残疾人社会保障事业发展的思路与对策

残疾人社会保障事业发展的思路与对策“以人 为本” 是科学 发展观蕴含的最基本的原 则，基于这一视角，关心残疾人是社会文明进步的重要标志，残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出：“发扬 人道主义精神，发 展残疾人事业” ，这充分体现出在落实以人为本的科学发展观，促进社会进步与和谐的进程中，党和国家对包括残疾人在内的社会困难群体加强帮扶的信心和决心。在当前形势下，准确把握残疾人社会保障的现状和问题，科学理清我国残疾人社会保障事业的发展思路，总结完善我国残疾人社会保障制度的对策，对于贯彻落实十七大精神做好残疾人工作和社会保障工作具有重要的战略意义和现实意义。一、我国残疾人社会保障的现状及存在的问题根据我国的定义,残疾人是指在心理、生理、人体结构上,某种组织、功能丧失或者不正常,全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。据 2006 年第二次全国残疾人抽样调查，我国共有残疾人 8296 万人,占总人口的 634%，涉及近 1/5 的家庭( 有残疾人的家庭户 的总人口占全国总人口的 1998%)。我国残疾人数量众多，是世界上残疾人最多的国家。然而与广大残疾人密切相关的残疾人社会保障还存在一些问题，亟待解决。(一 )残疾人社会保障城乡差距过大2受我国城乡分割、二元社会格局和经济社会发展水平制约,农村残疾人社会保障严重落后于城市。主要表现在以下几个方面：一是城乡残疾人享受最低生活保障方面存在差距。城镇残疾人口中，有 275 万人享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人口总数的 13.28%。然而，在 农村残疾人口中，只有 319 万人享受到当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人口总数的 5.12%。二是城乡残疾人参加社会保险方面存在差距。16 岁及以*市残疾人中，参加社会保险的比例为 42.1%，参加基本养老保险的比例为33.3%，参加基本医 疗 保险的比例为 36.0%，参加失业保险的比例为 3.3%，参加工伤 保险的比例为 1.6%，参加生育保险的比例为 0.7%。未参加任何社会保险的比例为 58.0%；但在农村，16 岁以上残疾人中，参加社会保险的比例为 10.8%。参加基本养老保险的比例为 2.3%，参加基本医疗保险的比例为 9.5%，参加失业保险的比例为 0.1%，参加工伤保险的比例为 0.3%，参加生育保险的比例为 0.1%。未参加任何社会保险的比例为 89.2%。三是城乡残疾人社区服务方面存在差距。城市中有 24.2%的残疾人接受过社区（村）为残疾人提供服务，农村中这一比例为 11.2%。在建设社会主义和谐社会和促进城乡统筹的过程当中，如何发展和加快农村残疾人社会保障的建设无疑是当务之急。（二）残疾人社会保障供需矛盾突出目前来看，我国的残疾人社会保障的需求很大，但面向残疾人的社会保障供给严重不足，供需矛盾突出。主要表现在：一方3面，残疾人群体对社会保障的需求大。我国残疾人呈现出以下特点：一是老龄化现象突出。60 岁及以上的残疾人 4416 万人,占53.24%,其中 65 岁及以上的高龄残疾人为 3755 万人,占 45.26%。二是残疾人主要分布在农村,其中: 城镇残疾人 2071 万人,占24.96%;农 村残疾人 6225 万人,占 75.04%。三是文盲多。按照受教育程度划分,15 岁及以上的残疾人文盲人口(不识字或识字很少的人)为 3591 万人,文盲率高达 43.29%。由此可见,我国残疾人不仅规模庞大、结构复杂,而且老年人居多、农村地区居多、文盲多,这些特点客观地反映了残疾人群体对社会保障的巨大需求。另一方面，面向残疾人的社会保障严重不足。一是学龄儿童受义务教育的比例较低。根据第二次全国残疾人抽样调查资料, 学龄儿童接受义务教育的在学比例为 63.3%，城市和农村残疾儿童在学接受义务教育比例分别为 65.6%和 63.0%，表明国家的教育福利对残疾人而言极为不公。二是残疾人未能充分的得到最低生活保障。在城镇残疾人中享受到城镇居民最低生活保障,仅占城镇残疾人总数的 13.28%,在农村残疾人中享受农村居民最低生活保障, 仅占农村残疾人总数的 5.12%。三是残疾人的扶助和服务需求不能得到满足。残疾人曾接受的扶助、服务的前四项及比例分别为：曾接受过医疗服务与救助的有 35.61%；曾接受过救助或扶持的有 12.53%；曾接受过康复训练与服务的有 8.45%；曾接受过辅助器具的配备与服务的有 7.31%。残疾人需求的前四项及比例分别为：有医疗服务与救助需求的有 72.78%；有救助或扶持需求4的有 67.78%；有辅助器具需求的有 38.56%；有康复训练与服务需求的有 27.69%。(三 )残疾人家庭贫困 问题突出我国残疾人数量众多，残疾人家庭中贫困问题比较严重。主要表现在：一是我国残疾人家庭人均收入较少。全国第二次残疾人抽样调查资料表明,全国有残疾人的家庭户 2005 年人均全部收入在城镇为 4864 元、农村为 2260 元,而当年全国城镇人均收入水平为 11321 元,农村为 4631 元, 残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。12.95%的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于 683 元,7.96%的农村残疾人家庭户年人均全部收入在 684元至 944 元之间,换言之,即有 20%以上的农村残疾人家庭户生活在贫困之中。另据国家 2005 年对贫困人口的统计,年收入在 683元以下的绝对贫困人口全国有 2365 万人,其中残疾人达 994 万人,占全国绝对贫困人口的 42%,在人均年收入 683 元到 944 元的相对贫困人口中,残疾人大约占 1/3。二是残疾人家庭因残返贫的现象比较普遍。残疾与贫困之间存在着不可忽视的必然联系, 即有残疾人口的家庭因残疾者丧失或者部分丧失劳动能力,甚至需要劳动力的照顾,带来的直接后果便是劳动力减少和收入减少, 而家庭贫困又必然造成残疾人受教育程度偏低、残疾康复率偏低以及医疗、护理成本增加等后果。而医疗和护理成本的增加无疑使本来已经贫困的家庭雪上加霜。因此，残疾人脱贫难,而即使脱贫又很容易5返贫,从而进入因残返贫的恶性循环。由此可见，残疾人群体是急切需要生活救助的群体,没有健全的社会保障制度,残疾人及其家庭的生活将陷入困境而难以自拔。二、以人为本视角下残疾人社会保障事业发展的基本思路在全面贯彻落实科学发展观的过程中，要以“以人为本” 为基本指导思想，探讨残疾人社会保障事业发展的基本思路，促进残疾人全面发展，实现“ 平等、参与、共享”的目标。（一）坚持以人为本，彻底转变陈旧的残疾人观念深入学习、实践科学发展观，坚持以人为本的基本原则，在全社会营造起关心、支持残疾人社会保障事业发展的氛围。彻底转变观念，让“ 理解、尊重、关心、帮助”残疾人变成全体民众的共识，其要义可归纳如下：其一, 残疾人与健全人一样，具有与生俱来的公民权利，包括生存的权利，发展的权利，康复的权利，受教育的权利，劳动的权利，得到各种社会补偿的权利；其二，“残疾”是人体的一种遗憾，但残疾并不构成人性的差异、奋斗精神的差异。相反，由于残疾的磨练，残疾人往往具有更加坚强的意志和顽强的拼搏精神（残奥会中运动员的表现就是最好的说明）。残疾人不再是社会的负担，而是创造社会物质与精神财富的参与者，是推动社会前进的一个力量；其三，为残疾人提供社会保障，不是特殊照顾，更不是一种恩赐，而是其本应享有的公平权益、平等的生活以及参与社会的权利，同时也是实6现残疾人群体共享经济社会发展成果的重要途径；其四，做到人人平等、人人参与、人人共享，是我国社会发展的方向，也是衡量社会文明及国家治理水准的重要参照。（二）坚持以人为本，满足残疾人的基本生活需求和特殊需求残疾人社会保障不仅要满足残疾人的基本生活需求,而且还要突出残疾人“平等、参与、共享 ”的目标，满足他们参与社会、共享社会发展成果的特殊需求。因为残疾人与健全人存在生理方面差异, 这些差异影响残疾人自身的劳动能力。同时,由于社会排斥的存在,使残疾人实现就业、接受教育等方面与健全人之间产生较大差距,残疾人还要比一般人多支出医疗、康复、特殊教育、照顾和辅助器具制作等费用,因而残疾人除和一般人一样有基本的生活需求外,还在就业、教育培训、康复等方面存在特殊的需求，需要政府和社会给予特殊的扶助, 这就必然体现在残疾人社会保障体系与健全人的不同之处，需区别对待。即残疾人除了需要享有社会救助、社会保险这些基本生活保障制度来满足他们的基本需要之外，国家还应为残疾人建立专项的残疾人社会福利制度，主要包括残疾人福*贴、残疾人就业保障、残疾人康复事业、残疾人特殊教育、残疾人环境建设、残疾人福利设施(如孤残儿童福利院) 、残疾人社会服务等，来 满足残疾人的特殊需求。此外，在残疾人社会保障实施过程中还要注意基本需求和特殊需求之间的相互协调。通过对残疾人实施基本生活保障, 可以使处于社会最底层的最困难最需要帮助的残疾人得到人道主义的救助，获得7基本的生存权利，满足其基本生活需要。在对残疾人实施的专项社会福利中，残疾人就业保障使残疾人人权得到保障，残疾人康复保障为残疾人回归社会提供首要条件，残疾人教育保障为残疾人立足于社会打下基础，残疾人环境及服务保障是残疾人参与社会的基本条件。这些专项社会福利制度在不同的方面满足了残疾人特殊需求，同时也为他们实现自身发展提供了良好的制度保障。因此，只有使残疾人社会保障制度能够满足残疾人的基本需求和特殊需求，才能缩小残疾人与健全人的差距，逐步实现“平等、参与、共享”的目标。三、完善我国残疾人社会保障事业的对策针对我国残疾人社会保障存在的不足，要完善我国的残疾人社会保障事业，必须做好以下工作：（一）统筹城市和农村的残疾人社会保障制度，缩小城乡差距在全面贯彻落实“以人 为本” 的科学发展观 的背景下，促进城乡残疾人社会保障的统筹发展具有重要的现实意义和理论意义。应把农村残疾人社会保障作为重中之重。在中国,由于农民长期处于弱势地位，农村贫困残疾人更是生活在一种无助、无奈的生活环境中，农村残疾人家庭承受力的极端脆弱性,使他们处于社会的最底层,对最低生活保障的需求更为迫切。一是政府作为农村残疾人社会支持体系中的主导力量，在社会保障政策上给农村残疾人以适当倾斜, 在各地建立农村居民最低生活保障制度时应优先重点考虑贫困残疾人。因地制宜、分类推进，逐步建立农8村残疾人社会救助体系，保障残疾人的基本生活。二是在最低生活保障的基础上,应当面向有需要的农村残疾人实施福利性的特殊教育与技能培训，确保国家的残疾人就业政策得到全面贯彻实施，促进农村残疾人就业，实现与健康劳动者一样的各项社会保险权益。在城市，除了完善现有的社会保障制度之外，还要进一步建立残疾人福*贴制度，使现有残疾人社会保障内容更加充实与完善。为了鼓励有劳动能力的残疾人参加社会保险，扩大其参加社会保险的范围，国家应提供适度的社会保险津贴，其补助标准可按残疾等级划分。对于中低收入家庭中永久失能的残疾人，设立残疾人救助津贴制度，配合城市最低生活保障制度充分保障残疾人的基本生活需求。同时市、区、街道和相关单位都应支持发展残疾人社会福利事业，面向残疾人积极开展多种公益性社会服务。（二）调动国家和社会力量，缓解供需矛盾从国家来看, 社会保障是国家发挥其保证社会公平职能的基本措施。从公共管理的角度分析，救助弱势群体、保障其基本生活是现代政府的基本责任。从社会保障的发展历程看，任何国家社会保障制度的建立与有效运行都离不开政府的主导作用，更离不开政府强大的财政支持。残疾人是弱势群体的主体，保障他们的基本生活、促进他们的社会参与与发展更是任何一个责任政府的基本职责。因此，应该明确政府对残疾人社会保障的主体责任。一方面，逐步建立基本的残疾人社会保障制度。并切实将残9疾人社会保障纳入国家社会保障体系建设当中，建立包括社会保险、社会福利、社会救助等内容的多层次的残疾人社会保障制度框架。另一方面，从中国现实出发,投入相应的财政资金来支持各项残疾人福利事业的发展，对残疾人社会保障事业提供公共财政支撑。财政拨款是残疾人社会救助最主要的资金来源, 也是对残疾人提供社会服务的主要资金来源。重视并持续加大政府财政对残疾人福利保障事业的直接投入，也是建设残疾人社会保障体系的先决性条件。毫无疑问，对残疾人社会保障事业需要有更多的公共财政资源来支撑。但无论政府财力如何雄厚，都不可能全部满足残疾人的社会保障需求，尤其是残疾人的各项福利事业，更需要通过调动社会资源与公众参与，才能真正更好地满足残疾人的保障需求。从社会来看, 残疾人作为社会的有机组成部分总是生活在社会之中。社会对于残疾人具有无可选择的接纳的义务与保障的责任。而社会作为人类生活的共同体,其最主要的功能之一是整合,即能将无数个人组织起来形成一股力量, 用以调解种种矛盾、冲突和对立。因此,社会也应当而且能够在残疾人社会保障中发挥重要作用，作为国家之下的有力支撑。通过地缘、业缘、血缘等关系,通过发展残疾人慈善事业、拓展社区保障，来构建社会对于残疾人保障的基本机制，以之作为国家保障制度的有力支持系统。同时，还要倡导反歧视、平等对待和残疾人优先、特别扶助等基本理念，在全社会营造良好的“扶残助残 ”氛围，逐步改善10残疾人社会保障的社会环境，促进残疾人的社会参与，推动残疾人保障事业的发展。（三）完善残疾人生活保障和福利保障制度，提高残疾人的生活质量在发展残疾人社会保障事业的过程中，要关注残疾人两个层次的需求，通过建立合理的社会保障制度，提高残疾人的生活质量，促进残疾人的全面发展。首先，完善残疾人生活保障制度，满足残疾人的基本生活需求。残疾人的生活保障制度主要包括社会救济制度和社会保险制度。在完善残疾人生活保障制度过程中，一方面通过社会救济使残疾人获得基本的生存权利。残疾人社会救济制度是国家和社会为保障残疾人最基本生活而实施物质帮助的社会保障制度。目前，我国残疾人社会救济制度存在的一些弊端，如救济范围窄、资金来源不稳定等，享受了社会救济制度的残疾人只占了很小的比例，所以，应该为残疾人建立专门的社会救济制度，以保证他们能够得到最基本的生活保障，在具体的实施中，我国社会救济应该实行国家救济与社会互助互济相结合。在资金来源方面，应由国家、地方财*社会筹资共同负担，各地可根据实际情况适当确定各方的负担比例；在具体的救济对象及救济额度方面，要认真进行调查研究，实行救济标准、救济对象、救济资金三公开，努力制定相应的配套措施。另一方面，要大力发展残疾人社会保险事业，使残疾人在遇到失业、疾病等风险时获得适当的经济帮助，以便维11持他们的基本生活。因此，各地应根据实际情况，大力发展社会保险事业。在城镇，要落实各项社会保障政