昆明市盘龙区城中村状况调查及城中村改造相关政策建议(第2稿)

昆明市盘龙区城中村状况调查及城中村改造相关政策建议 目录 1. 调研背景-31.1 昆明市和盘龙区大规模城中村改造的启动-31.2 对目前面临的难点问题亟需进行深入调研-31.3 本次调研过程简介-42. 调研初步分析-52.1 重点调查项城中村居民收入状况-52.1.1 人均年收入状况：内部贫富悬殊与整体的相对贫困-52.1.2 相对低下的社会地位及其反弹式意见-82.1.3 收入来源、收入方式及其牵涉的拆迁安置问题-102.2 重点调查项拆迁补偿标准和办法-112.2.1 有关居民态度的多重信息-112.2.2 对补偿标准和办法的普遍意见-132.2.3 关于“政府主导”的方针-162.3 新社区建设与新市民塑造-182.3.1 新社区环境牵连的问题-182.3.2 社会福利保障与打造有效收入源-192.3.3 文化和心理的重塑-202.3.4 流动人口会不会滋生新的“城中村”-222.4 一村一策与分类指导-232.4.1 老村与新村在拆迁上的矛盾-232.4.2 集体经济与居民自治-242.5 目前改造工作的总体评价与指导思想问题-262.5.1 方向正确，影响深远-262.5.2 操之过急，调研不足-273. 关于城中村改造的相关政策建议-293.1 关于规划问题-293.2 关于政策问题-303.3 关于改造机制-303.4 关于开发商问题-313.5 关于城中村居民生存发展-31（以下附件，电子文本另存。）附录一盘龙区城中村状况调研方法简介附录二47 个城中村调查情况一览附录三典型调查：两个办事处及两个村居委会调查纪要附录四与村委会座谈提纲附录五昆明市盘龙区城中村居民状况调查问卷附录六昆明市盘龙区城中村居民状况调查统计分析部分文件附录七城中村状况部分图片注：本项目简本咨询报告及验收论证 PPT 幻灯片，另行呈交。3昆明市盘龙区城中村状况调查及城中村改造相关政策建议1. 调研背景1.1 昆明市和盘龙区大规模城中村改造的启动2008 年 2 月 27 日，昆明市城中村改造启动仪式在盘龙、五华、官渡、西山 4 城区同步进行，大规模的城中村改造序幕由此拉开。按 2003 年统计，昆明市主城区 249 平方公里范围内有城中村 336 个，面积近 20 平方公里，建筑面积达 3800 多万平方米，仅常住人口就达 76 万余人。按照昆明主城区每年新建500 万平方米的商品房面积计算，城中村的建筑面积相当于 7-8 年的商品房建筑面积。据悉，全市计划用 5 年时间，到 2012 年全面完成主城区范围内 336 个城中村的改造。这项工作将直接惠及居住在城中村内的 110 多万群众，因此被称为昆明“最大的民生工程” 、 “民心工程” 、 “幸福工程” 、 “德政工程” 。城中村改造也在盘龙区拉开了序幕。盘龙区范围内共有 67 个城中村，分属8 个街道办事处，涉及 22 个社区、股份合作联社，居住用地面积 2.96km2，占全区建成区总用地面积的 23% ；总建筑面积约 635 万 m2，城中村居住建筑平均容积率 1.71；居住总人口约 20 万人，其中户籍总人口近 5 万人，外来非户籍人口 15 万人，人口密度约为 6.7 万人/km 2。目前盘龙区第一批、第二批城中村重建改造前期各项基础工作已基本完成，凤凰新村、张官营村、唐家营村、老李山村、任旗营村的重建改造专项规划方案已通过市规委批准。已对张官营村、凤凰新村等城中村，采取市场运作模式开展城中村整体改造。今后将按照“统一设计、突出特色、统筹布局、优化空间、营造景观、完善功能、全面推进、改善民生”的工作指导原则，实行“成熟一个，启动一个、改造一个、成功一个”的动态管理。1.2 对目前面临的难点问题亟需进行深入调研昆城改领20085 号文件针对目前存在的难点问题指出：“在具体项目推进中，仍然存在着工作作风简单粗糙、宣传动员不深入、与被拆迁户和单位沟通不到位等引起群众抵触情绪，甚至出现越级上访、申请行政仲裁的情况，影响了改造重建工作的推进。 ”昆明市政府秘书长陈勇在接受记者专访时也谈到：城中村改造的难点在于城中村居民的支持和理解，以及拆迁补偿政策的制约（新华网云南频道 2008-02-28） 。从实例看，率先启动改造的城中村，应该是条件相对成熟，准备较充分，在政策配套、建设规划、拆迁办法和补偿标准等方面能够统筹兼顾，从而在工作经验的积累、舆论的导向和民心安抚中起到样板作用的，实际情况却并不尽如人意。通过媒体的报道和渲染，以及同城居民中的大量小道消息讲传，目前许多城中村居民、甚至是办事处和居委会的基层负责人，普遍传说先行启动改造的凤凰新村以及五华区的莲花池正街等，有部分居民作为“钉子户”在政府指导之外同开发商讨价还价，结果或争取到了对拒迁户的较高补偿，或造成了长期拖延未能建盖回迁房，由此，居民、开发商和政府几方面都遭受了物质的或信誉的损失（参见本报告附录二47 个城中村调查情况一览 ，其中序号 1唐家营村、序号 5 水晶村、序号 8 桃源街村、序号 9 大厂村、序号 36 苏家营村、序号 47 花鱼沟村等都有这方面的群众意见，实际议论的波及面之广，当不止于此） 。这些个案所暴露的问题似乎只是冰山一角。面对艰巨的城中村改造任务，各级政府应该发扬大兴调查研究之风，真正把情况摸准，把工作做细。而盘龙区政府在这方面的认真求实态度和及时开展调研的举措，值得全市有关部门学习。1.3 本次调研过程简介根据盘龙区政府的委托调研合同，承担本项目的云南省社会科学院信息中心调研团队，认真分析了昆明市盘龙区城中村状况调查及城中村改造相关政策建议即本项目具有的双重特点：其一是调研意义大，其二是调研难度大，需要合理利用专业科研部门的“第三方”身份和条件，借助社会学、经济学、管理学和法学等方面专业知识，调查盘龙区内 67 个城中村的 50 个左右的点，较为全面和准确地摸清基础情况，为盘龙区政府的城中村改造提供决策依据和咨询意见。截至 2008 年 12 月 25 日，调查团队按预定时间完成了基本调查。调查范围5覆盖了全区共 8 个办事处的 47 个城中村，共完成座谈和调查纪要 47 份，入户访谈接近 400 户，回收有效问卷共 292 份，平均每村约 6.2 份。总的看，作为实地调查的第一手材料，47 个村的个案调查具有对象特征鲜明、村情状况具体的特点，附带记述了调查员的理论分析、实地感想，有的还附有根据基层负责人和居民意见整理的拆迁改造对策建议，适宜为“一村一策”提供参考，并成为定性分类和分析的可靠基础。有效回收的 292 份问卷填答较为规范，回收率高，经过列联表描述统计、多数项目的 x2（卡方）检验和一部分相关系数、回归系数分析，信度和效度达到预期。基本调查完成后，调研团队和部分专家多次进行集体研讨，在此基础上撰写和修改了报告初稿。下一步，在听取委托方意见反馈后，还将在正式的论证验收之前作进一步修改完善。2. 调研初步分析2.1 重点调查项城中村居民收入状况及相关问题分析2.1.1 人均年收入状况：内部贫富悬殊与整体的相对贫困表1. 城中村受访户户主年龄、家庭人口及收入状况户主年龄（岁）家庭人口（人）户主个人月收入（元）全年家庭租房所得（元）全年家庭分红所得（元）家庭人均年收入（元）N=292 有效 292 292 269 278 283 287缺失 0 0 23 14 9 5平均数 48.19 3.92 642.92 10724.82 3132.00 8816.41中位数 47.00 4.00 500.00 5380.00 2400.00 7333.33标准差 13.070 1.498 986.892 15062.909 3730.767 537.61最小值 18 1 0 0 0 333.33最大值 83 9 8000 100000 24000 89360.00百分比 5 29.65 2.00 .00 .00 .00 1560.0025 38.00 3.00 .00 .00 500.00 4688.0050 47.00 4.00 500.00 5380.00 2400.00 7333.3375 57.00 5.00 800.00 15250.00 4000.00 12733.3395 72.35 7.00 2000.00 36200.00 10000.00 25544.00表 1 出自本次调查有关基本情况的问卷调查项统计结果，参看第 6 列受访家庭人均年收入，这是对调查中获得的家庭成员收入的加和与平均，第 4、第5 列的家庭租房和分红收入都已合并在内。经过数理处理，按 95%置信区间，剔除高低两端 5%以上的极值，免除了对于实际收入数的刻意缩小或夸大，所以这些数据能够保证一定的可信度。在本次调查样本范围内，各户人均年收入的总平均水平是 8816 元多，中位数是 7333 元多，最高达到 89360 元，最低的低到 333 元多。图 1. 人均年收入及其人口比例按基尼系数计算公式，图 1 所显示的人均年收入总体状况，其群体内基尼系数在 40%左右，其理论含义是社会收入分配的不公平状态处于中偏高程度。鉴于 292 户受访户主中有 135 人、比例高达 46.2%的属于无业或失业人口；有多达 200 户、占 68.5%的居民家中有无业或失业人员，总平均每家有无业者1.47 人，可以肯定，城中村居民内部存在贫富悬殊，其收入差距是过大的。但另一方面，图 1 也能够揭示城中村居民整体上的相对贫困。其人均年收入在不同的百分位上呈现相对平缓的变化，但是占总数约 25%的低收入人群人均年收入在 4688 元以下，另有约 25%的相对高收入人群人均年收入在 12733 元以上，占总数 50%的人口则处于 7333 元上下的中间水平。这样一种 25%（低7收入）比 50%（中等收入）比 25%（较高收入）的不同收入人口结构比，也由图 2 所显示的居民们的主观感受大体映证。图 2. 城中村居民生活水平的自我评判图 2 是本次受访户有关生活水平的自我评判，从“高”到“最低”共 5 级，各级比例显示为不完全对称的正态分布，这既表明被调查居民自我评价的总体可信，也显示其总体状况堪忧：高达 58.9%的家庭处于中等水平，更有26%、 6.5%的家庭处于较低和最低层次。再看表 1 第 6 列第 5 行数据显示，城中村居民全年人均收入的总体标准差仅为 537 元多，这表明其整体收入分布比较集中，也表明整体而言城中村居民是昆明这样的大城市中相对贫困的群体。将城中村居民的人均收入与城镇居民收入状况相对比，情况就更加明显。按盘龙区统计局统计口径，2008 年盘龙区城镇居民人均可支配收入为 16099 元，农村居民（含城中村和农村的农民）人均纯收入为 5932 元。本次调查未细化到人均可支配收入，即纳税后的收入。但可以看到，城中村居民人均收入 8816 元高于把农村农民也计算在内的“农村居民人均纯收入” ，却大大低于城镇居民收入水平即使以城中村居民（税前）人均收入同城镇居民（税后）人均收入相比，前者也只处在后者约 55%的水平线上。城中村居民内部贫富悬殊与整体的相对贫困，给城中村改造的拆迁补偿提出一个通过政策导向平衡利益关系的问题：既为了缓解现实矛盾，也为了居民及其社区的长远发展，比照国民收入的一次分配、二次分配，能不能在城中村改造政策中明确提出，通过“二次补偿”方式，要缓解城中村居民内部存在的贫富悬殊，而且不只是不降低、还要提高其整体收入水平？这里所说的二次补偿，也就是把市、区政策文件中已有的扶助创业和就业、落实社保医保等项措施加以概括和明晰化，既利于做宣传说服工作，也利于配套实施。2.1.2 相对低下的社会地位及其反弹式意见“人穷被人歁” ， “村民认为处处被贴上农民的身份标志：孩子上学受歧视、不能享受农民办理独子证的优惠待遇，农转非时政府给了 1.2 万/人的补助，现在变成失地农民交养老保险还要 2 万多”本次调查中，城中村居民普遍反映的在就业、受教育等不少方面受到隐形歧视的问题，反映出长期的城乡二元体制遗留下来的文化和社会地位较低，它与经济地位的关系应该是互为因果的，在城中村改造的时候就表现出一种反弹式倾向。如表 2 的填答结果统计。表 2. 对社会公平现状的评价您认为现在的社会公平状况是 频数 有效百分比a 总体是公平的 49 16.8b 很不公平 105 36.0c 有公平有不公平 97 33.2d 不评论 41 14.0合计 292 100.0显然，持最积极态度的所占比例相当小，而否定态度最重的占到了最大的比例。类似的一个问题见表 3。表 3. 对政府关怀的感受在以往的生活中，您有没有感受 频数 有效百分比9到政府的关怀A感受很多 31 10.6B有时候有感受 110 37.7C从来没有感受过 119 40.8D不好说 32 11.0合计 292 100.0结果类似，同样是“怨言”似的反应占有最大比例。尽管本次调查没有从城中村以外的社会各界去收集对城中村居民社会地位的看法，上述的回答却曲折地反映了一部分相关问题。而这些必然要影响到城中村居民对于此次大规模改造重建的看法。有关对政府和政策的信任度，态度消极的高于积极的，而超过半数的人则宁愿选择观望态度，见表 4。表 4. 对政策执行结果的信任度您是否相信在城中村改造中政府政策能够透明、公正的执行 频数 有效百分比A相信 60 20.5B 不相信 82 28.1C 现在不好说 150 51.4合计 292 100.0城中村居民既然在这个难得的时机有了一点“话语权” ，把问题提出来了，政府方面要怎么办？对市、区政府有关城中村改造“使广大城中村居民共享城市改革和发展成果” ， “实现城中村与城市的全面融合， 城中村居民群众与全市人民享有同等的权益和待遇”这些目标，怎样才能趋近它们？值得社会各界都来思考和关心。一个值得警觉的具体问题是：政府对城中村改造的宣传，有关城中村“脏乱差”之类的描述要适可而止，避免实用主义地把城中村一律“污名化” 。学术界认为，城中村在推动我国工业化、城市化进程中发挥的作用不可被抹杀，主要表现在城中村为农村人口提供了一个较低的进入城市的门槛，低廉的居住和生活成本吸纳了大量的农村迁移劳动力，使城中村成为吸纳农村剩余劳动力的主要载体，加速了我国的城市化步伐。总之，城中村居民在整体上相对较低的经济和社会地位，是城中村改造目标所要面对的长期难题。尽管不能对一次城中村改造赋以它力所不及的重任，但是完全有必要从城中村改造重新做起，除了想方设法扶持创业、就业，提高城中村居民整体收入水平，还要创造社会舆论的和政策导向的条件，让包含城中村居民在内的全体市民适应新的城市环境和生活格局，适应新的心理认同，为村民的身份角色转换做多方面工作。2.1.3 收入来源、收入方式及其牵涉的拆迁安置问题据本次调查，村民们的生活来源基本上由出租房屋、年底分红和打工三部分组成。这三部分中较为稳定的收入主要靠出租房屋，分红根据各村集体经济收益情况千差万别，打工收入则具有更多不稳定性，尤其在当下金融危机的冲击和农民工的返乡回流中是如此。打工收入主要影响不同的家庭状况，而租房和分红两项收入，主要反映城中村居民整村之间的收入状况差异（同村家庭间的差异已反映在上述人均收入方面） 。参看表 1 第 4、第 5 列按年计算的全家租房和分红收入，并参看图 3 浅蓝线段所标志的状况，受访家庭在租房收入方面差距较大，其总平均数为 10724元多，中位数达到 5380 元，而标准差高达 15062 元，这表明收入分布面散、高低差距大。不过按四分位加两端 5%以内的极值计算，有多达 75%的居民有此项收入。在分红收入方面（图 3 深红线段标志） ，总体收入数额相对小，高低差距也小于租房收入。总平均数为 3132 元，中位数为 2400 元，完全没有此项收入的只占总户数的 5%，但全年收入在 500 元以下的户数占到 25%，并且全系列标准差 3730 元，表明收入分布面较散。图 3. 年度租房和分红收入的统计分布11鉴于多达 75%的居民的生活来源依靠房屋出租，拆迁改造后在回迁安置房出租状况不佳的情况下，许多居民将会出现生活来源严重萎缩，与其他城市居民和改造前的自身状况相比的心理失衡，从而导致社会矛盾突出，社会稳定局面受损。这就从收入来源、收入方式牵涉到拆迁补偿问题。据了解，目前政府部门的基本假设是在居民回迁安置后，居民的租房收入来源不会改变，在“拆一补一”之后仍然有房源可供出租。然而，即使租房作为收入来源不变，由于旧房、新房的租金、出租对象和市场风险等发生改变，收入方式也相应改变。这反映在本次调查中，居民普遍的担忧是安置房长期不落实，安置房所带来的装修、物管等相关费用高，安置房的公摊面积多、市价高、条件差，不利于出租。所以要有针对性地化解这些顾虑，政府部门需要在规划、监管和宣传环节做更细的工作。再看分红收入，由于它将可能是城中村改造后相对稳定的集体经济收入来源，显然也是对城中村改造有直接影响的因素。实地调查中听到，从社区工作站、居委会、合作社的基层负责人，到许多居民，最关心的是在土地由集体转成国有、村委会变居委会以后，居民的股份还能否完整保留，对城中村改造后留下的集体资产将如何进行管理，村民所享有的集体资产权如何保护？目前政策上的限制能否放宽，使居委会、合作社有权对原有的和新形成的集体产业进行经营、投资？如何能够为进入的资金提供一个稳定的、有利的环境（包括政策优惠的稳定性、合法性）？同时，又能够有效地控制流入资金的合法性？2.2 重点调查项拆迁补偿标准和办法2.2.1 有关居民态度的多重信息表 5. 对城中村改造的现有态度城中村改造要对您这个村进行拆迁，您的态度是 频数 有效百分比赞成 160 54.8不赞成 59 20.2现在不好说 73 25.0合计 292 100.0表 5 来自问卷调查中的一项，它显示目前赞成城中村改造的居民大体过半，另有约 1/4 的居民还在观望，明确表示反对的居民则占大约 1/5 的比例。这样的态度意见比例，从实际调查过程看是比较可信的，但它与市、区政府文件所要求的“形成大多数（90%以上）被拆迁户认可的拆迁安置方案”存在较大距离。目前政府方面通过行政管道由基层进行的解说动员和摸底签字，有的起到了作用，有的却被城中村当事居民说成是“欺骗” ，连某些同意拆迁的较高比例数字也被认为是“假的” ， “不起作用的” 。看似矛盾的支持与否两种信息，得到入村入户调查的证实，参看附录二47 个城中村调查情况一览 ，在具体情况不同的村，支持或基本支持改造的基层负责人和居民，有的急切盼望加快落实涉及本村的规划，有的反映“只要能兼顾居民的利益，就支持改造” ，还有的说城中村改造是大势所趋，带有无奈的意思；然而另一方面的消极信息同样来得多，在调查所及的 47 个村中，反映“如果不能满足群众利益，会出现集体抗议”的，粗略估计至少有 16 个以上的村，估计会出现钉子户的就更多。此外约 8 成以上的村，居民明确表示“不同意（现行的）政府补偿标准” 。对城中村改造的不满，显然都指向拆迁补偿标准和办法。为了以数理统计手段发现隐藏状态的定性问题，本项调查预设了 3 对数值型变量：“家庭人均收入的多少是否影响到不同家庭对于补偿标准的预期？”“户主年龄的高低是否影响到不同家庭对于补偿标准的预期？”以及“建房时13间的早晚是否影响到不同家庭对于补偿标准的预期？”以此进行数据的相关和回归分析。分析结果显示，作为自变量的前一项与补偿金额之间均没有明显相关关系。Pearson 相关分析和线性回归分析，虽然提示部分自变量导致相关关系并可以建立回归方程年龄与补偿金额成正相关（年龄越大要求的补偿越高） ，建房时间与补偿金额成负相关（建房时间越早要求的补偿越高） ，但是这两项相关系数或回归系数都较小。人均年收入的因素同样没有明显作用，参看图 4，它显示，相关数据集中为“一团”而没有呈现二维因素的明显作用，由此可以判断， （横轴）人均年收入的多少与补偿金额（纵轴）数据之间没有明显相关关系。当然需要补充说明，收入、年龄和建房时间因素不直接影响拆迁补偿期望值，在数理意义上强调的是“值” ，就是具体补偿数额的多少。这不等于说这些因素完全不起作用。图 4. 人均年收入因素与补偿预期值回归关系散点图（ SPSSOutput 原图模拟）家庭人均收入、户主年龄和建房时间，对因变量的影响都不大。这说明，城中村居民对于补偿标准的预期，除了有关村子区位地段的市场价值信息，在其他方面主要是受到村内外舆论等外在因素的影响，个体差异不突出，居民的从众心理明显。调查中的另一项是旁证，参见表 6，其中持“随大流”态度的占了最大比例。表 6. 居民将如何表达意见如不同意本村的拆迁方案怎么做多听政策宣传，多了解情况随大流、大家怎么样我就怎么样扯条幅抗议、上访、静坐示威拒不拆迁、当钉子户多选累加百分比%38.6 61.9 4.8 7.52.2.2 对补偿标准和办法的普遍意见“政府有关拆迁补偿面积和楼层等方面的规定，如果知道，您认为是否合理？”对这个问题，居民的填答结果参见表 7。表 7. 对政府补偿标准的看法是否认为政府的补偿标准合理 频数 百分比59 20.2合理 28 9.6不合理 66 22.6不好说 133 45.5不知道 6 2.1未填答合计 292 100.0表 7 显示，完全赞同目前政策规定的居民比例不足 10%，明确反对的约占22.6%，而接近半数即最大比例的居民表示的是“不好说” “不知道” ，还有约1/5 的人委婉拒绝回答。最后这一类既包含了犹豫观望者，其中也有相当比例的居民表示“还不清楚政策” 。宣传和沟通显然是有待加强的。再参看图 5，由问卷数据中得出的居民对现金补偿的期望值。图 5. 每平米现金补偿的最高、最低期望值15图 5 数据看起来信息“混乱”：补偿要求最低的 5%的户数，其最高和最低期望值分别在 3500、2040 元以内；而补偿要求最高的 5%的户数，其最高和最低期望值分别达到 15000 和 10000 元以上。总体中位数，也即比例占 50%上下的居民的最高和最低期望值，分别是 6000 和 4500 元。最高和最低期望值的总体标准差分别达到 6898 元、5278 元，似乎进一步显示期望值的分布之散乱。但稍加分析，能够看到散乱之中的一定规律。调查时的问题是“对拆迁补偿的标准，您的最高期望值是每平米元，最低期望值是每平米元” ，就在这样未附加前提条件的提问中，居民们的回答为什么能从低到高排列成一定的系列，仿佛有一定的“行情”隐蔽在后面？这说明（1）补偿期望值仍在相当程度上反映了基本的村情因素，即相对于市区所处的位置、交通条件、周边单位性质、人口密度以及商业、文化环境等，从而也与政府文件中有关“分类指导”和“一村一策”的原则相关联；（2）绝大多数城中村居民具有基本的“经济理性” ，而并不是漫天要价的。由此可以概括出调查中掌握的有关补偿标准的三点普遍意见：第一，普遍要求的是参照所在地段、区位、商品房的市场价，拟定每平米现金补偿标准。第二，普遍要求按房屋产权证上的实际面积进行现金补偿，或按此面积“拆一补一”回迁安置。而不同意按政府文件中的“300 平米 4 层”得到补偿。第三，对于政府已经制定的每亩 25 万元补偿标准，普遍反映“不接受” ，原因是对于政府方面每亩数以百万计的招标价、以及重建后每平米数千、上万元的市场售价表示“想不通” 。进一步可以在这三点意见中概括出：有关城中村房产的历史因素，有关土地产权、城中村改造配套建设和地方政府土地出让金问题的政策因素。历史因素指的是，有一些村反映，由于多年来城中村人口不断增加，宅基地面积却不变，在解决家庭人口和多出租房子的考虑下，许多村民贷款加盖了楼层，一家加盖，户户效仿，而政府当时并未加以制止。现在按拆迁改造政策，加盖的房屋当作违章建筑拆除，村民们肯定觉得不合理（尚且有些村民的建房贷款至今未还清） 。还有的基层干部和居民反映，各地段差异大，若都按“300平米 4 层”补偿，对有的农户反而会多支出了补偿款；有的又可能补偿不到位。因此提出：为什么不能按“盖着国徽的、才办好不久的、有法律保障的”房屋产权证注明的宅基地面积加以补偿？至于土地产权、城中村改造配套建设和地方政府土地出让金问题的政策因素，调查中明显看到的是，至少现有的宣传动员口径对此是吞吞吐吐，甚至“欲盖弥彰”的。对于政府方面的“心里话”无论集体所有还是国有，土地产权属于国家，并且城中村改造需要有大量的配套建设投入，面临的问题是，怎样把这些道理给群众讲清？有关地方政府土地出让金，能否按昆明市城中村改造土地出让收支管理使用暂行办法 （昆政文200825 号） ，将其中所列各项资金用途面向公众，予以透明？最后再追问：在这些规定中还有没有向居民让利的空间？2.2.3 关于“政府主导”的方针中共昆明市委 昆明市人民政府关于加快推进“城中村”重建改造工作的指导意见 （昆通20087 号）中，率先把“政府主导、市场运作”列为“工作原则” 。此后各级部门和媒体的说法有了多种“版本”“政府主导，企业参与，市场运作” ， “政府引导，企业参与，群众自愿”等等。提法上的不统一，似乎存在不利于宣传的问题。本次调查发现，为数不少的基层负责人和居民都得知了上述指导方针，并17持基本赞同的态度。但他们从切身利益角度提出的看法，对政府方面有两点提示：一是这样的原则或方针是否表述得完整了？二是政府主导的原则或方针怎样体现在具体工作环节上？参看附录二47 个城中村调查情况一览 ，其中序号 6 席子营村、序号 8 桃源街村的意见就提得很有针对性，认为应该“由开发商与村民代表谈判，政府负责提供交流平台，监督拆迁合同的实施” ， “应由开发商与村民当面商定，政府从中作担保，而不应插手过多，否则不仅改造无法顺利进行，也会伤害到百姓对政府的看法。 ”表 8 所显示的调查结果也表明，主张“应该让村民自己跟开发商谈判”的占了最高比例。表 8. 对补偿标准制定办法的看法您认为拆迁补偿的标准应该怎么制定 频数 百分比2 0.7应该按照政府政策制定 40 13.7应该让村民自己跟开发商谈判 128 43.8不管怎样应该参考商品房市场价格 120 41.1不好说 1 0.3其他 1 0.3未回答合计 292 100.0据调查，目前政策宣传上对于居民与开发商的接触和谈判似乎是“睁只眼闭只眼”语焉不详，实际上拆迁中的利益博弈却普遍需要和存在这一环节。实地调查中经常听到不同的村为了维护自己权益，已经或正在“同开发商接触” 。而政策上对这一谈判环节的指导缺位或模糊，已经造成各村、甚至是村内的各种角色在与开发商的接触中各行其是。更不利的是，各村居民普遍传说先行启动改造的凤凰新村“听了政府话的只得到 2 千多元补偿，赖着不搬的同开发商打交道，争取到了 4 千多元的补偿” 。最终这些实例给各村居民的影响竟然是“不能听政府的，听了要吃大亏！”这些是否意味着政府介入得太具体，反而成了市场博弈中最被动的一方？政策上的规定和宣传，与实际过程和结果出现前后矛盾，受损的是政府公信力。表 9. 一个实例：政府与企业（实际）补偿标准的差异政府拆迁补偿面积的认定 XX 房地产公司拆迁补偿面积标准建筑面积不超过 300 平方米，同时不超过 4 层楼的标准，超过部分为临时建筑面积。5.5 层以下（含 5.5 层）的实际建筑面积，超过部分为临时建筑面积。货币补偿 政 府 补 偿 标 准 XX 房地产公司补偿标准范围结构建筑面积不超过 300 平米，同时不超过 4 层（含 4 层）5.5 层以下（含 5.5 层）的农户住房框架结构 2300 元/平方米 4200 元/平方米砖混结构 2100 元/平方米 4000 元/平方米砖木结构 1600 元/平方米 3000 元/平方米土木结构 1500 元/平方米 2800 元/平方米简易结构 20 元/平方米 500 元/平方米范围结构建筑面积超过 300 平米部分，或建盖楼层超过4 层超过 5.5 层部分框架结构 500 元/平方米 1000 元/平方米砖混结构 400 元/平方米 700 元/平方米砖木结构 200 元/平方米 400/平方米土木结构 150 元/平方米 300/平方米简易结构 50 元/平方米 200/平方米表 9 列举的政府与企业补偿标准的差异，是调查中发现的一个村委会的操作实例，在被调查的城中村中具有一定代表性。从这种实例看，一些基层干部和群众希望政府搭建居民与开发商谈判的平台，监督合同的签订与实施，而不在其他方面插手太多，不失为很有头脑的建议。同样是“政府主导” ，有的领导方式仍热衷于借助媒体大吹大擂，所谓“大”是过分超前于实际的表面文章，其结果也引发当事者的不满。有的村就提出了这方面意见， “在任何一个村民都没有被正式通知、也没有任何人来谈方案的情况下，XXX 改造就开工，并且上了报纸。 ”“关于改造的消息，需要公开化、透明化，在改造没有取得实质性推进前，不宜为了某些原因，盲目开工、宣传，否则一方面造成改造的被动，另一方面也给涉及的村民造成恐慌，给他们的经济与生活带来损失。 ”按昆通20087 号文件精神， “坚持政府主导下的市场化运作” ，应该予以具19体化，包括对居民与开发商的谈判应该予以正视，对媒体的宣传报道却应该有所抑制，后者已经过于“超前”地给许多村的房屋出租带来了退租、压价等损失。2.3 新社区建设与新市民塑造2.3.1 新社区环境牵连的问题在接受调查的过程中，许多村民表达了对于今后新社区环境的美好憧憬。由于周边有高档住宅小区作为参照系，因此村民对改造后的生活都会用周边的高档小区来做比较和想象。较多的人期望改造后有较高比例的绿化率、学校、医院、商业网点、超市等等良好的基础配套设施，会有较为理想的居住环境。这方面不存在一般意见上的分歧，市、区政府也已经在规划指导思想上作了说明。但重建改造牵连出一些问题，值得重视。首先是容积率提高要适度的问题。昆通20087 号文件中已经提到， “在不与城市规划强制性控制条件相冲突的前提下，可适当提高改造项目的容积率” 。在这方面，接受调查的居民有两种矛盾的意见。一种如新草房村（附件二，序号 16）基层负责人提及，开发商方面可能因为政府规定的容积率太高， “赚不了钱，就不了了之了。 ”另一种则是更普遍的担心，怕政府和开发商过多增加再建房屋的容积率，建盖高层楼房，使得居住和出租都不便。其次是公共设施建设应该由谁来承担的问题。城中村改造后的居住环境，肯定少不了市政设施、公共设施、绿化、教育、卫生等方面建设。到目前为止，这笔不薄的费用基本上是由开发商一揽包干。而开发商在斟酌和谋求利益最大化时，有可能减少对村民货币补偿的金额，使村民应得的利益受损或缩水；也可能出现使用低价或廉价的建筑材料；还有就是开发商在承受不了这些开销时撒手不干。而这些做法，最终受到损害的自然是村民，这也是引发村民对目前政府拆迁改造意见较大的原因之一。许多基层干部和村民都认为，应该把绿化、医院、学校、道路等公共社会部分剥离出来，公建费用应由政府承担相当部分。再次是城中村与周边单位和住宅居民，协同改造、连片开发的问题。如附件二、序号 7 的栗树头村，其周围有很多 70、80 年代的单位房，房子已经基本归个人所有，对这类城中村的改造不应单独考虑村子，而应结合村民自建房与单位房一起，进行综合规划。此次调查仅涉及村民，如要进行综合改造，对其中的居民也应进行调查，具体了解他们的补偿要求。这类协同改造，有利于实现市政府文件所制定的土地连片整合和统一规划。2.3.2 社会福利保障与打造有效收入源有关重建改造后要落实到原城中村居民的各项就业、创业扶持和社会福利保障政策措施，市、区文件中已经做出多项安排。但目前各村的要求参差不一。参看附录二，有的村明确提出希望给予中青年人职业培训和就业扶持，如考虑村民的就业培训，受训者以 45-60 岁为主，培训工种应根据其现在的身体及知识条件选定，村民目前的意向为保洁、保安；而有的村（有的群体）却明确表示，已经开展过的一些社区培训流于形式、用处不大，再加上受培训者的年龄、素质和就业市场的不稳定，所以宁愿以更稳定的社保、医保等福利待遇为满足。从统计数据看，本次受访户主的平均年龄为 48.19 岁，最低年龄为 18 岁，最高年龄为 83 岁，其中 30 岁以下的年青人仅占 5%，38 岁以下的也只占25%， 47 岁以上的户主则高达 50%，57 岁以上的约占 25% 。城中村户主的年龄，与他们对相关政策的看法有关系。有关“政府支付一次性拆迁补偿后，您还希望得到哪方面的帮助？A 就业培训，B 创业贷款， C 创业政策优惠，D 社保和医保” ，填答的结果是，在多项选择中包含了“A 就业培训”的，只占 32.9% 。在调查现场不少居民明确表示：“年纪大了，过去学得少，再培训什么也学不会了。 ”这种实际存在的相对消极的观念，可能与政府部门有关的政策设想和良好初衷相悖，值得作分类指导式的政策修订。其次，本次受访家庭的平均人口为 3.92，标准差正负 1.49。这表明城中村家庭现在是以两代人的核心家庭为主要形式，家庭结构相对单纯。参考问卷其他问题，居民填答自己家庭不需要赡养老人的，约占 44.5%；填答赡养老人数为 1 人或 2 人的分别占 23.3%、29.1%；这 3 项合计占家庭总数的 96.9%，说明21居民家庭赡养老人的负担总体上不重。在这样的家庭构成中，居民们对于下一代的教育则是普遍重视的，在填答“认为孩子上学有什么用”的问题时，高达92.5%的居民选择了较积极的选项“能学习知识，长大以后能有工作、有前途” 。在调查现场也收集到类似的多种积极反映。考虑到调查的 292 户居民中，有 136 户、占 46.6%的居民家庭有在读学生，把这种情况同有关就业培训的意愿相参照，涉及未来的补偿性政策能否把受惠群体调整为包含居民（户主）的下一代，设置扶助居民子女升学和就业的条款，这也是值得考虑的。总之目前面临的问题是怎样深入调研，按一村一策和分类指导的双重原则，把好的政策落实好。为重建改造后的居民打造有效收入源，除了按每家每户看的生计和出路问题，还涉及现有集体经济的发展，前文 2.1.3 节有所涉及，其他相关问题后文2.4.2 节再述。2.3. 3 文化和心理的重塑参考表 10 户主学历状况，其文盲比例超过 10%，初中以下受教育程度人口多达 83.6%。表10. 城中村受访户主学历状况频数 百分比 累加百分比文盲 33 11.3 11.3小学 78 26.7 38.0初中 133 45.5 83.6高中 42 14.4 97.9大专以上 6 2.1 100.0总计 292 100.0这样的人口素质结构是与一定的思维和生活习惯相关联的。调查的另外两项涉及居民对待原有生活方式的心理自省，以及对待未来的心理准备。表 11. 对待闲散生活的态度有些家庭现在人闲着，吃房租过日子，您觉得好不好？ 频数 百分比未答 2 .7很好 74 25.3不好，只是迫不得已 157 53.8不好说 57 19.5其他 2 .7合计 292 100.0表 12. 有关未来生活的打算您所在的城中村改造补偿后，您打算将补偿所得用于什么？ 频数 百分比维持现状 75 25.7用于创业，做生意 115 39.4暂时没有什么打算 100 34.2其他 1 .3未回答 1 .3合计 292 100.0表 11 显示，尽管有过半数的居民不甘于“种房子” 、 “吃房租”式的闲散生活，但安于懒散状态的人仍多达 1/4 强，态度模棱两可的也接近 1/5 比例。表12 进一步证实，只想维持现状的仍然是 1/4 强，尽管有创业希望的居民比例最高，接近 2/5，处于徘徊状态的人仍超过 1/3。实地调查中，有村民说：“电视上看着仇书记说，城中村就是养懒汉的地方。我们也是承认，可是不准当懒汉我们怎么办？政府会告诉我们怎么办吗？”对等待改造的“村民”而言，城市很近，行将消逝的传统生活却变得越来越遥远。部分居民从原地搬迁，动迁户的居住环境和社会关系发生改变，原来已经习惯了的社会生态环境被打破，而新的居住环境和社会关系一时又不能适应。城市的生活是紧张有序和充满竞争的，由于经济、文化素质等方面的原因，决定了他们暂时还不具备融入到这种生活的能力。他们固然可以凭借出卖土地获得的补偿来维持基本生活，但整日无所事事使他们依然是都市的局外人、旁观者。于是，这些人的安置、就业与精神文化生活将成为城中村改造工程的一大难题。但另一方面也要看到，城中村居民在人际交往习惯、民间文艺等方面葆有自己的文化资源。一些村里的老年人，比较担心城中村改造之后把村里的人分23散开了，会很不适应，特别老年人如果连找个人聊天都找不到会很难过，再让他们结识新的朋友对于老年人已经很困难。一些中年人也表示，他们一直都只认为自己是农村人，已经习惯了村里的这种乡里乡亲的生活，不喜欢城里人独门独户的生活方式。如果改造以后住散了，妇女们很担心会受到城里人的歧视和排挤。这些带有传统特点的习惯和心理，反过来看其实是今后社区生活中有利于疏导缓解居民压力的。此外，至今许多村都有老年协会和文艺宣传队，活动资金由村集体经费负责，一些村的村民都喜欢自编自演自唱花灯剧目，中老年人几乎天天都要聚在一起唱唱，有节日的时候还要在村里表演，过年过节还会耍狮子舞龙。这些也是在今后的社区生活中可资利用的。2.3.4 流动人口会不会滋生新的“城中村”城中村改造直接涉及的利益相关者，除了政府、开发商、村民而外，必然还有第四个角色常驻城中村的租房户外来人口，多半也就是农民工。进城农民工及城中村的失地农民是公认的弱势群体和边缘化社会阶层，是党中央反复强调的关注对象。如果说城中村改造对于本地村民来说生存不成问题只是发展的前景堪忧，那么按照现行的改造方案，对于上百万外来人口来说城中村改造将会使他们丧失现有的最起码的生存条件（廉租房） ，成为这场革命的最大输家，其后果是不可思议和不堪设想的！ 而恰恰在这一点上，昆明的各种实施方案及文件对租户只字不提，操作中借口“由房东和租户去谈”就把外来人口这一城中村的直接利益相关者排除在改造方案之外，这不能不说是政策设计上的一个重大缺陷。到目前为止，实际暂住昆明市的流动人由总数已突破 120 万人，外来人口主要集中在农房出租屋。与常住人口的比例为 4：1。据 2003 年普查，昆明市经公安机关登记备案的出租房为 5.03 万户，3.73 万间。本次调查的 47 个城中村外来人口普遍是本地人的四到五倍，也印证了城中村至少居住有八九十万外来人口的说法。一座城市的生命活力取决于城市的地服务成本，取决于该城的产业多元化、就业多元化、收入多元化和消费多元化。昆明市作为一个旅游城市，这么多外来务工者在支持昆明整个第三产业和服务业的发展。因此，城市规划建设必须考虑低收入人群的居住问题，这一点对于我国这样一个正处于城市化发展进程的农业大国尤为重要。外来务工人员的不断增加，为城市提供了廉价的劳动力，也形成了对低质廉价住房的巨大需求市场。许多外来务工人员只求有一个栖身之地，不在乎居住的条件如何， 城中村住房往往成为他们的首选之地。随着城中村的改造完成，整体住宅质量提高，必然伴随着租金水平的普遍提高，现在城中村中 100200 元一个单间或套间的租房将不复存在。一些低收入人群可能被迫离开中心城市区域，转到更远的郊区，新的城中村又将在几年后大量出现，否则就需要政府建设为数不少的廉租房。这不仅是个住房问题，更多的是社会问题。改造重建后，流动人员要么是租住改造好的、租金更贵的住房；要么是搬到离城较远的、租金相对便宜的另一个城中村。两种情况都可能增加生活成本。前一种情况，如果流动人员无法消化新建小区，相应造成房子租不出去，就会影响到拆迁户的利益；后一种情况，只会造成新的城中村，与目前的政策设想相背离。总之这是一个具有前瞻性的问题，不能等改造后再来想，问题的解决也有利于对新城中村的遏止，从这个意义上来看，廉租房的建设不得不考虑这一部分市民的需求，如果能够有效地将这一建设指标纳入城中村改造的规划体系予以考虑，应当是可以解决的。反之，从“瓮安事件” “孟连事件”看出，目前社会矛盾最突出的特点是“无直接利益冲突” 。大量的外来人口一旦加入城中村