。除了成都地区以外，川东、川南、川西等其它地区的农民新村的建设也在迅速发展。广安以邓小平故居的红色旅游开发为契机，三年来全市新建农民新村 75 个，农房投资 38 亿元人民币，包括牌坊、金狮、金安等农民新村。其中建成入住 30 户以上的农民新村 45 个，共迁建农户 12.79 万户。通过新村建设，全市农村户均节约土地 333 平方米，共增加有效耕地面积 1657 公顷。其中牌坊农民新村是目前中国西部已建成的最大的农民新村。邻水县 2004 年已全面建成甘坝联合农民新村，高滩石马河农民新村，八耳黄桷树农民新村等 20 个农民新村，累计投入资金 4266.5 万