江苏农业基础设施建设的现状及对策

农业基础设施建设的现状、问题及对策徐元明近年来，中央十分重视农业基础建设，2008 年初中共中央、国务院又下达了“关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展、农民增收的若干意见”的一号文件，其中特别强调“加快构建强化农业基础的长效机制”。为贯彻落实中央精神，切实加强我省农业基础设施建设，努力提高农业综合生产能力，我省各级党委、政府社会主义新农村建设中把加强农业基础建设作为“三农”工作重要内容，放在突出位置。一、农业基础设施建设的现状改革开放以来，特别是近几年，在中央和省一系列加强“三农”和社会主义新农村建设的政策措施激励下，我省农业基础设施建设取得了长足进展，农业生产条件得到较大改善，综合生产能力有所提高，为农业和农村经济的发展、农民收入水平的提高奠定了一定基础。（一）农业基础建设的主要成就1、区域性大中型水利工程建设卓有成效，防洪保安能力大大增强。建国以来，在党和政府的领导下，经过近六十年的水利建设，江苏已初步建成了防洪、除涝、降渍、灌溉蓄水等水利工程体系。在苏北地区，设计总排洪能力为每秒 1500018000 立方米的洪泽湖及洪泽湖大堤工程，成为淮河下游2600多万人口和 3000多万亩耕地的防洪屏障。淮河入江水道、苏北灌溉总渠、淮河入海水道的高标准建设，使洪泽湖防洪标准由 50年一遇(相当于 1954年型)提高到 100年一遇，同时将渠北地区排涝标准由 3年一遇提高到 5年一遇。2005年起启动实施里下河地区圩区治理工程，省级投入 7500万元，更新改造汗口闸1100座。健全圩区防洪除涝基本阵地，建立较为完善的里下河防洪除涝、抗旱工程体系。抓住国家实施南水北调影响工程、治淮工程以及区域治理工程的契机，加大对重点圩区水利综合治理的力度，使全省主要圩区抗灾减灾能力有较大提升。2、重视农业水源工程建设，提高水资源供给保障。一是以解决大中型灌区农业灌溉用水“卡脖子”工程改造为重点，抓住国家实施大中型灌区节水改造的契机，加大改造力度。至 2007年，中央下达我省 24个大型灌区的投资计划 1322 亿元，其中中央投资 506 亿元，省级财政配套 267 亿元。续建配套改造建筑物 19 万多座，新增灌溉面积 140多万亩，改善灌溉面积 650多万亩。二是抓住中央实施小型农田水利工程项目机遇，加大省级投入，加快小型灌排泵站更新改造步伐。205-2007 年中央投资 6500万元，省级投入 7385万元，改造灌排泵站 763座，修建灌溉渠道 1584千米，建设水源工程 134处，改善灌排面积 47万亩。三是从 2003年起，全省统一规划，统一组织实施县乡河道疏浚工程。2006 年，省政府将农村河道疏浚列为新农村建设五件实事内容。2003至 2007年，全省累计投入 58亿元，疏浚县乡河道 10985条、48530 公里、土方 8亿立方米；整治村庄河塘 103312条(个)，25 亿立方米。整治后的农村河道，沟通了水系，改善了水质，提升了引排功能。四是实施丘陵山区水源工程建设。2006 至 2007年，全省共新建、改造塘坝 5770面，修建大口井 689眼，增加蓄水量 135 亿立方米。通过实施雨水集蓄利用工程和必要的引水工程建设，提高丘陵山区水源保障能力，解决山丘区农业生产、群众生活和生态环境建设用水需求。3、不断提高农机装备水平和作业水平。至 2007底，全省拥有农机总动力3300万千瓦，平均每百亩动力 46千瓦。全省拥有大中型拖拉机近 5万台；联合收割机总保有量达到 8万台；插秧机总保有量达到 3.5万台。2007 年，全省插秧机增长 42%，机插秧面积增长 50%，达到 630万亩，加上机直播面积 359万亩，全省水稻种植机械化水平达到 30%。全省还拥有小型拖拉机 88.4万台，微型保鲜库 700多座，精少量播种机械 11万台，渔业增氧、投饲机械 12万台。我省还加大了对耕整、高效植保、粮食产后处理、秸秆还田等作业机械的推广力度，这些机具都呈现快速增长势头。设施农业、蔬菜、园艺等现代高效农业机械装备得到广泛试验和示范推广。围绕发展高效农业，示范推广果蔬保鲜、茶叶生产、“四青”作物生产、加工、大棚微耕、喷滴灌、大蒜花生收获、增氧机、投饵机等特色农业装备 5000台套，全省微型果蔬保鲜库总量超过 700座，一次性保鲜农产品库容 6.3万立方米。秸秆机械化还田面积达到 1500万亩。农机大户和新型农机服务组织发展迅速，据统计，至 2007年全省拥有各类农机作业服务组织 3200多个，农机专业维修点 6000多个，农机专业户 18.5万户，其中已有 30万元以上固定资产、年收入超过 10万元的农机大户和农机专业服务组织超过 2500个。5、加大基本农田保护力度，提高耕地质量。各地对基本农田的保护力度加大。宿迁市建立和完善了基本农田保护“八项制度,严格履行基本农田占用审批程序；制定出台了宿迁市县级政府耕地保护责任目标考核办法 ，明确了主要领导任期基本农田保护目标责任。认真贯彻执行国家及省基本农田保护工作的有关规定和基本农田“五个不准”制度，全面开展了基本农田动态巡查，有效遏止了乱占滥用基本农田的现象。兴化市通过签定目标责任书、划定基本农田保护块、建立基本农田保护数据库、强化基本农田保护监督管理等措施，积极落实基本农田保护责任制。全市耕地总量和质量呈稳中有升的趋势。2007 年全市耕地面积 194.53万亩，比 1977年189.06万亩增加 5.47万亩，增长 3%；基本农田保护面积 181万亩，达到省规定的基本农田保有量的要求。淮安市严格执行土地利用总体规划和年度计划，全面落实耕地保护责任制，切实控制建设占用耕地和林地。通过，重点实施好测土配方施肥工程、工厂化基质育秧工程、有机肥推广工程，加大土壤改良工作力度，提高耕地质量。（二）2008 年农业基础建设的新进展2008年，全省各地认真贯彻落实中共中央、国务院“关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展、农民增收的若干意见”的一号文件，将农业基础建设作为发展农业、服务民生、推进新农村建设的重要举措。2008 年省财政安排“三农”各项支出 280亿元，比去年增加 50亿元，增长 21.7%。1、加速推进高效农业规模化工程建设。2008 年省财政安排高效设施农业资金 3.5亿元，围绕地方特色农业主导产业，主要通过直接补贴的方式，对新增高效设施农业给予补贴，支持实现 2008年新增高效农业面积 240万亩、高效渔业面积 60万亩的目标。2、加 大 农 业 水 利 建 设 支 持 力 度 。 2008年，我省农业水利建设力度加大。一是省以上财政安排小型农田水利“民办公助”资金 2.2亿元（中央财政 1.1亿元，省级配套 1.1亿元），比上年增加 1.3亿元，省以上财政对宿迁、苏北、苏中、苏南补助比例分别达到 80、70、60、50。二是省财政新设农村电灌站改造专项资金，当年安排 5000万元。省以上财政资金大力支持高效节水灌溉、灌区末级渠系改造，支持经济薄弱地区和农民增收困难地区泵站更新改造。三是支持农桥建设。2008 年省财政安排小农桥建设资金 3.7亿元，支持建设乡、村非等级公路的农用机耕桥及农民生产、生活用桥 5500座以上，单项桥梁总投资不低于 4万元。省财政对苏南（苏、锡、常）、苏中（通、泰、扬、宁、镇）、苏北（徐、淮、盐、连）、宿迁分别补助投资总额的30、50、70%、80%，单项桥梁省财政最高补助额度不超过 20万元。据统计，2008年全省农村水利建设已投入资金 41.1亿元，投入劳动工日 5136万个，完成土石方 6.2亿立方米（占全省下达计划的 122%） 。圩堤加固 2257公里，完成小沟建筑物 3.5万座，新建和改造灌溉站、排涝站 2757座 12万千瓦，山丘区新建和改造塘坝（大口井）2183 座，新增蓄水能力 3608万立方米，新建和改造圩口闸 1130座，改造中低产田 125万亩，新增有效灌溉面积 52万亩，恢复改善有效灌溉面积 511万亩，增加旱涝保收面积 109万亩。农村水利建设继续呈现出持续发展的良好势头。3、加大重 点 区 域 的 农 业 综 合 开 发 力 度 。 为加强中低产田改造，建设高标准农田，缓解农业基础设施建设“瓶颈”，省财政突出重点区域性农业综合开发。一是实施丘陵山区农业综合开发。省级财政计划投资 1.6亿元，扶持我省 26县丘陵山区开发。二是实施黄河故道农业综合开发。安排省级财政投资7000万元，主要用于黄河故道沿线的 13个县（区）的农业基础实施及农村基本生产条件的改善，计划改造中低产田 15万亩。三是支持沿海滩涂开发。省财政安排投资 7250万元，推进沿海滩涂开发，计划围垦 5万亩，实施垦区配套 5万亩。四是支持高沙土项目农业开发，省财政计划投资 3000万元，改造中低产田 12万亩。五是支持煤矿塌陷地农业综合开发，省财政计划投资 1000万元，改造中低产田 3万亩。4、增 加 农 业 科 技 投 入 。 围绕推进农业科技进步，江苏省委关于贯彻落实党的十七届三中全会决定加快推进农村改革发展的意见提出力争 3年内在全省普遍建设具有农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等功能的乡镇或区域性农技推广综合服务中心，并落实经费保障政策，改善服务手段，提高服务水平。2008 年省财政农业三项工程的资金增加到 2.15亿元，继续支持新品种的引进和挖掘，农业新技术的运用和推广，农业新知识的普及和更新，尤其是加大对成熟、先进、实用的农业科技成果推广应用的力度。2008年省财政安排农产品质量建设专项经费提高到 5000万元，保障农产品实用安全，提高农业及农产品的综合竞争能力。5、示范推广新型农机具，农业机械化程度显著提高。一是注重农业机械研发与引进。各地先后引进试验示范推广了高性能联合收割机、水稻插秧机、大中型拖拉机及配套农具、烘干机、果蔬保鲜设备、油菜收割机、担架式高效植保机、多功能管理机、大棚卷帘机等，促进了农机化向深层次方向发展。二是注重农业机械推广。目前各地应用较广的农业机械除大中小型拖拉机型、机耕犁、开沟机、旋耕机、播种机、插秧机、田园管理机、机动脱粒机等常规农业机械外，还重视特色农机示范推广，如秸秆拣拾打捆及相关配套机械、桔秆还田机、谷物烘干机等；三是认真贯彻落实农机作业服务收入免征营业税、免征个人收入所得税；农田作业拖拉机免征养路费等支持农机发展的相关政策，主要粮食作物生产综合机械化水平大大提高。2008 年省以上财政共安排农机购置补贴资金 2.7亿元，重点突出主要农作物生产环节急需解决的农机装备升级换代，保持补贴政策的稳定性和连续性，适当扩大补贴种类，增加补贴品种，并提高部分机具的省级补贴标准，支持鼓励地方开展特色农机具补贴。二、农业基础建设存在问题改革开放以来，尽管我省农业基础建设取得很大成绩，农业综合生产能力有了一定程度提高，但从全面提升农产品的竞争力、从新时期农业发展的客观要求、从实现农业可持续发展战略来看，我省各地特别是苏北粮食主产区的农业基础设施还很薄弱和落后。在过去的一个时期，由于对农村基础设施的性质和作用认识不清，没有明确的目标要求，缺乏统一科学的规划以及强有力的措施保证，没有在经济发展的同时保持农业基础设施建设的同步发展，致使农业基础设施建设远远落后于经济发展水平，农业基础设施不仅在存量上与新时期农业的发展不相适应，而且在增量上也不能满足新时期农业发展的要求。一是农业基础建设成为投入盲点。中央一系列惠农政策的出台，中央和省的农业投入大幅度增加，但到地方，受重工轻农和政绩观的影响，农业投入的概念和范围被扩大化了。一些地方把惠及全社会的水利工程、道路、桥梁、环境治理等建设项目的投入、农村社会事业投入都纳入农业投入，而真正用于农业基础建设的投入则增加很少。二是流域性防洪工程历史遗留的问题多，存在着安全隐患。抗洪排涝是我省苏中苏北地区的一项重要工程，目前，淮河入江水道淤塞严重，河道沿程高滩阻水严重，上、中段水位抬高，行洪能力下降；苏北灌溉总渠堤防冲刷严重；洪泽湖洪水出路之一的分淮入沂还不具备行洪 3000流量条件，洪泽湖大堤部分地段低于设计标准，不能抗御设计洪水位；平地筑堤，束水行洪，切断了流域地区原有的排水出路，因洪致涝问题突出。一些重点低洼圩区、行蓄洪河湖两岸和周边地区排涝受阻，内涝损失比较严重。地处里下河地区的兴化市目前仍有 422公里圩堤堤顶高程低于 4米，有 414个土口门需建闸控制、387 座病老闸需大修新建。三是灌区末级渠系和小型排灌设施薄弱环节多，农田基本设施建设严重落后。不管是从经济和社会发展对农田水利的需求来看，还是从农田水利建设管理的现状来看，我省粮食主产区的农田基础设施还存在着不少薄弱环节。首先是田间路桥、沟渠、涵闸等工程大多建于上世纪七、八十年代，年久失修，老化严重，许多水利基础设施处于瘫痪、半瘫痪状态。淮安市 13.2万座小沟以上建筑物，其中有 1.79万座已到了老化期，8388 座建筑物需要报废。特别是机电泵站存在问题较多，金湖县 436座固定泵站中，正常运行的 50座，占11.5%；带病运行的 380座，占 87.1%；报废的 6座，占 1.4。其次是防洪除涝标准不足。淮安全市现有圩区 519个，其中排涝能力日雨在 110-150毫米之间的 145万亩，排涝能力低于日雨 110毫米的 68万亩。这些圩区建有圩口涵闸906座，还有 392个敞口；有空白圩 118个。第三是田间工程配套不足。田间内三沟不健全，外三沟和内三沟沟通不畅，田间建筑物配套不足。一般地区小沟以上建筑物配套率在 50左右，差的地方不足 30，个别地区还有少量的实心田存在。四是农业科技推广呈现“人走、线断、网破”的局面。各地普遍反映，目前农技推广存在人员素质低，技术装备落后，推广手段陈旧，经费紧张等问题，影响了技术推广普及。泰州市乡镇农技推广机构在编人数为 2602人；其中具有大专及以上学历占 20左右，中专及高中学历占 50左右；具有专业技术职称占 80左右，其中具有高中级职称的仅占 10左右；30 岁以下不足 10%,50岁以上占 35左右。5、环境污染不容忽视，农业生态建设任务重。从调查的情况看，苏北工业化进程中，产业转移对当地水质、大气和土壤带来的污染应该引起高度重视。目前农业面源污染还有：农药使用引起的污染，化肥的不当施用引起的污染，畜禽粪便没有综合利用引起的污染。在与地方领导和基层干部的座谈讨论中，普遍认为，目前农业基础建设落后、农业综合生产能力不高的一个重要原因是地方政府和农民缺乏发展农业、发展粮食生产的积极性。在世界性耕地趋紧、粮食趋紧的情势下，粮食安全必须建立在调动农业地区各级政府和种粮农民的积极性。当前，我省地方政府、农民都缺乏发展农业和粮食生产的动力与积极性，主要原因：1、地方政府缺乏发展农业和粮食生产的动力。（1）农业在国内生产总值中的比重小，农业的增长对 GDP增长的贡献微乎其微，农业增长幅度再高，也显示不出地方政府的政绩；（2）农业经济效益低，发展农业生产，往往是有投入无产出，农业的作用更多的在社会、生态效益，在社会稳定方面。因此地方政府的关注点不在农业，而热衷于招商引资，发展工业，增加地方财政收入；（3）取消农业税和实行粮食直补政策，对减轻农民负担、增加农民收入有一定作用，但却减少了农业地区的财政收入，增加了基层政府的工作成本。不少地方干部认为发展农业、发展粮食生产是件吃力不讨好的事。2、农民仍然缺乏种粮积极性。一是种粮效益低。一方面政府为稳定城市居民的消费品价格，调控压低农产品价格，特别是粮食价格；国际大米价格上扬，但国家为抑制国内大米价格，不允许大米出口；政府的粮食保护价收购政策实际上变成粮食市场的最高价。另一方面农户从事粮食生产的物质投入（种子、化肥、农药、灌溉、耕、种、收等）居高不下，政府的粮食直补抵不上农资价格的上涨，如今年复合肥料价格由去年的每百斤 120元上升到 170元，上涨 38。农资、农村劳动力、燃油、农机作业等价格上涨较快，造成农民种粮收益下降。据测算，粮食生产的物质投入大约占总收入的 60左右，若加上劳动力管理、农机具和田间基础设施的折旧，种粮基本上无利可图。二是农民从业空间扩大，非农就业的机会和收益大大超过农业，农民的离农倾向，特别是大量有文化有知识的青壮年农民离开农业，离开农村，对于农业和粮食生产的发展造成重大影响。过度分散经营的农户、过度零散的土地、过度分散的产品，加上日益老龄化的农业从业人员、日益老化的农田基础设施、日益老化的传统农业技术（如愈来愈多的农民为减轻农业劳动强度和降低生产成本，在水稻生产上宁愿采用省力省工的旱直播，而不愿选择水稻机插秧，形成插秧机增加了，而机插秧面积却下降了），使农业综合生产能力面临严重挑战。三、加强农业基础建设，提高农业综合生产能力的建议如何采取有效措施，加快农业基础建设，提高农业综合生产能力，我们认为：（一）采取积极有效的政策措施，从根本上解决长期以来形成的“农业大县、粮食大县、财政穷县”“务农穷、种粮更穷”的状况，让为国家粮食安全作出巨大贡献、作出巨大牺牲的粮食主产区尽快脱贫致富。1、进一步加大对农业的扶持力度。作为粮食主产区，肩负着保障全省粮食安全的重任，必须稳定种植面积，提高单产水平。但在种粮比较效益下降、农民种粮意愿减弱的形势下，做好该项工作难度加大。省政府虽然出台了进一步加大农业和粮食生产政策扶持力度的通知 （苏政发口 00838 号） ，但还有必要进一步加大对粮食主产区的扶持力度：一是增加直补资金数额，抵消农资等生产成本过快上涨对粮食生产带来的冲击。二是倾斜安排农业基础设施建设项目，提高粮食主产区的粮食综合生产能力。三是积极探索新的补贴方式，提高补贴资金的综合效益。如：粮食直补资金和土地流转扶持资金由全部直补到农户改为兼顾补贴龙头企业、合作组织和种养大户，农机具购置补贴资金由只补贴购机环节改为兼顾补贴使用环节等。四是增加对粮食主产区的专项工作经费和财政转移支付，缓解基层财力窘迫现状，让基层农业干部专心抓好农业和粮食生产。2、尽快建立农业区，特别是粮食主产区的财政专项补贴制度，切实解决农业县（市、区）的财政困境，逐步使这些地区来自发展农业和粮食生产的财政收入赶上发展工业的财政收入。要加大对粮食主产区财政转移支付力度。补贴额度，一是以提供的商品粮数量为依据；二是以对农民的粮食直补金为依据，按相应比例由省级财政转移支付。3、健全粮食直补制度，加大对种粮农民的直接补贴。要充分考虑种粮农民对粮食安全和社会稳定作出的贡献，不能让处于弱势地位的农民承担国家粮食安全和社会稳定的责任，加大对种粮农民的直接补贴，粮食直补额度的增加要足以抵消农资价格的上涨。直接补贴对农户种粮收入的贡献越大,农户越有动力增加粮食生产,粮食供给安全目标的实现度越有保证。要使直接补贴政策成为调动农户粮食生产积极性的有效手段,首先要提高直接补贴对粮食生产收入的贡献度。要对种粮大户给予专项扶持。4、改进地方领导干部的政绩考核制度，要把农业资源保护、粮食生产发展作为重要考核指标。（二）防洪保安为主，洪涝旱渍兼治，建设高标准的农业基础设施1、提高认识，树立农业基础设施建设先行的意识 要改变基础设施落后的状况，切实解决农业基础设施建设中存在的各种问题，就必须转变观念，充分认识农业基础设施是农业和农村经济赖以发展的“先行资本”，应把农业基础设施建设作为“基础工程”，作为改变生产条件、改善生态环境、提高农民生活水平，实现可持续发展的“长效工程”来抓；作为为农民办实事、为农民办好事的“民心工程”来抓。2、继续加大农业区的大中型水利工程建设力度，提高防洪抗涝抗旱标准，确保农业生产的旱涝保收。3、大力实施农村河道疏浚整治工程，改善农业生产基础条件。围绕恢复提高引排能力、改善农村水环境，大力实施农村河道疏浚整治工程，改善农业生产基础条件。按照“三清一建”的标准综合整治，使农村河道水质得到提高，使水环境明显改善。认真抓好灌区节水改造项目建设。加大地方投入，搞好机电泵站的改造工作。大型灌区已列入国家补助范围，而中小型灌区目前存在问题比较多，且无一定的投入渠道，需要加大中小型灌区改造和田间工程的投入，以提高工程的配套率，增加工程的效益。4、采取政府、企业、农户多元投资方式，抓紧农业田间基础设施的建设、改造、修复和更新，确保田间道路畅通、沟渠畅通，大中型农机具进得去出得来，水灌得进排得出。（三）创新和完善农业基础建设的财政补贴政策1、改变按南北中三大区域划分项目投资的财政补助标准，要以县（市）为单位，按照各县的经济发展水平确定项目配套资金比例。国家及省对入江水道等沿线防洪压力较大、作用较大、贡献较大县的水利工程建设，取消地方配套，按照“县实施、市监管、省验收”的模式予以全额补助。2、推广秸秆拣拾打捆及相关配套机械，加大生物质发电的支持力度。长期以来，受观念、技术和市场的约束，稻麦秸秆收集和综合利用很不理想（亩可收集麦秸杆 175公斤、稻秸杆 325公斤），大量秸秆被焚烧，造成资源浪费和环境污染。去年以来，楚州、洪泽等地先后开工建设生物质发电项目，总装机60MW，年可消耗秸秆 50万吨，将成为秸秆资源利用的重要途径。农机部门要加速培训和推广秸秆机械化捡拾打捆技术，引进和发展秸秆捡拾打捆机械，为生物质发电提供相关配套和服务。省级财政要进一步增加对秸秆拣拾打捆机的补贴（目前每台补贴 1.2万元） ，对新购打捆机以及该项技术的推广培训进行补贴，对拣拾打捆和收集贡献突出的农机大户和经纪人进行奖励。3、加强对高产高效农业机械的支持。机插秧是一项革命性的成熟技术，具有节本增效、高产稳产等特点。当前要加强三支队伍建设：一是提供技术支撑和政策服务的农机、农艺科技工作者队伍；二是提供作业服务的农机大户和服务组织；三是联系农机大户、服务组织与群众的，提供中介服务的经纪人队伍。要把单一的机具补贴转变为购机和用机的多环节补贴，实行以奖代补政策，对大户、服务组织、重点乡镇（村）及有关人员给予一定奖励，形成使用和推广的活力与动力。（四）建立农业科技信息服务体系1、建立“研发示范推广服务”一体的农业科技服务体系一是加强区域性农业科